（湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128）

社會救助與扶貧開發(fā)在我國長期以來是兩項相互獨立的社會政策，黨的十七屆三中全會首次明確“農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接”的政策思路，將社會救助的托底保障與扶貧開發(fā)的發(fā)展能力兩項功能有效結合，共同致力于反貧困。然而，隨著貧困現(xiàn)象的日益變化，我國農(nóng)村地區(qū)貧困程度依然非常嚴峻，而全面建成小康社會又迫在眉睫。在這一情形下，我國對扶貧開發(fā)政策進行豐富與創(chuàng)新，實施“精準扶貧”戰(zhàn)略。社會保障作為精準扶貧的“五個一批”之一，其反貧困作用進一步凸顯。作為一項主要由政府參與扶貧開發(fā)的補充性、輸血式救濟手段，農(nóng)村貧困人口社會救助在精準扶貧的視閾下，其救助理念也應從原先的宏觀、粗放式轉變?yōu)槲⒂^、精準化救助，從原先的單純“反貧困”到與“預防貧困”相結合。然而，目前農(nóng)村貧困人口社會救助體系卻存在與精準扶貧工作要求不匹配的地方，這需要我們從精準扶貧的角度入手加以觀察與剖析，以便促進我國農(nóng)村貧困人口社會救助體系的完善與優(yōu)化。

一、精準扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系建設現(xiàn)存問題表征

（一）救助水平低，城鄉(xiāng)差異顯著

現(xiàn)階段，我國城市貧困人口社會救助基本達到了應保盡保的要求，而農(nóng)村社會救助卻無法涵蓋全體貧困農(nóng)戶。并且，從表1可以看出，農(nóng)村救助標準也遠低于同時期城鎮(zhèn)困難人口。2019年城市低保人均領取標準為7404元，而農(nóng)村則僅為5247元（為了方便進行城鄉(xiāng)對比，本文將低保人均標準的單位統(tǒng)一換算成：元/年），是城市的71.2%。此外，受自然地理條件、經(jīng)濟社會狀況等影響，區(qū)域間救助資源的分配也不均衡。經(jīng)濟發(fā)展水平較高且農(nóng)民數(shù)量較多的村莊的統(tǒng)籌資金所占農(nóng)民收入的比重較低，其救助資源與能力較為充足；而經(jīng)濟發(fā)展水平較低、人口規(guī)模較小的村莊的統(tǒng)籌資金在農(nóng)民收入中所占比例較大，其救助資源與能力明顯不足。由此可見，在現(xiàn)行農(nóng)村貧困人口社會救助體系中，愈加貧困的地區(qū)所享受的救助資源愈有限、愈加難以脫貧。另外，從整體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)救助水平普遍較低，其救助標準缺乏科學的動態(tài)調整機制，致使農(nóng)村貧困人口的基本生存保障金和同時期的物價水平、人均消費水平不匹配，2019年我國農(nóng)民人均消費水平為13328元，而同年度農(nóng)村低保人均標準卻還不到前者的40%。再加上家庭與土地的保障作用逐步弱化，當前設定的救助標準不能有效地滿足貧困者的基本生存需求，無法準確地發(fā)揮其保底的扶貧功效。

表1 2013—2019年城鄉(xiāng)低保人均領取標準

（二）專項救助不成熟

隨著農(nóng)村社會的進步以及社會救助的完善，農(nóng)村困難人群對于救助的需求不再局限于單一的以溫飽為目標的生存型救助，開始對更高層次的發(fā)展型救助產(chǎn)生需求，呈現(xiàn)多樣化的特征。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》也進一步明確了農(nóng)村社會救助的范圍，涵蓋了最低生活保障、災害救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等一系列領域。

然而，部分地區(qū)現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會救助內容仍然單一，主要側重于傳統(tǒng)的以款物救濟為主的生存救助、臨時應急性救助，而農(nóng)民的心理救助、發(fā)展型救助不夠成熟。依據(jù)困難人口實際需求所設置的教育、就業(yè)、司法等發(fā)展型專項救助在鄉(xiāng)村地區(qū)尚不成熟，甚至慢慢地演化為低保戶附加的福利，而大部分急需這類救助的農(nóng)戶可能并不具有低保的資格而無法接受救助[1]。當前統(tǒng)計部門除了醫(yī)療救助外對其他專項救助均缺乏相關的統(tǒng)計口徑。這不僅無法使救助內容做到精準化讓貧困農(nóng)戶及時的獲得針對性的救助。

