彭澎，梁顯佳

（1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640；2.廣州市社會(huì)科學(xué)院，廣東 廣州 510410）

一、問題的提出

現(xiàn)代化改革提高了中國(guó)社會(huì)的開放性和流動(dòng)性，各行政區(qū)之間的地理空間界限被逐漸打破，跨行政區(qū)域的要素流動(dòng)、社會(huì)交往和信息傳播成為一種常態(tài)。在此背景下，發(fā)生于某一行政區(qū)內(nèi)的公共問題得以快速向相鄰行政區(qū)擴(kuò)散，呈現(xiàn)“外溢化”“無界化”和“擴(kuò)散化”等特征趨勢(shì)，逐步發(fā)展成區(qū)域性公共問題。例如，區(qū)域公共社會(huì)治安與犯罪問題、跨域環(huán)境污染問題、地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展問題、流動(dòng)人口管理問題等，超越了地理界限，趨于外部化和無界化，使得跨域公共事務(wù)治理陷入合作困境[1]。相較于單一行政區(qū)內(nèi)的公共問題，跨域性公共問題的影響范圍更加寬廣，波及多個(gè)省、市、區(qū)的眾多人口，問題復(fù)雜程度和解決難度相對(duì)更大，僅憑單一地方政府的治理資源和治理能力難以妥善解決。因此，如何對(duì)跨域性公共問題進(jìn)行有效治理，實(shí)現(xiàn)并維護(hù)公共利益，對(duì)我國(guó)既有的跨域公共事務(wù)治理模式和治理體制提出了巨大挑戰(zhàn)，是新時(shí)代國(guó)家政府治理迫切需要回應(yīng)的重要議題。

1978年以來，中國(guó)政府在財(cái)政領(lǐng)域探索性實(shí)施“分權(quán)化改革”，并由此推行至其他社會(huì)領(lǐng)域。在行政體制方面，為協(xié)調(diào)中央集權(quán)與地方有效治理之間的矛盾，中國(guó)圍繞“分權(quán)化改革”議題進(jìn)行了多次行政體制改革①參照燕繼榮、魏禮群等學(xué)者對(duì)改革開放以來中國(guó)行政改革階段的劃分，中國(guó)的分權(quán)化改革大致上分為三個(gè)階段：變革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式的央地分權(quán)改革（1978—1992年）；精簡(jiǎn)部門機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能改革（1993—2012年）；簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化改革（2013年至今）。。改革重塑了央地政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，地方政府獲得了較大的行政事務(wù)治理自由裁量權(quán)，中央政府更多地發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督的作用。由中央到地方的層層向下賦權(quán)，刺激了地方政府開展公共治理活動(dòng)和提供公共物品與服務(wù)的積極性，各地政府實(shí)現(xiàn)了良好的治理績(jī)效，但同時(shí)也在一定程度上加劇了國(guó)家治理的碎片化[2]。在“屬地管理”的制度安排下，地方政府在本轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立履行社會(huì)治理與公共服務(wù)職能，府際合作缺乏制度化的約束與激勵(lì)，在區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務(wù)供給上處于一種相對(duì)獨(dú)立或相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，缺少行之有效的溝通、協(xié)調(diào)與合作，而是采取“各自為政”“相互隔離”“單打獨(dú)斗”的碎片化治理策略[3]。這種碎片化治理模式不但無法有效解決區(qū)域性公共問題，反而加劇了行政資源的分散性，增加公共治理成本，降低政府整體治理績(jī)效。因此，中國(guó)在區(qū)域公共問題治理上亟須探索和應(yīng)用新的治理模式。

為解決地方政府在跨域公共事務(wù)上存在的碎片化治理問題，西方學(xué)者于20世紀(jì)90年代提出了一種新的區(qū)域公共治理構(gòu)想——整體性治理，強(qiáng)調(diào)通過整合與協(xié)調(diào)政府組織體系以解決行政實(shí)踐中出現(xiàn)的政府碎片化問題[4]。該理論在西方國(guó)家政府改革與行政實(shí)踐中已被廣泛付諸檢驗(yàn)，為破除地方政府間跨域治理碎片化難題貢獻(xiàn)了理論指引并指明變革的現(xiàn)實(shí)路徑。鑒于此，本文聚焦我國(guó)國(guó)家治理場(chǎng)域內(nèi)廣泛存在的地方政府間跨域治理碎片化現(xiàn)象，以整體性治理理論為分析視角，嘗試實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一是對(duì)我國(guó)地方政府在區(qū)域公共問題治理中的碎片化現(xiàn)象進(jìn)行整體性分析，掌握跨域治理碎片化的表征、組織根源、生成邏輯和現(xiàn)實(shí)弊端；二是從管控治理風(fēng)險(xiǎn)管控與深化政府改革兩個(gè)維度探索中國(guó)地方政府間跨域治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，構(gòu)建內(nèi)外部動(dòng)力要素的耦合機(jī)制；三是從變革理念、完善權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)、優(yōu)化組織建設(shè)、加強(qiáng)制度安排的維度構(gòu)建中國(guó)跨域治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)策略。

