呂曉夢

摘 要：隨著全國農(nóng)村人居環(huán)境整治的不斷推進，鞏固農(nóng)村環(huán)境治理成果備受關(guān)注。農(nóng)村生活垃圾治理是農(nóng)村環(huán)境治理的重要任務(wù)之一，東部沿海地區(qū)采用政府主導(dǎo)、市場與村莊相結(jié)合的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的垃圾治理方式，以網(wǎng)格化的管理和監(jiān)督機制，統(tǒng)籌各部門資源，推動農(nóng)村環(huán)境治理“市—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)”的三級聯(lián)動。以A市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化為例，通過采用參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談的調(diào)研方法對參與城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的相關(guān)人員進行深度訪談，參與觀察城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的管理和運作過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在面對科層嚴密的管理與考核時，主體迫于績效壓力農(nóng)村環(huán)境治理容易呈現(xiàn)短時性、碎片化特點，農(nóng)村形成了新的“干部圈層”，農(nóng)民遺失農(nóng)村環(huán)境治理的參與權(quán)，導(dǎo)致其鄉(xiāng)村環(huán)境責(zé)任感弱化。為改善農(nóng)村環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理的長效管理，應(yīng)主動賦予農(nóng)民農(nóng)村環(huán)境治理的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在網(wǎng)格化的環(huán)境管理和監(jiān)督機制中積極發(fā)揮基層群眾參與垃圾治理的監(jiān)督和管理作用，適當(dāng)弱化行政話語，搭建農(nóng)村環(huán)境治理不同主體之間溝通的平臺，明確農(nóng)村環(huán)境治理的意義，建立農(nóng)村垃圾治理的長效管理機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾治理;城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化;長效管理;網(wǎng)格化管理;績效治理

[中圖分類號] X321;C91 [文章編號] 1673-0186（2020）003-0018-013

[文獻標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.002

改革開放以來，經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進，我國城鄉(xiāng)人民生活水平得到顯著提升，生活條件改善、生活方式發(fā)生改變的同時，人居環(huán)境問題也隨之而來。相比較于城市環(huán)境而言，農(nóng)村環(huán)境問題更為復(fù)雜，不僅表現(xiàn)在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境的“臟、亂、差”，而且表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、對農(nóng)村環(huán)境治理重視程度不夠，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引發(fā)的環(huán)境公平問題引人深思。農(nóng)村人居環(huán)境的好壞，一定程度上也反映了我國城鄉(xiāng)差距的變化。自新農(nóng)村建設(shè)以來，黨中央對農(nóng)村環(huán)境問題越來越重視。2008年，國務(wù)院召開全國農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議，部署了農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作任務(wù)，并要求著重解決農(nóng)村的生活垃圾污染問題，中央財政為此設(shè)立專項資金。2013年財政部美麗鄉(xiāng)村試點工作推行，截至2018年底，財政部累計安排215億元，用來支持建設(shè)8萬多個美麗鄉(xiāng)村。2018年3月，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案出臺，頻繁的出臺各項政策和意見，體現(xiàn)了國家政府對改善農(nóng)村居住環(huán)境的重視和整治決心。近幾年，農(nóng)村生活垃圾處理雖然取得明顯的成效，但是依然存在垃圾處理不及時、治理成效難以鞏固等問題，農(nóng)村環(huán)境問題在某種程度上成為阻礙農(nóng)村社會發(fā)展的短板。為解決農(nóng)村生活垃圾問題，改善城鄉(xiāng)環(huán)境治理不平衡的現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)垃圾一體化治理模式應(yīng)運而生，并在東部經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)得到推廣和應(yīng)用。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌幾個方面，本文重點關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理中的農(nóng)村生活垃圾治理，以城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的在地實踐探討農(nóng)村生活垃圾的長效管理機制問題。

一、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的在地實踐

（一）城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的內(nèi)涵

近幾年城鄉(xiāng)互動頻繁，農(nóng)村場域中人際關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，農(nóng)村環(huán)境治理政策和治理實踐受到當(dāng)?shù)貓鲇颦h(huán)境、規(guī)則制度以及城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的多重因素影響，在實際的操作過程中需要根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實條件進行變通。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化環(huán)境治理模式是在國家行政力量主導(dǎo)下自上而下展開實施的，其治理思路在于統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)環(huán)境資源，注重將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理資源向農(nóng)村輸送，將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的治理提高到與城市環(huán)境衛(wèi)生治理同等重要的位置。在推進城鄉(xiāng)環(huán)境公平正義的基礎(chǔ)上，以開展“生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)活動”為抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源，著力改變農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的實施是基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)和城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的先決條件開展的。東部沿海發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)較為完備且交通便利，為開展推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化提供較為可行的實施和操作空間。尤其是新農(nóng)村建設(shè)中“村村通”道路工程項目的實施，為城鄉(xiāng)之間垃圾的運轉(zhuǎn)提供了最基礎(chǔ)的便利。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的垃圾治理事關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，具有實然性[1]，對破解農(nóng)村垃圾難題也具有重要的現(xiàn)實意義。A市屬于縣級市，其農(nóng)村環(huán)境整治始于2009年，在新農(nóng)村政策的引導(dǎo)下，對下轄的15個鎮(zhèn)（街道）先后開展農(nóng)村環(huán)境整治工作。2011年，A市下轄的15個鎮(zhèn)（街道）依次實施農(nóng)村垃圾不落地的“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市處理”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的生活垃圾處理模式。為了實現(xiàn)垃圾的資源化利用和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，基于政府主導(dǎo)，A市引入第三方監(jiān)督機制，參與農(nóng)村環(huán)境治理，將政府與市場合作的理念融入到農(nóng)村環(huán)境治理體系當(dāng)中，形成了以政府為主導(dǎo)、市場和社會共同參與合作的、自上而下的、在地化的網(wǎng)格化管理的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)垃圾一體化的環(huán)境治理機制。

