劉金發(fā)， 劉 婕

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.曲阜師范大學(xué) 管理學(xué)院，山東 日照 276826)

政策試點(diǎn)的歷史可以追溯到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期[1]。1943年，毛澤東概括總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨“由點(diǎn)到面”的調(diào)控式政策試驗(yàn)工作方法，并將其提升為官方工作指導(dǎo)方針[2]。新中國(guó)成立后的土地改革采用試點(diǎn)方法，即“小心謹(jǐn)慎、創(chuàng)造典型”，“典型突破、逐步推跳”，“點(diǎn)面結(jié)合、全面展開(kāi)”[3]，最終實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”。十一屆三中全會(huì)后，鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革開(kāi)放是很大的試驗(yàn)，要“大膽地試，大膽地闖”[4]374。黨的十八大以來(lái)，政策試點(diǎn)歷久彌新，對(duì)中國(guó)全面深化改革的價(jià)值和作用更加凸顯。2017年，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議上指出，“試點(diǎn)是重要改革任務(wù)，更是重要改革方法”[5]。2018年，在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記總結(jié)道：“堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，確保了改革開(kāi)放行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！盵6]

政策試點(diǎn)是中國(guó)特色的政策制定方式，也是中國(guó)國(guó)家治理的常態(tài)性工具[7]。在中國(guó)關(guān)鍵性政策實(shí)施的過(guò)程中，“政策試驗(yàn)”已基本成為必經(jīng)階段，幾乎達(dá)到了“每改必試”[8]。在已有研究中，有的旨在厘清政策試點(diǎn)的概念、特征、功能等，并結(jié)合西方理論不斷探索中國(guó)本土化的政策試點(diǎn)分析框架。如韓博天的“分級(jí)制”政策試驗(yàn)[9]，王紹光的“學(xué)習(xí)—適應(yīng)”模式[10]，寧騷的“上下來(lái)去”政策過(guò)程模型[11]等。有的從不同學(xué)科視角出發(fā)，借助試點(diǎn)案例或調(diào)查數(shù)據(jù)，以定性比較(QCA)、雙重差分法、合成控制法等定性或定量方法評(píng)估政策效果。如對(duì)2010年“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)、2011年“碳交易”試點(diǎn)、2012年“營(yíng)改增”試點(diǎn)，2015年“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”等進(jìn)行評(píng)估，為政策完善與全國(guó)推廣提供了決策參考。

基于CiteSpace的文獻(xiàn)計(jì)量法可對(duì)某一領(lǐng)域的研究趨勢(shì)進(jìn)行量化分析，對(duì)其研究脈絡(luò)進(jìn)行可視化處理，展現(xiàn)研究全貌、研究熱點(diǎn)和研究趨勢(shì)。然而，在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)(CNKI)核心期刊數(shù)據(jù)庫(kù)中僅檢索到3篇關(guān)于政策試點(diǎn)的研究綜述，其中鮮見(jiàn)以CiteSpace為研究工具。由于政策試點(diǎn)研究歷史綿延、成果豐碩，因此，有必要運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法梳理已有研究脈絡(luò)，為深化該領(lǐng)域研究提供文獻(xiàn)線索和方向指引。以此為出發(fā)點(diǎn)，本文以CNKI核心期刊數(shù)據(jù)庫(kù)1992年—2019年收錄的1213篇文獻(xiàn)為研究對(duì)象，運(yùn)用CiteSpace軟件構(gòu)建政策試點(diǎn)研究的可視化知識(shí)圖譜，從時(shí)空分布、關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、熱點(diǎn)詞時(shí)區(qū)分布與突現(xiàn)方面，探索政策試點(diǎn)研究的熱點(diǎn)和發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而彌補(bǔ)已有研究綜述的不足。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)研究方法