二、治理碎片化：地方政府間跨域治理面臨的問題

碎片化原指完整的東西破碎成諸多零塊，最初被用于描述傳播學(xué)的中社會(huì)信息傳播過程出現(xiàn)的割裂化與斷續(xù)化現(xiàn)象。李侃如（Lieberthal.K）、蘭普頓（D.M.Lampton）等將“碎片化”引入分析中國(guó)的決策體制，強(qiáng)調(diào)公共政策是政府部門之間、中央和地方政府之間、各級(jí)地方政府之間基于各自利益討價(jià)還價(jià)、談判妥協(xié)的結(jié)果[5]。跨域是指跨行政區(qū)域，也可理解為區(qū)域更多的通過行政區(qū)劃系統(tǒng)加以指涉，因此跨域概念更多地用于表示超越了單一行政區(qū)劃的兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃范圍總體[6]。綜上，本文中的跨域治理碎片化可理解為：作為共同治理主體的多個(gè)地方政府，在面對(duì)某一跨域公共問題時(shí)，基于屬地管理主義原則各自行使行政權(quán)，缺乏制度化的合作約束，產(chǎn)生治理上的地域壁壘和功能割裂。

（一）地方政府跨域公共治理碎片化的多維表現(xiàn)

在封閉與半封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和早期工業(yè)社會(huì)中，社會(huì)公共事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單且大多生成于某一行政轄區(qū)內(nèi)，地方政府間碎片化治理模式成為與之適應(yīng)的政府管理模式[7]。改革開放以來，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，大量的公共治理任務(wù)隨之而來，挑戰(zhàn)著地方政府的治理能力，尤其是珠三角、長(zhǎng)三角和沿長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，面臨愈發(fā)復(fù)雜的公共治理環(huán)境，該治理模式的弊端不斷顯露，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是治理主體碎片化?；凇皩俚毓芾碇髁x”的行政原則，公共事務(wù)治理通常以行政區(qū)劃為界，依此裁定治理權(quán)責(zé)的歸屬與分配，各地方政府根據(jù)相應(yīng)的權(quán)責(zé)開展本行政區(qū)內(nèi)的治理工作，地區(qū)間的治理資源存在整合的困難。二是治理理念碎片化。在跨域治理中，地方政府間往往存在差異化的利益訴求。例如在跨域環(huán)境污染治理問題上，發(fā)達(dá)地區(qū)更多地考慮環(huán)保、綠色經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則一般更重視本地GDP增長(zhǎng)，甚至不惜以破壞生態(tài)為代價(jià)。這種差異化的利益訴求，是跨域公共事務(wù)治理目標(biāo)分化的根源，也使得跨域治理容易偏離公共利益。三是治理方式碎片化。在跨域治理中，地方政府間在方式的選擇上存在“一元管控”與“民主共治”的差異。地區(qū)民主化程度的差距決定了政府對(duì)其他社會(huì)力量參與公共治理的接納程度，一般而言，民主程度不發(fā)達(dá)的地區(qū)排斥社會(huì)力量的聯(lián)合參與，民主程度相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)則傾向于采取聯(lián)合共治的方式。四是治理制度碎片化。受到“本位主義”的影響，地方政府的政策制定和制度實(shí)施具有濃厚的自利色彩，通常相鄰地區(qū)之間的政策制度缺乏有效的銜接與融合，產(chǎn)生治理制度碎片化后果。