（三）救助對象瞄準偏差，退出準入調整不及時

在精準扶貧理念下，社會救助的首要環(huán)節(jié)便是精確識別救助對象，這是其他救助活動有效開展的前提。但在現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會救助制度中，我國農(nóng)村人口基數(shù)大，而所享有的救助名額有限，從現(xiàn)有的研究成果來看，部分地區(qū)救助對象的瞄準機制存在偏差，有限的救助資源被非貧困農(nóng)戶侵占，造成了“應保未保、應退未退”。

首先，部分地區(qū)瞄準救助對象時易受鄉(xiāng)土人情、關系運作等因素影響，導致部分救助資源落入非貧困對象的手中，救助資源偏離性溢出嚴重。其次，識別的指標與操作方法不盡科學合理。家庭年人均純收入作為識別農(nóng)村貧困人口社會救助對象的主要指標，它所具備的動態(tài)性與私人性特征同社會救助公正公開的審查程序相互矛盾，難以準確衡量：其一，農(nóng)戶的經(jīng)濟收入無法完全貨幣化[2]。由于缺乏規(guī)范的計算標準和方法，無法完全掌握農(nóng)民的潛在收入與消費支出，且農(nóng)作物占據(jù)了其經(jīng)濟收入的大部分，而它在價值轉化中隨意性較大。并且，由于缺乏科學的家庭收入核查機制，申請者可能存在謊報收支的行為，識別對象的準確性受到一定的損害。其二，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定。農(nóng)作物的收成受自然氣候的影響，在其價值轉化中也受到了市場規(guī)律的影響，再加上鄉(xiāng)村地區(qū)勞動力的外流，使得農(nóng)民的收入不穩(wěn)定。最后，救助對象退出準入調整不及時。救助客體的實際狀況是處于動態(tài)變化中的，而救助主體卻無法及時、有效地進行相應的追蹤調查，再加上經(jīng)濟人的特征，許多受救助的農(nóng)戶盡管已完成減貧、脫貧的任務，卻不愿主動退出，致使真正急需救助的人無法進入。

（四）社會組織參與度低

在農(nóng)村貧困人口社會救助制度運行當中，由于相關社會組織的發(fā)展尚不成熟，在管理體制、經(jīng)費規(guī)模以及專業(yè)人才等方面存在不足，與政府缺乏良性的溝通與合作，社會組織所具備靈活性、針對性、多樣化的救助優(yōu)勢無法發(fā)揮，精準施救難以實現(xiàn)。

二、精準扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系建設現(xiàn)存問題的原因探析

（一）城鄉(xiāng)二元體制長期的束縛

社會救助的目標對象是全體貧困人口，應當在全國范圍內構建統(tǒng)一的貧困人口社會救助制度。然而，在城鄉(xiāng)二元體制下，城市與農(nóng)村貧困人口社會救助也被人為地分割成兩大相互獨立、各不干涉的領域，城市人口和農(nóng)村人口兩者在貧困人口社會救助方面所享有的待遇卻不平等，這是農(nóng)村貧困人口救助水平長期停留在較低層次的制度性原因[3]。此外，這種二元結構嚴重束縛了農(nóng)村社會市場機制的能力，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟活力欠缺，無法有效地通過市場來吸引社會力量的進入，導致除政府外其他救助主體的缺失，救助主體單一。盡管當前政府已經(jīng)意識到二元體制的種種弊端，并通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”逐漸拉近城鄉(xiāng)間的差距，不斷促使一元社會的形成，但是，根深蒂固的二元結構使得“反哺”效果欠佳，再加上反哺的長效機制尚未形成，城鄉(xiāng)貧困人口社會救助一體化還未真正實現(xiàn)。

（二）救助對象思想觀念落后

其一，救助對象的文化素養(yǎng)普遍較低，并沒有意識到社會救助是自身的一項基本權利，導致部分符合救助標準的貧困者的救助權被他人侵占也不會主動采取合法行為維護自身的利益；其二，由于傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，一些貧困者對救助目標認知存在偏離，一味地依賴救助，不愿意積極主動脫貧，造成了“養(yǎng)懶漢”“福利陷阱”“貧困陷阱”等現(xiàn)象，部分貧困者即使脫貧后也不愿主動退出救助范圍，加大了退出準入動態(tài)調整的難度；其三，由于農(nóng)民所具備的經(jīng)濟人特征，他們在申報救助時可能會謊報或者隱瞞真實情況，存在不誠信的問題，使得部分非貧困者進入幫扶范圍，從而致使救助目標瞄準偏差。