文獻(xiàn)計(jì)量法是以學(xué)術(shù)文獻(xiàn)為研究對(duì)象，從定量的角度分析文獻(xiàn)規(guī)律，展現(xiàn)學(xué)科研究熱點(diǎn)與發(fā)展態(tài)勢(shì)的一種研究方法，常見(jiàn)的分析工具有CiteSpace、BibExcel、Pajek、Vosviwer等。其中，CiteSpace是國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)計(jì)量研究的主流工具，能夠分析多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中導(dǎo)出的數(shù)據(jù)。CiteSpace的主要功能是以繪制知識(shí)圖譜的方式揭示知識(shí)單元或知識(shí)群之間復(fù)雜多元的網(wǎng)絡(luò)、結(jié)構(gòu)、互動(dòng)、交叉、衍生等關(guān)系[12]，并通過(guò)可視化進(jìn)一步呈現(xiàn)出某一研究領(lǐng)域的研究進(jìn)展、作者發(fā)文情況、研究機(jī)構(gòu)分布、地區(qū)分布和研究熱點(diǎn)等，還可以展示特定研究領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀與時(shí)空分布，從而梳理出該領(lǐng)域的發(fā)展演進(jìn)歷程。本文主要借助CiteSpace軟件，對(duì)政策試點(diǎn)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行作者分析、研究機(jī)構(gòu)分析、關(guān)鍵詞分析、關(guān)鍵詞聚類分析、熱點(diǎn)詞時(shí)空分布及突現(xiàn)分析，以呈現(xiàn)我國(guó)政策試點(diǎn)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題及發(fā)展態(tài)勢(shì)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以CNKI中的核心期刊與CSSCI期刊為文獻(xiàn)數(shù)據(jù)來(lái)源，檢索條件為：主題=“政策試點(diǎn)”或“政策試驗(yàn)”或“政策”并含“試點(diǎn)”，時(shí)間跨度=不限，檢索條件=精確，共檢索到1510篇文獻(xiàn)(檢索時(shí)間為2019年10月18日)。為了確保研究的精確性和有效性，對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行整理，剔除新聞報(bào)道、政策通知、會(huì)議通知、會(huì)議綜述等非研究性文獻(xiàn)以及與“政策試點(diǎn)”主題契合度較低的文獻(xiàn)，去除重復(fù)記錄，最后篩選出1213篇文獻(xiàn)。

二、國(guó)內(nèi)政策試點(diǎn)研究整體分析

(一)研究文獻(xiàn)時(shí)間分布

根據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)導(dǎo)出的文獻(xiàn)數(shù)據(jù), 利用Excel繪制出政策試點(diǎn)研究發(fā)文量的年份分布圖(見(jiàn)圖1)。圖1顯示出發(fā)文量隨時(shí)間的變化情況，即整體上呈現(xiàn)波浪上升的趨勢(shì)，并可以分為三個(gè)階段。第一階段為2008年以前。以政策試點(diǎn)為基礎(chǔ)的政策創(chuàng)新與改革模式經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展，但政策試點(diǎn)理論研究相對(duì)較少。第二階段為2008年—2016年。德國(guó)特里爾大學(xué)韓博天教授系統(tǒng)地分析了“政策試驗(yàn)”機(jī)制[8]，進(jìn)一步深化了政策試點(diǎn)研究。隨著“房產(chǎn)稅”“營(yíng)改增”等試點(diǎn)的出現(xiàn)，政策試點(diǎn)在重要改革領(lǐng)域呈現(xiàn)出全面發(fā)力的態(tài)勢(shì)，引發(fā)了相關(guān)研究熱潮，2015年發(fā)文量達(dá)到126篇。第三階段為2016年以后。政策試點(diǎn)研究開(kāi)始注重政策效應(yīng)，出現(xiàn)了大量關(guān)于政策評(píng)估的文獻(xiàn)，這一階段的年均發(fā)文量保持在100篇以上。在國(guó)家重大戰(zhàn)略不斷推出的背景下，學(xué)者們更加重視試點(diǎn)評(píng)估研究。例如，一些研究對(duì)宅基地或承包地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)、農(nóng)民工等人員下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估，為提煉可操作、可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做出了學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。

圖1 1992年—2019年政策試點(diǎn)發(fā)文量變化趨勢(shì)

(二)研究文獻(xiàn)空間分布

1.作者合作共現(xiàn)分析

借助CiteSpace軟件，以“作者”為節(jié)點(diǎn)，得到政策試點(diǎn)研究的作者合作網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)圖譜(見(jiàn)圖2)。從作者合作圖譜中可以看出，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)為68，連線數(shù)為47，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0206。其中，節(jié)點(diǎn)的大小表示作者的共現(xiàn)頻次，節(jié)點(diǎn)之間連線的數(shù)量與粗細(xì)則表示不同作者之間的合作關(guān)系與合作強(qiáng)度。從合作網(wǎng)絡(luò)看，政策試點(diǎn)研究領(lǐng)域沒(méi)有形成聯(lián)系緊密的合作網(wǎng)絡(luò)，整體上呈分散狀態(tài)。但也呈現(xiàn)了一部分小規(guī)模研究團(tuán)隊(duì)，如以梁小云、李珍、楊洪偉、金承剛為核心的研究團(tuán)隊(duì)，主要研究了醫(yī)療改革試點(diǎn)；以隋賓艷、趙琨、宋文舸為核心的研究團(tuán)隊(duì)，主要研究了基本藥物制度改革；但這些研究團(tuán)隊(duì)多以同一機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合作為主，團(tuán)隊(duì)之間的聯(lián)系較弱，多處于獨(dú)立研究狀態(tài)。從共現(xiàn)頻次看，發(fā)文量較多的作者分別為唐斌(5篇)、黃啟才(5篇)、隋賓艷(4篇)等。