（二）傳統(tǒng)科層制：地方政府間跨域治理碎片化的組織根源

在公共管理領(lǐng)域，碎片化與科層制關(guān)系密切，指向的是層級(jí)政府之間、同一政府內(nèi)部各部門之間以及各地方政府之間的權(quán)力分割狀況[8]?？茖又谱鳛橐环N高度理性的組織形式，在工業(yè)化社會(huì)中為世界上多數(shù)國(guó)家所接納，成為主要的政府組織制度。韋伯所提出的理想化科層制強(qiáng)調(diào)在組織內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的專業(yè)化分工，各部門之間依照權(quán)責(zé)分配和既定規(guī)章制度開展活動(dòng)，表現(xiàn)為縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制與橫向職責(zé)分工兩大特征[9]?？茖又频慕M織設(shè)計(jì)貫穿了整個(gè)中國(guó)政府體系，在縱向上形成“中央—省級(jí)—市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)”的五級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置和層層授權(quán)的體系，在橫向上則表現(xiàn)為同級(jí)地方行政區(qū)域之間界限清晰的權(quán)責(zé)劃分，形成了行政區(qū)行政的管理體制①行政區(qū)行政是學(xué)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的概括，是一種嚴(yán)格以行政區(qū)域?yàn)榻缦?，?guó)家內(nèi)部各地方政府相對(duì)獨(dú)立地管理本區(qū)域公共事務(wù)的治理原則和模式。。行政區(qū)行政明確劃分了地方政府的治理職責(zé)權(quán)限，各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，能夠更好地發(fā)揮自身的積極性，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)內(nèi)的有效治理。但是，行政區(qū)行政的管理體制過于強(qiáng)調(diào)地方政府之間的職責(zé)分工和各司其職，忽視了地方政府之間的協(xié)同治理，不能有效應(yīng)對(duì)跨域公共事務(wù)治理。這種行政體制導(dǎo)致地方政府之間常常是“競(jìng)爭(zhēng)”多于“合作”，在關(guān)乎地方利益的跨域公共事務(wù)中，追求地方利益最大化仍然是地方政府行動(dòng)的主要?jiǎng)訖C(jī)，相互之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)大于合作意識(shí)。因此，以科層制思想為核心的行政區(qū)行政管理體制雖然清晰地劃分了地方政府之間行政范圍和職責(zé)權(quán)限，促進(jìn)各地方政府有效管理各自行政轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，但由此形成的行政壁壘導(dǎo)致地方政府組織體系松散化和功能職責(zé)碎片化，加劇了地方政府對(duì)跨域公共事務(wù)治理的碎片化。

（三）行政發(fā)包：地方政府間跨域治理碎片化的生成邏輯

出于對(duì)專業(yè)化分工與高效化管理的追求，中國(guó)政府依照權(quán)責(zé)歸屬和行政區(qū)劃，劃分出邊界明確的多元子系統(tǒng)，形成了功能裂解、條塊分割的碎片化治理格局。中國(guó)的上下級(jí)政府之間被認(rèn)為是一種權(quán)力的“委托—代理”關(guān)系，這種關(guān)系被形象地概括為“行政發(fā)包制”[10]。上級(jí)政府將治理權(quán)委托于下級(jí)政府，并通過行政監(jiān)察、績(jī)效考核、政治升遷等方式，對(duì)下級(jí)政府官員加以激勵(lì)約束，確保本級(jí)政府意志最大可能地向下貫徹。然而，行政發(fā)包制以屬地管理為特征，屬地主義的管理模式賦予各級(jí)地方政府極大的行政事務(wù)治理自由裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)，這些正式和非正式的權(quán)力使得下級(jí)政府能夠?qū)ι霞?jí)政府的政策采取選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行或抵觸執(zhí)行等策略，容易出現(xiàn)上下級(jí)政府“力不往一處使”的問題。于橫向同級(jí)地方政府關(guān)系而言，基于行政區(qū)劃的治理權(quán)發(fā)包，弱化了地方政府間的橫向協(xié)調(diào)功能，并且行政區(qū)行政加劇了地方保護(hù)主義的泛濫。在央地政府之間的“行政發(fā)包”關(guān)系中，每個(gè)地方政府都是“承包人”，如何通過有限的治理資源實(shí)現(xiàn)盡可能多的治理績(jī)效，并通過提高政績(jī)以便在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲得寶貴的晉升機(jī)會(huì)，是作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方官員在作出決策前的重要考量。因此，處于變相競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的地方官員不愿意進(jìn)行跨域合作與分工，對(duì)于那些雙贏的跨域合作機(jī)會(huì)“反應(yīng)冷淡”[11]。

（四）“治理失靈”：地方政府間跨域治理碎片化的弊端

跨域治理碎片化導(dǎo)致跨域公共事務(wù)的“治理失靈”，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要阻礙。在碎片化治理模式下，各地方政府在治權(quán)行使方面存在“地方主義”和“關(guān)門主義”，基于行政區(qū)劃各自制定、實(shí)施和推進(jìn)治理政策和方案，常常導(dǎo)致在同一公共問題上出臺(tái)的地方政策相互沖突違背。此外，基于規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)等考量，地方政府通常只關(guān)心和重視本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)治理，漠視此類公共問題對(duì)其他相關(guān)地區(qū)所造成的負(fù)外部性，規(guī)避應(yīng)擔(dān)責(zé)任。因此，跨域公共事務(wù)治理的碎片化通常會(huì)導(dǎo)致地方政府間陷入“邊界沖突事件”[12]，引起與公共事務(wù)治理責(zé)任相關(guān)的政府之間相互推諉甚至是相互對(duì)抗的現(xiàn)象?？傊?，各自為政的分割式治理無法有效解決跨域公共事務(wù)，反而增加治理成本，降低治理績(jī)效，導(dǎo)致政府治理失靈。同時(shí)，低效、無效甚至是負(fù)效的政府治理，成為引發(fā)跨域公共危機(jī)事件的重要因素。