（三）農(nóng)村社會救助管理體制滯后

滯后的管理體制是造成農(nóng)村貧困人口社會救助體系不完善的重要因素。首先，我國農(nóng)村貧困人口社會救助缺乏統(tǒng)一的管理機構，各主管救助的部門并未建立有效的信息交流與協(xié)同合作機制。其次，因審查難度大，一方面，針對申請救助的農(nóng)戶的收入缺乏統(tǒng)一的計算方法，再加上信息共享機制的缺失，相關部門無法有效與掌握相關信息的機構如銀行、工商、稅務等溝通從而了解申請者的具體經(jīng)濟狀況[4]，致使救助對象的確定隨意性較大、瞄準偏差。另一方面，農(nóng)村貧困人口社會救助基層工作隊伍有待加強，如基層工作人員數(shù)量不足，流動性較強，很難適應綜合性較強的救助工作等，這些均在很大程度上制約救助工作的有效開展，影響救助對象的精準識別與精準施救。再次，因救助對象的動態(tài)化管理難以實施，再加上被救助者的隱瞞，許多已脫貧的農(nóng)戶沒有及時退出救助，存在“納入容易、退出難”的現(xiàn)象，致使救助對象退出準入不及時。最后，相關的監(jiān)管機制不完善。相關部門存在監(jiān)督不及時、不全面的問題，且許多救助項目屬于上級部門的自我監(jiān)督，監(jiān)督成效不明顯，再加上救助信息公示透明度低，致使社會公眾與大眾媒體監(jiān)督難以實現(xiàn)。

（四）農(nóng)村社會救助法規(guī)制度不健全

其一，立法滯后。專門的社會救助法缺失，救助活動的開展僅依賴《社會救助暫行辦法》，關于農(nóng)村貧困人口的專項立法更是缺失。并且，其立法的前瞻性也有待加強。其二，法規(guī)制度層次低。已有的農(nóng)村貧困人口社會救助相關的法規(guī)大多是各級政府發(fā)布的規(guī)章制度、地方法規(guī)，其效力欠佳，無法為救助工作提供強而有力的支撐。其三，立法主體混亂。現(xiàn)階段，我國民政部門、衛(wèi)生部門等紛紛出臺了有關農(nóng)村貧困人口社會救助問題的政策與規(guī)章，這些規(guī)章制度大多內容不一致、協(xié)調性差，甚至存在相互矛盾的地方。

（五）農(nóng)村社會救助資金總量不足

從理論上來說，社會救助的經(jīng)費來源主要有政府財政、金融信貸、社會捐贈及社會救助基金等。當前我國農(nóng)村貧困人口社會救助主要依靠國家財政撥款，但公共財政對救助領域的撥款總額明顯不足。再加上社會保障稅的缺失更加大了資金的缺口，如政府對于社會捐贈的稅收政策優(yōu)惠力度欠佳，社會企業(yè)和個人捐贈在稅前沒有全額扣除，捐贈后稅收扣除的具體操作程序也十分復雜，且成本較高，在一定程度上打擊了社會捐助的積極性。企業(yè)和個人的主動捐贈意識較弱，慈善事業(yè)在我國還未成體系，導致農(nóng)村貧困人口社會救助除了農(nóng)村五保外，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費支持，從而致使救助水平低下。

三、精準扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系的優(yōu)化路徑

（一）樹立科學的救助理念

理念是行為的先導，優(yōu)化農(nóng)村貧困人口社會救助體系的首要環(huán)節(jié)便是要幫助救助對象樹立科學的救助理念。現(xiàn)階段，救助對象——貧困農(nóng)戶對于救助的理解仍然停滯在傳統(tǒng)的恩賜層面，一方面，要加強他們的公民意識與權利意識，正確地認識社會救助權，徹底改變接受救助是受人施舍、踐踏尊嚴的心理，應當積極主動地維護這項權利；另一方面，要轉變“等靠要”的消極被動救助思想，通過政府關于農(nóng)村貧困人口社會救助政策的宣傳與詳細解讀，改變其過度依賴政府救助的錯誤觀念，增強自身社會責任感，預防“懶漢”思想，樹立積極發(fā)展自身能力以減貧脫貧的科學救助理念。