通過(guò)深入分析發(fā)現(xiàn)，韓博天、石磊的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》(被引146次)以及韓博天的《通過(guò)試驗(yàn)制定政策：中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》(被引123次)，在中國(guó)的政策試點(diǎn)研究中占有重要的地位，將中國(guó)獨(dú)具特色的政策制定方式以全新的視角呈現(xiàn)出來(lái)。其中，韓博天提出的分級(jí)制政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ郊瓤梢詮恼哌^(guò)程的視角研究政策試點(diǎn)，又可以解釋中央與地方政府在政策制定中的關(guān)系，為中國(guó)政策試點(diǎn)的深入研究奠定了良好基礎(chǔ)。

圖2 作者合作共現(xiàn)圖譜

2.機(jī)構(gòu)合作共現(xiàn)分析

圖3為1992—2019年政策試點(diǎn)研究發(fā)文機(jī)構(gòu)共現(xiàn)圖譜，用以表示政策試點(diǎn)領(lǐng)域各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系狀態(tài)。從機(jī)構(gòu)合作圖譜來(lái)看，節(jié)點(diǎn)數(shù)量為79，連線數(shù)為19，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0062，說(shuō)明各研究機(jī)構(gòu)之間合作較少、合作強(qiáng)度較低。在地域上的合作多發(fā)生于高校內(nèi)部或同一地區(qū)內(nèi)，缺乏跨地區(qū)合作；在研究領(lǐng)域上的合作多存在于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，其他研究領(lǐng)域之間的機(jī)構(gòu)合作缺乏。

按照發(fā)文數(shù)量排序，排名前列的研究機(jī)構(gòu)分別是中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所、清華大學(xué)公共管理學(xué)院、衛(wèi)生部(衛(wèi)健委)衛(wèi)生發(fā)展研究中心、環(huán)境保護(hù)部(生態(tài)環(huán)境部)環(huán)境規(guī)劃院、暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、福建社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院、武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，發(fā)文量分別為9篇、9篇、6篇、5篇、5篇、5篇、5篇、5篇。研究發(fā)現(xiàn)，政策試點(diǎn)的研究多集中在研究中心以及高校下屬院系，但研究頻次都不高。這說(shuō)明在政策試點(diǎn)領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)相對(duì)分散，不同研究機(jī)構(gòu)之間的科研能力差距較小。但衛(wèi)生部(衛(wèi)健委)衛(wèi)生發(fā)展研究中心與中國(guó)醫(yī)科大學(xué)、遼寧省衛(wèi)生廳、哈爾濱醫(yī)科大學(xué)等進(jìn)行合作，在醫(yī)療政策試點(diǎn)等方面取得了較多的研究成果；環(huán)境保護(hù)部(生態(tài)環(huán)境部)環(huán)境規(guī)劃院依托南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，主要研究了排污權(quán)有償使用與交易等環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策試點(diǎn)，并通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)了政策的推廣。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所關(guān)于大豆、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，為完善和創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制提供了相關(guān)對(duì)策建議。