三、治理風(fēng)險(xiǎn)與政府改革：中國(guó)地方政府間跨域治理轉(zhuǎn)型的雙重動(dòng)力

治理轉(zhuǎn)型是多因素共同作用的結(jié)果，既有外生性的治理風(fēng)險(xiǎn)壓力迫使政府變革治理傳統(tǒng)，同時(shí)政府系統(tǒng)內(nèi)部的體制變革也為其提供了根本動(dòng)力。因此，根據(jù)性質(zhì)差異，將我國(guó)跨域治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力要素區(qū)分為外生性動(dòng)力與內(nèi)生性動(dòng)力，其相互作用共同構(gòu)成了跨域治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制（見圖1）。

圖1 中國(guó)跨域公共治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制

（一）外部動(dòng)力：跨域公共事務(wù)治理的風(fēng)險(xiǎn)性增加

在復(fù)雜的現(xiàn)代化公共治理場(chǎng)域中，碎片化治理模式已然無法適應(yīng)跨域公共事務(wù)治理的要求。在跨域治理中常常出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，在未降低治理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)反而增加了新的體制性治理風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)跨域性公共危機(jī)。

1.根本動(dòng)力：碎片化治理模式無法適應(yīng)跨域治理要求。具有“封閉性”和“內(nèi)向性”特征的地方政府間跨域治理碎片化模式已經(jīng)無法適應(yīng)跨域公共事務(wù)“無界性”和“外向性”的治理要求[13]。農(nóng)業(yè)社會(huì)和傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)處于一種封閉或半封閉的社會(huì)狀態(tài)，需要治理的公共問題相對(duì)簡(jiǎn)單且多發(fā)生于單一的行政區(qū)域內(nèi)。面對(duì)此類公共問題，地方政府具有足夠的人才、資金、技術(shù)和注意力等治理資源，能夠獨(dú)立地實(shí)施有效治理。然而，改革開放推動(dòng)中國(guó)社會(huì)從封閉型、半封閉型走向開放型，推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大量的區(qū)域性公共事務(wù)產(chǎn)生，地方政府尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)政府面臨沉重的治理任務(wù)與復(fù)雜的治理環(huán)境?？缬蚬彩聞?wù)的復(fù)雜程度和治理難度超乎大多數(shù)地方政府治理能力范圍，僅僅依靠某一地方政府進(jìn)行單獨(dú)治理，所產(chǎn)生的治理績(jī)效十分有限，這既無法從根本上解決眼前的公共問題，同時(shí)也存在激化矛盾、惡化問題的風(fēng)險(xiǎn)，也是對(duì)有限的治理資源的無效使用。

2.推動(dòng)力：地方政府間跨域公共治理績(jī)效亟須提升。地方政府之間在公共事務(wù)治理上存在嚴(yán)重的地域分割和功能裂解，使得原本作為一個(gè)整體組織而存在的中國(guó)政府體系分割成條條塊塊，行政壁壘的形成與鞏固，阻礙地區(qū)間的行政溝通，降低了組織行動(dòng)的靈活性，組織的治理成本有所增加，而整體治理績(jī)效大大降低。以區(qū)域性環(huán)境污染等為代表的跨域公共問題具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性與負(fù)外部性，塑造了地方政府間的共同利益關(guān)系，這就要求地方政府間在跨域治理中進(jìn)行府際協(xié)作，共同加大治理資源投入，協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有資源。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，地方政府間的治理行為缺乏強(qiáng)約束力的協(xié)商合作機(jī)制，相互間的行動(dòng)策略和政策措施常出現(xiàn)“不兼容”狀況。面對(duì)同一跨域公共問題時(shí)不同地方政府的治理側(cè)重點(diǎn)以及資源如何分配存在分歧，這就導(dǎo)致整個(gè)政府組織治理成資源浪費(fèi)，行政協(xié)調(diào)成本居高。另外，地方政府間存在治理資源支配與投入的碎片化，各方資源難以實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)、整合以及共享，難以發(fā)揮治理資源的聚合效應(yīng)和疊加效應(yīng)，跨域公共治理實(shí)際上是低效甚至是無效的。

3.約束力：跨域公共危機(jī)事件發(fā)生的概率亟須管控。碎片化治理難以全面有效解決跨域性、擴(kuò)散性、無界化的社會(huì)公共問題，反而使之演化為危害社會(huì)穩(wěn)定的公共危機(jī)事件。地方政府間在治理資源、能力以及理念上的差異化，決定它們?cè)诳缬蛑卫碇胁扇〔煌男袨椴呗院驼叽胧菀桩a(chǎn)生行為對(duì)抗和政策互斥。缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理，跨域公共問題僅僅是得到片面性的改善，難以實(shí)現(xiàn)問題的根本性解決，社會(huì)公共問題仍持續(xù)惡化。隨著信息化社會(huì)的到來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與新媒體平臺(tái)廣泛介入公共治理領(lǐng)域，公共問題的傳播與被認(rèn)知突破了空間阻礙，能夠快速傳播并吸引社會(huì)高度關(guān)注，成為重要的社會(huì)議題。公眾圍繞某一社會(huì)問題形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，由于信息不對(duì)稱，產(chǎn)生的輿論常常是缺乏理性、夸大事實(shí)和曲解本意，這就容易導(dǎo)致一般性的跨域公共問題演變?yōu)閲?yán)重的跨域公共危機(jī)事件，無效的治理將損害社會(huì)的穩(wěn)定性以及政府的公信力。