（二）城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的鄉(xiāng)村發(fā)生機制

在探索農(nóng)村環(huán)境問題成因的過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題突出的觀點一直被諸多學(xué)者認可，他們認為中國長久以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，而且使農(nóng)村環(huán)境治理不受重視。改革開放初期，中國經(jīng)濟以內(nèi)需促發(fā)展，大眾盲目消費等毫無反思的消費方式和消費理念由城市到農(nóng)村逐漸滲透在人們的日常生活中，這不僅是對資源和能源的毫無節(jié)制的掠奪和浪費，也給環(huán)境造成了難以承受的負荷，農(nóng)民在毫無防備的情況下被吸納到大眾消費社會之中[2]，農(nóng)村成為了天然的垃圾消納場。長期以來形成的固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國環(huán)境保護和環(huán)境治理“重城市輕農(nóng)村”，農(nóng)村環(huán)境治理的需求不被重視，環(huán)境治理能力得不到提升，進而加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境差距[3]。在這種情況下，從馬斯洛需求層次理論的角度來解釋，農(nóng)村受有限經(jīng)濟條件的約束，在優(yōu)先滿足最基本的生產(chǎn)和生活需求時，農(nóng)村環(huán)境的需求自然會被選擇性地忽略掉[3]。也有學(xué)者從環(huán)境正義的角度出發(fā)，認為農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因在于城市垃圾向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移[4]，快捷方便的消費方式，裹挾著大量的一次性塑料用品從城市轉(zhuǎn)移進農(nóng)村。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城市環(huán)境問題得到重視和解決的同時，農(nóng)村環(huán)境問題也逐漸受到重視。解決農(nóng)村生活垃圾問題，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的環(huán)境治理模式有其產(chǎn)生的必然性。

在新農(nóng)村建設(shè)的政策指導(dǎo)下，農(nóng)村環(huán)境整治逐漸提上政策議程，為解決農(nóng)村生活垃圾難處理的難題，實現(xiàn)垃圾資源化、無害化利用，東部沿海地區(qū)開始推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村環(huán)境治理模式。農(nóng)業(yè)稅費改革，基層財權(quán)逐漸上移，地方政府提供環(huán)境治理的財政能力有限，且農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，在僅有的財政撥款的前提下，為推動開展城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村環(huán)境整治，地方基層政府最開始以“雇用農(nóng)村義務(wù)工”的方式，積極組織村委會干部，調(diào)動農(nóng)村勞動力，利用農(nóng)村豐富的勞動力資本積極配合省、市財政支持，形成了以省、市財政支持為主，鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)人工相輔的農(nóng)村環(huán)境整治路徑。以A市為例，2009年開展農(nóng)村環(huán)境整治以來，村莊環(huán)境保潔員和管理員的安排由“看人情和面子”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱垂べY”為主。2011年推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村垃圾處理模式，并于2014年引進M綠色發(fā)電企業(yè)，對全市的垃圾進行資源化發(fā)電處理，與M企業(yè)簽訂為期3年的試運行合作協(xié)議，每年A市為M企業(yè)提供核定的垃圾量用于綠色發(fā)電，在改善農(nóng)村垃圾圍村現(xiàn)象的同時，實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾資源化利用。2017年城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作機制重新調(diào)整，建立“一把手”領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，實現(xiàn)“市—鎮(zhèn)—村”三級聯(lián)動的自上而下的網(wǎng)格化管理運行模式，將城鄉(xiāng)生活垃圾的清運工作全部納入到環(huán)衛(wèi)部門進行統(tǒng)一管理，垃圾的中轉(zhuǎn)直接由市環(huán)衛(wèi)部門接管，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門對垃圾中轉(zhuǎn)的管理和維護任務(wù)。