圖3 機(jī)構(gòu)合作共現(xiàn)圖譜

(三)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞是能夠反映文章核心觀點(diǎn)與主要內(nèi)容的重要部分。通過(guò)對(duì)政策試點(diǎn)研究領(lǐng)域相關(guān)文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，可以展現(xiàn)中國(guó)政策試點(diǎn)的研究熱點(diǎn)與發(fā)展態(tài)勢(shì)。在合并部分同義詞之后，政策試點(diǎn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜如圖4所示，節(jié)點(diǎn)252個(gè)，連線444條，網(wǎng)絡(luò)密度為0.014，說(shuō)明不同關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)次數(shù)較多，不同學(xué)科領(lǐng)域之間有著潛在聯(lián)系。從關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜可以看出，現(xiàn)有研究的關(guān)鍵詞包括“營(yíng)改增”“政策試點(diǎn)”“新農(nóng)?！薄半p重差分法”“碳排放權(quán)交易”等。從共現(xiàn)頻次看，排名靠前的關(guān)鍵詞依次為“營(yíng)改增(100)”“雙重差分法(59)”“新農(nóng)保(41)”“政策試點(diǎn)(26)”“企業(yè)管理(21)”“房產(chǎn)稅(19)”等；從中心度指標(biāo)看，排名靠前的是“雙重差分法(0.36)”“營(yíng)改增(0.29)”“新農(nóng)保(0.23)”“改革試點(diǎn)(0.21)”“企業(yè)(0.18)”等。由此可以看出，政策試點(diǎn)領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容較為具體，大多集中在國(guó)家重大改革試點(diǎn)上，研究方法多基于具體案例，通過(guò)建立雙重差分模型評(píng)估政策試點(diǎn)效果，為政策實(shí)施提供相關(guān)建議。

圖4 關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

三、國(guó)內(nèi)政策試點(diǎn)研究?jī)?nèi)容分析

(一)關(guān)鍵詞聚類分析

關(guān)鍵詞聚類是將距離較近、內(nèi)容相似的關(guān)鍵詞集聚歸類，形成不同主題的類別以反映一定時(shí)期學(xué)術(shù)研究的特定聚焦點(diǎn)。借助CiteSpace軟件對(duì)所選文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類，共導(dǎo)出8個(gè)聚類(見(jiàn)圖5)。根據(jù)聚類名稱并結(jié)合聚類中包含的主要關(guān)鍵詞(見(jiàn)表1)，可進(jìn)一步了解我國(guó)政策試點(diǎn)研究的熱點(diǎn)主題。

圖5 關(guān)鍵詞聚類圖譜

表1 政策試點(diǎn)研究的關(guān)鍵詞聚類表

1.主要熱點(diǎn)研究領(lǐng)域

(1)稅制改革政策試點(diǎn)：房產(chǎn)稅改革、“營(yíng)改增”

稅制改革是目前試點(diǎn)研究普遍關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域。稅制改革政策試點(diǎn)主要包括聚類#2“房產(chǎn)稅改革”、#0“服務(wù)業(yè)”、#7“進(jìn)項(xiàng)稅額”。聚類#2“房產(chǎn)稅改革”主要探討我國(guó)房產(chǎn)稅改革目標(biāo)以及房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效果。如中國(guó)的房產(chǎn)稅改革要實(shí)現(xiàn)公平、效率、取得收入和可操作性等多重目標(biāo)[13]，并基于具體案例通過(guò)合成控制法或雙重差分法對(duì)試點(diǎn)效果進(jìn)行評(píng)估。與此同時(shí)，明確房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，如房產(chǎn)稅稅收政策比較混亂、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)等[14]，建議從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中完善相關(guān)政策。聚類#0“服務(wù)業(yè)”主要研究了“營(yíng)改增”在物流、交通運(yùn)輸、融資租賃等服務(wù)業(yè)中的試點(diǎn)，聚類#7“進(jìn)項(xiàng)稅額”主要探討了增值稅轉(zhuǎn)型和“營(yíng)改增”試點(diǎn)，因此將聚類#0與聚類#7合并為“營(yíng)改增”。隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)的推行，研究者開(kāi)展了一系列政策減負(fù)效應(yīng)評(píng)估研究。如陸興鳳以上海研發(fā)與技術(shù)服務(wù)業(yè)為例，分析了“營(yíng)改增”試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和制度效應(yīng)[15]。

(2)環(huán)保政策試點(diǎn)：排污權(quán)交易

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，環(huán)境污染治理成為焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，在約談機(jī)制、一票否決機(jī)制下，環(huán)保政策試點(diǎn)成為中央和地方政府政策制定的優(yōu)先議程。為改善環(huán)境質(zhì)量，國(guó)家推行了排污權(quán)交易制度試點(diǎn)，已在11個(gè)省(市)試行十余年，但仍未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣[16]。因此，政策評(píng)估成為排污權(quán)交易政策試點(diǎn)研究的核心。聚類#4“排污權(quán)交易”主要探討了排污權(quán)交易試點(diǎn)效應(yīng)評(píng)估以及排污權(quán)交易與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的關(guān)系。例如，張墨等基于二氧化硫排污權(quán)交易制度實(shí)施8年來(lái)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配倍差法評(píng)估了政策試點(diǎn)效果[17]。劉承智等運(yùn)用DEA-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)研究了排污權(quán)交易對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，證明排污權(quán)交易試點(diǎn)不僅有較好的減排效果，而且還可以提升經(jīng)濟(jì)績(jī)效[18]。上述研究為推進(jìn)政策試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施提供了理論依據(jù)和決策參考。