（二）內(nèi)部動(dòng)力：旨在提高治理績(jī)效的政府改革

從管理走向治理是中國(guó)政府改革的重要目標(biāo)。1978年后的多次政府改革，幾乎都圍繞著“如何提升治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)有效公共治理”這一核心展開。改革促進(jìn)了地方政府間的利益整合，探索了中央集權(quán)與地方分權(quán)相平衡的改革路徑，同時(shí)鞏固了上下級(jí)政府間的“激勵(lì)—約束”體系，是跨域治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力。

1.驅(qū)動(dòng)力：地方政府間利益從分散走向整合。利益共識(shí)是地方政府之間進(jìn)行合作的內(nèi)在邏輯和動(dòng)力源泉，整合性利益則是地方政府在跨域公共事務(wù)上進(jìn)行合作的驅(qū)動(dòng)力。地方政府之間存在的治理認(rèn)知和治理能力差異化，導(dǎo)致其在跨域治理中表達(dá)出不同的利益訴求。步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方政績(jī)的重要指標(biāo)，地方政府間圍繞“招商引資”展開競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展加劇了利益的分化與對(duì)抗，使得地方政府間長(zhǎng)期處于一種非合作博弈關(guān)系[14]。而頻繁爆發(fā)的區(qū)域性公共問題及其治理失靈，引發(fā)地方政府對(duì)這一關(guān)系的重新思考，并推動(dòng)了相應(yīng)的改革。改革旨在破除地方主義和本位主義思想，構(gòu)建地方政府間妥協(xié)與合作的制度基礎(chǔ)，整合多元治理主體的分散化利益訴求?；诶婀沧R(shí)，跨域治理中的各地方政府通過對(duì)話與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)公共事務(wù)治理知識(shí)的跨域流動(dòng)與再生產(chǎn)，為妥善解決跨域公共問題提供豐富的治理資源，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了各自利益的最大化。

2.引導(dǎo)力：中央政策價(jià)值理念從懸浮到落地。權(quán)力的收放是央地關(guān)系建設(shè)的核心，如何實(shí)現(xiàn)兩者之間“分權(quán)”與“集權(quán)”的均衡，則直接關(guān)系到國(guó)家整體治理的有效性。為提高地方治理的主動(dòng)性和有效性，1978年以來中國(guó)進(jìn)行了多次以“分權(quán)”為核心的政府改革，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但分權(quán)化改革在一定程度上弱化了中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政協(xié)調(diào)能力。因此，中央的政策價(jià)值與施政理念常受到地方政府的變相抵觸或模糊替換，在行政實(shí)踐中產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象。為解決這一問題，中國(guó)分別通過實(shí)行分稅制改革和官員績(jī)效考核制有效地鞏固中央集權(quán)，強(qiáng)化中央對(duì)地方治理的價(jià)值引導(dǎo)與理念嵌入。分稅制改革通過增加中央政府的財(cái)政收入，使其能夠以轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)地方發(fā)展進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政激勵(lì)，以經(jīng)濟(jì)手段達(dá)到加強(qiáng)行政控制的目的。自上而下的官員考核制度強(qiáng)化了中央對(duì)地方官員的人事管理，以政治升遷對(duì)地方官員進(jìn)行激勵(lì)與約束。以這兩種制度為代表的中央集權(quán)改革，有效化解了過度分權(quán)而導(dǎo)致的地方政府治理價(jià)值理念的碎片化，提高了中央政策價(jià)值理念下達(dá)的力度和完整度。