（二）健全社會救助相關法律體系

社會救助作為一項重要的保障與改善民生的政策制度，必須堅持依法救助[5]，這是保證救助工作良性運行與社會公平正義的前提。針對農(nóng)村貧困人口社會救助所面臨的法規(guī)制度欠缺的問題，政府應當完善相關法律制度，從根本上規(guī)范救助工作的各個環(huán)節(jié)以及理順各救助主體的關系，增強社會救助的權威性與規(guī)范化，避免“人情保”“關系?！薄膀_保”等行為的發(fā)生，同時這也是傳統(tǒng)恩惠型救濟向公民合法救助權利過渡的關鍵環(huán)節(jié)，為農(nóng)村貧困人口救助權的履行提供了有力的立法支持。

首先，務必要提高政府的立法意識，加快農(nóng)村貧困人口社會救助的立法進程，在《社會救助暫行辦法》的整體框架的基礎之上制定《農(nóng)村社會救助法》，再促進各項救助項目單行條例的出臺，確保整個鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口社會救助的科學性、計劃性、針對性，為救助工作的健康有序開展奠定堅實的立法基礎[6]。其次，要理順各立法主體之間的關系，以立法機關領導行政立法，著重注意其立法工作同社會保障其他法律法規(guī)之間的銜接，一方面要避免法律縫隙的存在，另一方面要防止出現(xiàn)法與法之間的矛盾。再次，對于救助工作過程中存在的違法違紀等行為，應通過立法的方式制定相關的懲戒措施，做到“違法必究”。最后，政府也應制定專門的法規(guī)條文以保證社會組織參與救助的合法性和規(guī)范化。

（三）堅持社會救助與精準扶貧雙輪驅動

政府應加快建立以最低生活保障為核心，醫(yī)療救助、教育救助為兩翼，農(nóng)村五保、特困供養(yǎng)、災害救助、住房救助、司法援助、心理救助、權利救助、臨時救助等為輔的多元綜合救助體系，并構建有序的配套銜接制度，提高整體的救助能力[7]。然后，在精準扶貧的理念下，根據(jù)困難農(nóng)民的致貧成因和貧困程度，采取針對性、精準化的分級分類救助。例如，對臨時陷入貧困的人群實施生產(chǎn)保護性救助，對低收入人群實施生產(chǎn)扶持性救助，對長期陷入貧困的人群實施生活救助，對特困人群采取特困補助和集中供養(yǎng)的方式。這種依照以救助對象的需求為導向、按照不同救助對象的不同需要實施分類救助的方法，不僅能夠滿足貧困人口最基本的生活，而且可以最大限度地避免重復救助、遺漏救助，保證救助資源的有效性，還能夠預防貧困對象“福利依賴”的心理[8]。另外，在實施救濟性救助活動時，還要堅持與當?shù)胤鲐氶_發(fā)工作進行有序銜接，將“輸血式”與“造血式”救助結合起來，根據(jù)以“濟”為主、以“扶”為輔的原則，將社會救助的“保基本”與精準扶貧的“促發(fā)展”相結合[9]，充分發(fā)揮兩者扶貧救助的功能，加快精準扶貧的步伐。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困人口社會救助體系

針對鄉(xiāng)村貧困人口社會救助體系不規(guī)范、城鄉(xiāng)救助資源不均的問題，有關部門應當做到以下幾個方面：首先，規(guī)范救助對象的識別標準，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)瞄準方法，將有限的救助資源傳遞到真正急需救助的困難人口手中，做到精確識別。一方面，對救助對象的識別指標體系及家庭收入核實方法進行規(guī)范，在技術上改善家庭收入調研方法，綜合評估農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況，并把評估的結果同入戶調查、鄰里走訪、居民代表評議等結果相結合，掌握申請救助者的綜合狀況；另一方面，對救助對象的瞄準程序進行規(guī)范，制定嚴格的申請、審查、評議、公示等程序，避免救助流程混亂，確保識別過程的公平、公正與公開[10]。其次，建立科學的救助標準動態(tài)調整機制，逐步縮小城鄉(xiāng)救助水平的差異，充分體現(xiàn)反貧困的功效。政府在確定救助標準時，應充分的考慮各村莊經(jīng)濟實力、基層政府的財政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟的承受力度以及物價水平，同時在農(nóng)民人均消費水平的基礎上計算出農(nóng)村居民最低生活需求標準，并且根據(jù)不同地區(qū)的社會經(jīng)濟水平制定出相應的可操作化的最低生活保障線標準的參照系數(shù)。在此基礎上，各地政府再協(xié)同民政、財務、統(tǒng)計等部門共同制定一個科學合理的救助水平調整機制，努力推進農(nóng)村貧困人口社會救助水平穩(wěn)步向全國平均救助水平靠攏，不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口社會救助標準，這既可以維持貧困農(nóng)戶的基本生活，保證救助活動的公平性，同時能有效地預防因救助水平過高而導致養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象。最后，依據(jù)權利公平與機會公平等原則，政府要加快城鄉(xiāng)貧困人口社會救助的銜接工作，逐步改變社會救助的城鄉(xiāng)二元結構，大力推動城鄉(xiāng)一體化的貧困人口社會救助體系的進程，讓全體貧困人口不再受戶籍的限制，平等地享受發(fā)展成果。