(3)社會(huì)保障政策試點(diǎn)：新農(nóng)保

推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)有利于優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度，進(jìn)而發(fā)揮其重要的社會(huì)治理功能。聚類#1“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”主要從三個(gè)方面探討了“新農(nóng)?！闭叩脑圏c(diǎn)與推廣。一是新農(nóng)保制度在試點(diǎn)與推廣過(guò)程中存在一系列問(wèn)題，如制度銜接較差、農(nóng)民參保意愿不足等。二是完善新農(nóng)保政策評(píng)估體系。一些研究者建議，應(yīng)根據(jù)新農(nóng)保政策制定目標(biāo)建立系統(tǒng)的政策評(píng)估體系，通過(guò)改善政策執(zhí)行與政策實(shí)施效果來(lái)提高農(nóng)民參保意愿[19]。三是通過(guò)新農(nóng)保試點(diǎn)，推動(dòng)新農(nóng)?；鸬慕y(tǒng)籌與管理，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)保障制度。有學(xué)者認(rèn)為，隨著新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的整合，我國(guó)社會(huì)保障制度加速變遷，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策協(xié)同發(fā)展的國(guó)家治理工具[20]。

(4)教育改革政策試點(diǎn)：現(xiàn)代學(xué)徒制

聚類#8“現(xiàn)代學(xué)徒制”主要包含了職業(yè)教育、校企合作、協(xié)同育人等關(guān)鍵詞?，F(xiàn)代學(xué)徒制是我國(guó)大力推行的一項(xiàng)職業(yè)教育制度，在校企協(xié)同育人機(jī)制的引導(dǎo)下，日益成為理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)?，F(xiàn)代學(xué)徒制作為一種技術(shù)技能人才培養(yǎng)模式，在試點(diǎn)與推廣的過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題與障礙，如法律法規(guī)體系不健全、企業(yè)主體作用發(fā)揮不夠、學(xué)生參與熱情不高、人才培養(yǎng)模式缺乏標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題[21]。為進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代學(xué)徒制的發(fā)展，需要在試點(diǎn)與推廣的過(guò)程中不斷強(qiáng)化企業(yè)、學(xué)校、政府之間的協(xié)同，加快頂層制度設(shè)計(jì)[22]。

2.主要熱點(diǎn)研究方法

聚類#6“雙重差分”是政策試點(diǎn)效果量化評(píng)估的主要研究方法。如張志新等利用雙重差分法對(duì)低碳政策試點(diǎn)進(jìn)行效果量化分析，進(jìn)而為低碳政策的完善與發(fā)展提供合理化建議[23]。張興祥等利用雙重差分法量化評(píng)估了廈門市分級(jí)診療改革試點(diǎn)的實(shí)施效果，認(rèn)為分級(jí)診療試點(diǎn)取得了實(shí)質(zhì)性成效[24]。政策效果評(píng)估的另一種方法是合成控制法，主要用于評(píng)估營(yíng)改增、低碳城市、房產(chǎn)稅等試點(diǎn)改革效果。此外，扎根理論、文本分析、案例分析、多值定性比較等定性研究方法也常出現(xiàn)在試點(diǎn)評(píng)估中。如陳宇等對(duì)30個(gè)試點(diǎn)案例進(jìn)行了多值定性比較分析，研究了影響政策試點(diǎn)結(jié)果差異的因素，認(rèn)為政策試點(diǎn)夭折、政策試點(diǎn)局部推廣和政策試點(diǎn)全國(guó)推廣三種結(jié)果是中央政府的經(jīng)費(fèi)支持和推動(dòng)力、地方政府的學(xué)習(xí)動(dòng)力和行政壓力、政策目標(biāo)的單一性程度等多種因素組合作用的結(jié)果[25]。

3.主要熱點(diǎn)研究視角

聚類#3“政策試點(diǎn)”中包含央地互動(dòng)、運(yùn)行路徑、政策擴(kuò)散等關(guān)鍵詞，可以作為政策試點(diǎn)的研究視角，并且產(chǎn)生了豐富的研究成果。