3.保障力：各級(jí)政府的公眾回應(yīng)與積極作為。政府回應(yīng)與政府作為旨在吸納社會(huì)公眾參與公共治理，推動(dòng)公共事務(wù)走向“善治”，同時(shí)也鞏固了政府自身的民意支持，是一種實(shí)質(zhì)上的“利我即利他”行為[15]。在跨域公共治理中，地方政府間之所以產(chǎn)生相互推諉現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因在于缺乏促進(jìn)地方政府進(jìn)行公眾回應(yīng)的硬性約束。為解回應(yīng)性不足的問題，自2006年以來，我國(guó)一些地方政府開始陸續(xù)提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，從而掀起了新一輪政府改革的高潮。改革通過法律創(chuàng)設(shè)、制度創(chuàng)設(shè)和平臺(tái)建設(shè)等途徑，逐漸以法律法規(guī)的形式確定政府回應(yīng)的內(nèi)容以及各個(gè)環(huán)節(jié)。近年來，政務(wù)公開制度、利益反饋制度以及相關(guān)責(zé)任制度在地方政府中得到實(shí)踐和發(fā)展，從制度上保障政府對(duì)跨域公共事務(wù)治理進(jìn)行回應(yīng)。此外，爆發(fā)式增長(zhǎng)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和新媒體平臺(tái)為建設(shè)電子政府①電子化政府是運(yùn)用信息技術(shù)創(chuàng)新政府治理和服務(wù)的整合概念。其內(nèi)涵在于建立一個(gè)虛擬政府，為公民提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務(wù)。參見張成?！峨娮踊喊l(fā)展及其前景》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期。和“無縫隙政府”②無縫隙政府反映了生產(chǎn)者社會(huì)向顧客社會(huì)的轉(zhuǎn)變，它以滿足顧客無縫隙的需要為目標(biāo)，以顧客、競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)果為導(dǎo)向，是一種面向未來的公共機(jī)構(gòu)自我改革的模式，是一種為顧客提供無縫隙的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式。汪大海《顧客社會(huì)與無縫隙政府》，載《中國(guó)行政管理》2002年第3期。提供了條件，拓寬了公民監(jiān)督政府公共治理的渠道和豐富政府回應(yīng)與作為的方式。改革提升了政府的公眾回應(yīng)與積極作為能力，是推動(dòng)地方政府積極參與跨域治理的動(dòng)力之一。

（三）內(nèi)外部動(dòng)力要素作用機(jī)制構(gòu)建與耦合

1.外部動(dòng)力要素的作用機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域性公共事務(wù)頻繁出現(xiàn)，現(xiàn)有的碎片化治理形態(tài)往往是失靈的，政府治理權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定局面遭受挑戰(zhàn)，地方政府面臨諸多系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的治理風(fēng)險(xiǎn)，這是跨域治理轉(zhuǎn)型的外在起點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)困境呼吁公民社會(huì)對(duì)政府治理的兩個(gè)主要維度（價(jià)值理性和工具理性）進(jìn)行深刻反思。于價(jià)值理性而言，我國(guó)更清晰地認(rèn)識(shí)到地方政府間合作的重要性，批判了以往基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治晉升驅(qū)動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)型治理方式，從組織權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)、權(quán)力運(yùn)行體制以及治理方式等具體層面引導(dǎo)地方政府間跨域治理模式的轉(zhuǎn)型。于工具理性而言，傳統(tǒng)的碎片化治理模式導(dǎo)致一系列弊端，突出表現(xiàn)為治理模式與現(xiàn)實(shí)治理需求嚴(yán)重脫節(jié)、治理績(jī)效不升反降，甚至是極其可能誘發(fā)區(qū)域性的公共危機(jī)事件，這無疑增加了政府治理的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。因此，在國(guó)家治理視角轉(zhuǎn)向與現(xiàn)實(shí)治理風(fēng)險(xiǎn)訴求的雙重疊加下，價(jià)值理性和工具理性層面發(fā)生的轉(zhuǎn)變推動(dòng)了跨域公共治理轉(zhuǎn)型。

2.內(nèi)部動(dòng)力要素的作用機(jī)制。政府系統(tǒng)的自我改革形塑了內(nèi)部動(dòng)力要素發(fā)揮作用的軌跡。首先，“適度集權(quán)化”改革有效地整合了地方政府間的利益，推動(dòng)地方政府從競(jìng)爭(zhēng)走向合作。正是基于多方協(xié)作和共同治理，才能夠?qū)崿F(xiàn)治理資源共享，在合作中增進(jìn)整體利益。利益共識(shí)的動(dòng)力源泉需要合理的激勵(lì)機(jī)制來進(jìn)行引導(dǎo)與輸出，通過常態(tài)化的激勵(lì)與約束，來強(qiáng)化各地方政府的行為動(dòng)機(jī)，提高其參與跨域公共事務(wù)治理的積極性與主動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)治理預(yù)期目標(biāo)提供多方力量支撐。利益共識(shí)的實(shí)現(xiàn)需要有完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，基于各地方政府的實(shí)際治理能力和治理資源差異，設(shè)計(jì)一套完善的分工合作制度，匯集多元主體力量參與跨域治理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各自利益需求的最大化。此外，在形成利益共識(shí)的基礎(chǔ)上，多地政府的集體行動(dòng)仍需一個(gè)權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，整合多方治理資源，協(xié)調(diào)各地行動(dòng)。