（五）健全統(tǒng)一協(xié)調的社會救助管理體制

統(tǒng)一協(xié)調的管理機制是農(nóng)村貧困人口社會救助活動有效開展的基礎。因此，第一，要堅持與完善“政府主導、民政主管、部門協(xié)調、社會參與”[11]的管理運行模式，即在政府的統(tǒng)一領導下，各地民政部門負責綜合管理、協(xié)調工作，其他管理部門在權責界限清晰的基礎上，加大信息共享力度、加強協(xié)同合作，建立由政府、非政府組織、社會多方參與的系統(tǒng)化社會救助體系[12]，統(tǒng)籌安排救助工作，實現(xiàn)各救助活動的有序銜接。第二，提升基層救助隊伍的整體水平。一方面，要充實基層人員的數(shù)量，避免人手短缺的困境；另一方面，通過定期開展專項救助經(jīng)驗知識講座以及加強與農(nóng)村救助相關院校的合作等方式，強化基層人員的救助能力；此外，逐步引進專業(yè)的救助人員，提升基層救助隊伍的專業(yè)性。第三，利用大數(shù)據(jù)加強農(nóng)村貧困人口信息數(shù)據(jù)平臺建設，進行動態(tài)監(jiān)管，健全救助對象及時退出機制，讓其他急需救助的貧困者有機會進入，力圖做到“應保盡保，應退盡退”。第四，加強監(jiān)管，建立科學的責任追究機制。首先，要加大政府內部的行政監(jiān)管力度，通過定時與不定時相結合的抽查方式對救助工作進行嚴格的監(jiān)督，將其結果納入各級政府政績評估中，對救助過程中違規(guī)、違法行為進行相應的責任追究；其次，針對農(nóng)村貧困人口救助工作的運作情況，進行統(tǒng)一的定期公示，為社會監(jiān)督提供有效的信息來源；最后，主動引入第三方獨立機構，保證監(jiān)管工作的客觀性。

（六）完善多元的貧困人口社會救助機制

農(nóng)村貧困人口社會救助是一項涉及面非常廣的系統(tǒng)性工程，只有在政府主導、社會參與的原則下，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，共同參與救助，形成多元的貧困人口社會救助體系，才能維持農(nóng)村貧困人口社會救助工作的良性運行，為精準扶貧的開展提供有力的托底保障。一方面，堅持政府主導，加強財政投入。其一，政府要適當?shù)卦黾訉r(nóng)村貧困人口社會救助的資金支持，調整其財政支出結構；其二，明確各級政府的救助責任，將社會救助的成效納入相應的績效考評之中，并完善同事權相對應的財權分配機制，科學地確定籌資比例；其三，對于貧困區(qū)域，政府更要加大其轉移支付與政策傾斜力度，縮小區(qū)域間在救助資源方面的差異；其四，向社會公眾收取社會保障稅費，適當?shù)匕l(fā)放社會保障彩票，并設置專門的最低生活保障專項基金；其五，建立救助資金及時撥付機制，確保救助金發(fā)放的不間斷[13]。另一方面，鼓勵社會參與，處理好政府與社會的關系。一是通過制定相應的政策措施激勵社會公眾捐贈的積極性與規(guī)范捐助活動的開展，形成良好的社會互助氛圍，豐富和創(chuàng)新救助形式，并將捐助資金全部納入當?shù)厣鐣戎?jīng)費管理機制中，不得挪為他用；二是大力培育與發(fā)展非政府救助組織，并在政策制度層面為社會組織參與救助提供有力的支持，積極引導社會各方力量參與到農(nóng)村救助當中，同時為了充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，還應對其進行適當?shù)谋O(jiān)管。