(1)聚焦政策試點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制的央地互動(dòng)視角

在中國(guó)政策制定過(guò)程中，央地互動(dòng)是政策試點(diǎn)研究的重要視角[26]。從政策試點(diǎn)的觸發(fā)機(jī)制來(lái)看，一般存在著兩種路徑：一是自上而下的高位推動(dòng)政策試驗(yàn)，二是自下而上的地方自主改革創(chuàng)新[27]。而基于地方政府的試驗(yàn)性政策躍升為國(guó)家政策還有賴于縱向越級(jí)互動(dòng)的“制度化捷徑”、橫向的各層級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)小組”、正式科層制度支撐的組合作用[28]。從中央的角度來(lái)看，通過(guò)對(duì)試驗(yàn)的不確定態(tài)度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方的選擇性控制[29]。從央地互動(dòng)的視角出發(fā)，“分級(jí)制試驗(yàn)”是中央與地方互動(dòng)的一種核心機(jī)制[9]，這種“由點(diǎn)到面”的工作方法使地方的創(chuàng)新精神有機(jī)融合到中央主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中[2]，從而更好地促進(jìn)制度創(chuàng)新與避免改革震蕩。中國(guó)的政策試點(diǎn)通常在中央政府的“推動(dòng)力”和地方政府的“競(jìng)爭(zhēng)力”這兩個(gè)基本因素互動(dòng)下產(chǎn)生[30]，形成中央直接指定、中央指定與地方申報(bào)相結(jié)合、中央直接組織地方申報(bào)三種試點(diǎn)方式[31]。通過(guò)中央與地方的雙向互動(dòng)，有力激發(fā)了政策試點(diǎn)先行先試的示范效應(yīng)和制度創(chuàng)新的輻射效應(yīng)[32]。

(2)揭示政策試點(diǎn)過(guò)程“黑箱”的政策運(yùn)行視角

從政策運(yùn)行的視角來(lái)看，政策試點(diǎn)能夠表現(xiàn)出中國(guó)政策的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程[33]。目前主流的政策過(guò)程理論主要源于西方，但國(guó)內(nèi)學(xué)者基于中國(guó)的政策實(shí)踐，不斷修正、優(yōu)化西方的政策過(guò)程理論或者直接提出中國(guó)的政策過(guò)程理論。周望將政策試點(diǎn)歸納為“兩階段十環(huán)節(jié)”，具體是指“先試先行”的試點(diǎn)展開(kāi)和“由點(diǎn)到面”的成果推廣兩個(gè)階段，以及分別與之對(duì)應(yīng)的選點(diǎn)、組織、設(shè)計(jì)、督導(dǎo)、宣傳、評(píng)估以及部署、擴(kuò)點(diǎn)、交流、總結(jié)等十個(gè)環(huán)節(jié)[34]，以體現(xiàn)出政策試點(diǎn)的運(yùn)行過(guò)程與一般政策制定過(guò)程的差異。黃秀蘭將政策試驗(yàn)的運(yùn)行過(guò)程分為四個(gè)階段，即設(shè)計(jì)試驗(yàn)方案、選擇試驗(yàn)對(duì)象、執(zhí)行試驗(yàn)方案和評(píng)估試驗(yàn)結(jié)果[35]。韓博天也概括了中國(guó)政策試驗(yàn)運(yùn)行過(guò)程，認(rèn)為以“試驗(yàn)”為機(jī)制的政策制定循環(huán)有八個(gè)相互銜接的環(huán)節(jié)[9]。陳那波以某市生活垃圾計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)運(yùn)行全過(guò)程為例，研究試點(diǎn)的程式化運(yùn)作過(guò)程，呼吁把“點(diǎn)”帶回試點(diǎn)研究中，進(jìn)而打開(kāi)試點(diǎn)過(guò)程“黑箱”[36]。政策試點(diǎn)運(yùn)行視角的研究，有助于透視影響試點(diǎn)形成與發(fā)展的內(nèi)在因素。