3.內(nèi)外部動(dòng)力要素耦合與機(jī)制構(gòu)建?？缬蚬仓卫磙D(zhuǎn)型的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制與外部動(dòng)力機(jī)制并非嚴(yán)格獨(dú)立，二者是相互依賴、相互作用的關(guān)系。地方政府在實(shí)踐中唯有將二者有機(jī)對(duì)接和耦合，才能有效推動(dòng)跨域公共治理轉(zhuǎn)型。外部動(dòng)力源于宏觀社會(huì)治理環(huán)境變化所引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)和治理壓力，是客觀性動(dòng)力要素。而內(nèi)部動(dòng)力源于政府系統(tǒng)內(nèi)部的各項(xiàng)改革措施，是政府主體主動(dòng)適應(yīng)和回應(yīng)行政環(huán)境變化的結(jié)果。因此，內(nèi)部動(dòng)力要素的作用機(jī)制建設(shè)是以外部治理環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，迎合了外在環(huán)境的需求。同時(shí)，外部動(dòng)力的刺激與引導(dǎo)也要切合各主體參與的利益需求與實(shí)際能力，對(duì)于地方政府治理的相關(guān)制度與政策作出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，提高外部動(dòng)力作用機(jī)制的有效性。

四、整體性治理：中國(guó)地方政府跨域治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)策略

“整體性治理”作為一種新的公共治理模式，融合了傳統(tǒng)合作理論與整體主義思維方式，對(duì)傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)的“分割式治理”以及新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的“競(jìng)爭(zhēng)式治理”進(jìn)行深刻反思，回應(yīng)了碎片化治理中政策不兼容與治理資源浪費(fèi)等問題[16]。兩種模式的對(duì)比如表1所示。從整體性治理視角出發(fā)，地方政府間跨域治理所采取的行為策略應(yīng)從地域分割、功能裂解和競(jìng)爭(zhēng)式治理轉(zhuǎn)向資源整合、政策聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)權(quán)力、資源和政策從分散走向集中、從部分走向整體以及從破碎走向整合[17]。具體而言，推動(dòng)跨域公共治理模式轉(zhuǎn)型，破除地方政府間跨域治理碎片化困境，應(yīng)以“整體性治理”為宏觀理論依據(jù)，著眼于轉(zhuǎn)變治理理念、創(chuàng)立統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化約束激勵(lì)、優(yōu)化組織協(xié)調(diào)等微觀維度（見圖2）。

表1 碎片化治理模式與整體性治理模式的對(duì)比

圖2 跨域公共事務(wù)整體性治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念：從“分割式治理”轉(zhuǎn)向“整體性治理”

區(qū)別于行政區(qū)劃行政，跨域公共治理突破了地區(qū)之間的行政區(qū)劃邊界，是一種典型的公權(quán)力“跨界合作”行為，地方政府間形成治理理念共識(shí)是實(shí)現(xiàn)跨域公共事務(wù)有效治理的關(guān)鍵。因此，各地方政府應(yīng)摒棄“地方自利”的理念，打破行政區(qū)劃壁壘，轉(zhuǎn)變自利性治理思維，轉(zhuǎn)而追求治理的“整體性利益”[18]，構(gòu)建地方政府間“肝膽相照、協(xié)同發(fā)展”的跨域治理理念，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨域治理的整體效果最優(yōu)和公共利益最大化。一是地方政府之間應(yīng)協(xié)商制定平等溝通對(duì)話的規(guī)則，通過正式的對(duì)話交流以及平等的談判協(xié)商，促進(jìn)治理理念的交換與融合，增進(jìn)彼此相互了解，消除跨域合作的顧忌。地方政府通過對(duì)話協(xié)商，表明各自觀點(diǎn)與立場(chǎng)，塑造“協(xié)同發(fā)展、合作共贏”的府際關(guān)系，培育“協(xié)同治理、提高整體績(jī)效”的理念。二是地方政府之間應(yīng)建立起合作的互信機(jī)制，通過常態(tài)化互相派遣交流小組，共享地方公共治理案例和數(shù)據(jù)，促進(jìn)跨域治理的多治理主體形成互信互助的治理機(jī)制。三是政府職能應(yīng)從“無限”向“有限”回歸，無論是一般性公共治理還是跨域公共治理，都應(yīng)該打破“政府壟斷”的一元治理，發(fā)揮其他社會(huì)主體在公共治理中的建設(shè)性作用，營(yíng)造多元主體共同參與的民主共治格局。

（二）創(chuàng)設(shè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)：設(shè)立跨域公共事務(wù)協(xié)同治理的組織機(jī)構(gòu)

徹底解決地方政府間跨域治理碎片化問題，應(yīng)著重推進(jìn)創(chuàng)設(shè)跨域治理的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。通過有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)，建立一種整體性運(yùn)作的組織機(jī)構(gòu)，將地方政府間臨時(shí)性的區(qū)域合作論壇、首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等升級(jí)為常設(shè)性、法治化、行使具體權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)過法定程序獲得法律明確授權(quán)，獲取并行使相應(yīng)的權(quán)力，并具有明確的職能權(quán)限、部門設(shè)置和人員編制，實(shí)現(xiàn)合法性與合理性的統(tǒng)一[19]，在實(shí)踐中起到協(xié)調(diào)統(tǒng)籌跨域公共事務(wù)治理的功能。同時(shí)，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的內(nèi)部應(yīng)劃分出權(quán)責(zé)獨(dú)立而又相互聯(lián)系的各個(gè)職能模塊，統(tǒng)分為常規(guī)性和臨時(shí)性兩類，常設(shè)性職能模塊應(yīng)包括行使決策、執(zhí)行、監(jiān)督和辦公服務(wù)等部門，而臨時(shí)性職能模塊是為解決重大跨域公共問題而組建的各類領(lǐng)導(dǎo)小組、項(xiàng)目小組、籌劃小組等項(xiàng)目組。此外，應(yīng)明確跨域公共治理協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相匹配，并通過強(qiáng)化監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)機(jī)構(gòu)作為。

（三）強(qiáng)化激勵(lì)約束：構(gòu)建整體性治理的政府激勵(lì)與約束機(jī)制

構(gòu)建地方政府參與跨域治理的激勵(lì)和約束機(jī)制，通過制度來規(guī)范和引導(dǎo)相關(guān)地方政府分擔(dān)治理責(zé)任。一是強(qiáng)化地方政府參與跨域治理的激勵(lì)機(jī)制，破除“唯GDP論”的地方官員績(jī)效考核機(jī)制，將跨域共事務(wù)治理效果納入官員績(jī)效考核指標(biāo)體系，考核重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向地區(qū)綜合社會(huì)治理水平，以此激勵(lì)地方官員參與區(qū)域性公共治理。二是完善地方政府參與跨域治理的約束機(jī)制，在跨域治理中明確分配各治理主體的工作和職責(zé)，建立全面性、多層次的監(jiān)督約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督以及部門間監(jiān)督等體制內(nèi)的約束與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等外部性的約束并行。三是實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建地方政府參與跨域治理的多方評(píng)價(jià)體系，將上級(jí)政府、同級(jí)地方政府、政府部門間以及社會(huì)公眾的監(jiān)督反饋與地方政府官員的績(jī)效考核相掛鉤，發(fā)揮激勵(lì)與約束的疊加效用。

（四）優(yōu)化組織協(xié)調(diào)：完善地方政府間跨域公共治理的協(xié)調(diào)機(jī)制

在跨域公共治理中，同級(jí)地方政府間是一種地位平等的關(guān)系，即沒有哪一個(gè)地方政府能夠指揮、責(zé)令以及要求另一地方政府采取何種行動(dòng)。因此，地方政府間跨域治理亟須構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是通過定期舉辦協(xié)商論壇、優(yōu)化政府信息公開網(wǎng)站、開通政務(wù)微博等方式，搭建地方政府間交流與協(xié)商的渠道和平臺(tái)，深化地方政府間的對(duì)話交流和談判協(xié)商，化解各方的分歧和矛盾，推動(dòng)達(dá)成治理共識(shí)。二是重視地方政府間的利益協(xié)調(diào)工作，盡快構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償與利益共享機(jī)制，盡快消除跨域治理中地方政府間的利益沖突與競(jìng)爭(zhēng)[20]。三是推動(dòng)地方政府間實(shí)現(xiàn)治理信息和治理資源的貢獻(xiàn)。一方面，應(yīng)打破地方政府間信息鎖閉和治理分割的局面，創(chuàng)建跨域治理信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布本地區(qū)事件發(fā)展的最新消息，實(shí)現(xiàn)治理信息及時(shí)互通共享。另一方面，整合人力、物力和財(cái)力資源，實(shí)現(xiàn)跨域治理中地方政府間人才智力互補(bǔ)和財(cái)物資源整合。

總之，頻繁發(fā)生的跨域公共問題表明中國(guó)已進(jìn)入“跨域治理”時(shí)代，傳統(tǒng)的碎片化治理模式已無法適應(yīng)復(fù)雜的治理環(huán)境，反而產(chǎn)生諸多弊端?；谡w性治理理論，我國(guó)地方政府間跨域治理碎片化問題的解決應(yīng)著重于轉(zhuǎn)變地方政府間的治理理念，尋找理念和價(jià)值的共識(shí)；創(chuàng)設(shè)跨域治理的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)各地方政府參與跨域治理的各項(xiàng)工作；同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府參與跨域治理的激勵(lì)和約束機(jī)制，為跨域治理的推動(dòng)提供體制性動(dòng)力；通過平等對(duì)話、利益協(xié)調(diào)以及資源共享等方式完善地方政府間跨域公共治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。從碎片化治理轉(zhuǎn)向整體性治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，并非一蹴而就。但這是中國(guó)跨域治理的轉(zhuǎn)型方向和路徑選擇，應(yīng)持之以恒地以一種漸進(jìn)優(yōu)化的方式加以推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)跨域公共治理轉(zhuǎn)型。