(3)強(qiáng)調(diào)政策試點(diǎn)結(jié)果導(dǎo)向的政策擴(kuò)散視角

近年來(lái)，政策擴(kuò)散研究逐漸成為政策試點(diǎn)研究中新的增長(zhǎng)點(diǎn)。有的研究嘗試構(gòu)建政策擴(kuò)散模型，主要包括全國(guó)互動(dòng)模型、區(qū)域傳播模型、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)模型與垂直影響模型等[37]。有的研究通過(guò)具體的政策試點(diǎn)案例探討政策擴(kuò)散。如韓月以新高考改革試點(diǎn)為例，強(qiáng)調(diào)通過(guò)試點(diǎn)來(lái)控制政策風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)政策的全面推廣[38]。在政策“試點(diǎn)—推廣”過(guò)程中，政府間橫向的自發(fā)式擴(kuò)散和縱向的推動(dòng)式擴(kuò)散共同發(fā)揮著重要作用[39]，使創(chuàng)新成果得以最大限度的推廣。政策擴(kuò)散逐步演變?yōu)樵谥醒肱c地方反復(fù)互動(dòng)中，通過(guò)“試點(diǎn)—篩選—擴(kuò)散”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣[40]。政策擴(kuò)散聯(lián)結(jié)了政策從制定到完善再到全面推廣的全過(guò)程，在試點(diǎn)研究中具有重要地位，但有學(xué)者指出，當(dāng)前研究還處在應(yīng)用西方政策擴(kuò)散理論的階段[41]，未來(lái)研究需要從中國(guó)實(shí)踐出發(fā)，建構(gòu)本土化的政策擴(kuò)散理論框架。

(二)時(shí)區(qū)視圖與熱點(diǎn)詞突現(xiàn)

時(shí)區(qū)圖展示了前沿關(guān)鍵詞的歷年變化(見(jiàn)圖6)。熱點(diǎn)詞突現(xiàn)是指關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)在短期內(nèi)的出現(xiàn)頻次突然增加，反映了某一研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)及前沿動(dòng)態(tài)(見(jiàn)表2)。對(duì)各時(shí)期的突現(xiàn)詞加以解讀，能夠理清政策試點(diǎn)研究的演進(jìn)歷程及研究前沿。

圖6 關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖

1.持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的突現(xiàn)詞：企業(yè)、企業(yè)管理

熱點(diǎn)詞“企業(yè)”“企業(yè)管理”始于1992年，1997年后逐漸降溫。1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了突破，在政策制定的過(guò)程中出現(xiàn)了不同以往的政策邏輯，即政策試驗(yàn)的邏輯，而這種政策邏輯對(duì)經(jīng)濟(jì)改革產(chǎn)生了重要作用[9]。1993年新《中華人民共和國(guó)公司法》的頒布，標(biāo)志著新一輪國(guó)企改革試點(diǎn)拉開(kāi)了序幕。學(xué)者們對(duì)企業(yè)管理改革試點(diǎn)展開(kāi)研究，如周煥關(guān)于股份制試點(diǎn)的研究[42]、賈和亭關(guān)于企業(yè)股份制改組的試點(diǎn)研究[43]等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，1997年以后，“企業(yè)”“企業(yè)管理”在熱度上有所下降。然而，中國(guó)企業(yè)改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，2016年啟動(dòng)的“央企混改”試點(diǎn)，使“混合所有制”成為企業(yè)改革試點(diǎn)研究中的突現(xiàn)熱點(diǎn)。

2.強(qiáng)度最強(qiáng)的突現(xiàn)詞：營(yíng)改增

熱點(diǎn)詞“營(yíng)改增”突現(xiàn)始于2013年，2015年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。為了給企業(yè)減稅降費(fèi)，2012年“營(yíng)改增”試點(diǎn)始于上海，隨后擴(kuò)大到北京等其他省市。隨著稅制改革的推進(jìn)，大量關(guān)于“營(yíng)改增”試點(diǎn)的研究不斷出現(xiàn)，研究問(wèn)題聚焦于“營(yíng)改增”對(duì)不同行業(yè)稅負(fù)的影響、試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及如何完善試點(diǎn)政策等方面?！盃I(yíng)改增”的稅負(fù)效果在不同行業(yè)存有差異，如對(duì)房地產(chǎn)業(yè)具有一定的減稅效應(yīng)[44]，但對(duì)銀行業(yè)[45]、交通運(yùn)輸業(yè)[46]等的稅負(fù)降低影響不明顯，甚至呈上升態(tài)勢(shì)。隨著試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，“營(yíng)改增”政策不斷完善、成熟，并于2016年5月1日全面實(shí)施。2016年以來(lái)，全面“營(yíng)改增”的減稅降費(fèi)政策效果不斷顯現(xiàn), 宏觀稅負(fù)開(kāi)始下降[47]?！盃I(yíng)改增”突現(xiàn)性表現(xiàn)為2013—2015年持續(xù)三年的研究激增，之后趨于平穩(wěn)，這與該政策開(kāi)始試點(diǎn)與全面實(shí)施的時(shí)間基本一致。

3.最新出現(xiàn)的突現(xiàn)詞：政策評(píng)估、合成控制法

“政策評(píng)估”“合成控制法”是近幾年突現(xiàn)的熱點(diǎn)詞，也是學(xué)者們?cè)谡咴圏c(diǎn)研究領(lǐng)域所關(guān)注的最新內(nèi)容。政策試點(diǎn)作為中國(guó)政策過(guò)程中的一項(xiàng)重要機(jī)制，其結(jié)果不盡相同，這就需要對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估，以確定試點(diǎn)是否可以上升為國(guó)家政策或法規(guī)，進(jìn)行全面推廣。政策試點(diǎn)評(píng)估就是不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以支持或調(diào)整試點(diǎn)工作，為實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的全國(guó)推廣提供參考依據(jù)[48]。為了使政策效果的評(píng)估更為可靠，基于計(jì)量模型的政策評(píng)估方法被廣泛應(yīng)用，而合成控制法也開(kāi)始被用于政策評(píng)估。如劉甲炎等以重慶房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)作為自然實(shí)驗(yàn)，采用合成控制法對(duì)房產(chǎn)稅試點(diǎn)的效果進(jìn)行評(píng)估[49]；黃啟才以福建省為例，利用合成控制法對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的政策效果進(jìn)行評(píng)估[50]。

表2 政策試點(diǎn)研究的熱點(diǎn)詞突現(xiàn)表(Top16)

四、研究結(jié)論與展望

本文以CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)中1992年—2019年相關(guān)文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，以CiteSpace軟件為工具，可視化分析了國(guó)內(nèi)政策試點(diǎn)研究的全貌。從總體上看，政策試點(diǎn)發(fā)文量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，反映了我國(guó)政策試點(diǎn)研究正朝著成熟、系統(tǒng)的方向發(fā)展；從研究視角看，研究多以重大改革試點(diǎn)為對(duì)象，從政策試點(diǎn)央地互動(dòng)、政策試點(diǎn)運(yùn)行過(guò)程和政策試點(diǎn)擴(kuò)散等角度進(jìn)行分析；從研究方法來(lái)看，一些研究借助雙重差分法、合成控制法、多值定性比較法、扎根理論等來(lái)評(píng)估政策效果，為實(shí)現(xiàn)政策試點(diǎn)的“由點(diǎn)到面”提供了決策依據(jù)；從研究趨勢(shì)來(lái)看，隨著“國(guó)家智慧城市”“中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”“長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)”“自由貿(mào)易港試驗(yàn)區(qū)”“一帶一路債券試點(diǎn)”等國(guó)家重大政策試點(diǎn)的推行，相關(guān)研究必將跟進(jìn)與深化。

未來(lái)政策試點(diǎn)研究有兩大提升空間。一是推進(jìn)政策試點(diǎn)理論研究的深化。目前政策試點(diǎn)研究多以政策創(chuàng)新理論、政策擴(kuò)散理論、政策過(guò)程理論等西方理論為基礎(chǔ)，基于中國(guó)實(shí)踐的許多經(jīng)驗(yàn)未被西方理論預(yù)測(cè)，甚至無(wú)法被有效詮釋，這就需要結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐構(gòu)建中國(guó)本土理論體系，推進(jìn)理論對(duì)話，創(chuàng)造基于中國(guó)改革實(shí)踐的政策試點(diǎn)理論研究國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。二是為全球改革尤其是發(fā)展中國(guó)家改革貢獻(xiàn)方法論上的中國(guó)智慧。當(dāng)前，越來(lái)越多的西方學(xué)者開(kāi)始關(guān)注中國(guó)的政策試點(diǎn)問(wèn)題，并開(kāi)展了一系列研究。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與國(guó)外學(xué)者的合作，吸引更多西方學(xué)者研究中國(guó)政策試點(diǎn)問(wèn)題，將政策試點(diǎn)這一中國(guó)國(guó)家治理中的特有改革方法論推向世界。2019年在授予班納吉等三位美國(guó)學(xué)者諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)時(shí)，官方頒獎(jiǎng)詞是“表彰其在全球扶貧問(wèn)題上使用的實(shí)驗(yàn)型方法”。從研究方法來(lái)看，隨機(jī)對(duì)照實(shí)驗(yàn)與政策試點(diǎn)頗為相似，因此，未來(lái)需辨析兩者異同，融合隨機(jī)實(shí)驗(yàn)方法，豐富政策試點(diǎn)方法論內(nèi)涵，為全球扶貧與改革貢獻(xiàn)中國(guó)特色的方法論智慧和可借鑒路徑。