通過對山東省A市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化農(nóng)村垃圾治理的考察和調(diào)研，本文從不同階段農(nóng)村環(huán)境整治的財政投入、人員安排、監(jiān)督機制等方面分析農(nóng)村環(huán)境治理中城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的發(fā)生機制和實踐邏輯，剖析城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運作過程中存在的問題，以解釋農(nóng)村生活垃圾治理中長效管理緣何難以形成，為城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化治理機制的完善和農(nóng)村人居環(huán)境的改善提供參考意見?；?018年4月、10月和2019年1月在A市進行的為期兩個多月的實地調(diào)研，本研究主要采用參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談的調(diào)研方法對參與城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的相關(guān)人員：村民、保潔員、村干部、鎮(zhèn)政府環(huán)衛(wèi)工作人員、垃圾清運員等進行了深度訪談，參與觀察農(nóng)村垃圾的投放、清掃和收運過程，并收集了以M鎮(zhèn)為主的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作的相關(guān)文件、檔案記錄等文本資料進行分析。

二、案例呈現(xiàn)：A市及下轄M鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的演進歷程

（一）村莊環(huán)境的自主管理階段

農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生與農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展水平不無關(guān)系，較城市而言，農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)相對匱乏，土路、草堆、糞堆、垃圾堆、散養(yǎng)的雞鴨鵝都是農(nóng)村生活的日常環(huán)境影響因素。A市真正開始實行農(nóng)村環(huán)境整治工作是在2009年，在國家新農(nóng)村建設(shè)政策的基礎(chǔ)上開始農(nóng)村環(huán)境整治工作。根據(jù)市政府的政策文件，基層鎮(zhèn)政府制定了“一清三化”的農(nóng)村環(huán)境整治路線，即：清除柴草堆、糞污堆和垃圾堆;硬化村莊道路、亮化村莊夜晚、美化村莊環(huán)境。在“一清三化”的環(huán)境整治路線的指導(dǎo)下，A市各鎮(zhèn)農(nóng)村面貌得以改善。與此同時M鎮(zhèn)政府也逐漸意識到改善的農(nóng)村環(huán)境要保護長久，垃圾問題不容忽視。單純的“耗時耗力耗財”的建設(shè)而沒有相應(yīng)的人去管理，一段時間之后又會恢復(fù)到整治之前“道路、河溝、房前屋后”都是垃圾的樣子，不如不整。由于在環(huán)境管理方面財政資金缺乏，難以聘用專門的環(huán)境管理人員，基層政府便動員各村村委會自己組織人員，在制定村規(guī)民約的基礎(chǔ)上采取村莊環(huán)境自主管理的形式對農(nóng)村環(huán)境進行維護。在鄉(xiāng)村熟人社會里[5]，人們遵循著人情、面子、信任和規(guī)則來交往和行事[6]，環(huán)境管理者的選定基于熟人社會的關(guān)系，同樣環(huán)境管理者也遵循熟人社會的特征行事，對破壞村莊環(huán)境的行為人進行批評或者處罰時往往也礙于面子和人情。他們對一些破壞環(huán)境衛(wèi)生的行為采用“抹不開面子”的管理方式，長此以往村民不受其約束，其作用難以有效發(fā)揮。另外，由于多數(shù)村莊集體經(jīng)濟薄弱甚至有些村莊還存在歷史欠債的情況，村莊環(huán)境管理者沒有工資報酬等相應(yīng)的激勵機制，維護村莊環(huán)境僅是村委會安排的一份責(zé)任，這種責(zé)任與義務(wù)不對等的環(huán)境管理機制，最終變?yōu)榭捎锌蔁o的假把式。雖然有村規(guī)民約的約束，但是由于缺乏配套的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)備和設(shè)施，缺乏有效的獎懲機制，村委會也無力執(zhí)行這種基于“熟人面子與人情”實行的鄉(xiāng)村內(nèi)部的、自主管理的農(nóng)村環(huán)境治理模式。

（二）“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市處理”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化階段

為了鞏固各村鎮(zhèn)環(huán)境整治的現(xiàn)有成果，避免農(nóng)村垃圾堆積現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。2011年，市城鄉(xiāng)建設(shè)局擬定了《關(guān)于城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理的實施意見》，首先根據(jù)各村人口情況配備了相應(yīng)的環(huán)保垃圾桶，從控制農(nóng)村生活垃圾日久堆積問題入手，確保農(nóng)村生活垃圾不落地，推行“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市處理”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的垃圾處理模式，城鄉(xiāng)垃圾全部進行填埋處理。安排專門負責(zé)垃圾清運的人員將農(nóng)村垃圾集中清運到鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站，再由市統(tǒng)一進行填埋處理。為了配合垃圾處理工作的落實和執(zhí)行，在市級層面建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在鎮(zhèn)級層面成立環(huán)境衛(wèi)生管理所，并組建農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理隊伍。在基礎(chǔ)設(shè)施的配備上，市政府根據(jù)村鎮(zhèn)人口數(shù)量，統(tǒng)一購置生活垃圾收容器和垃圾收運的專用車輛。各鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站以及垃圾收運車輛由各鎮(zhèn)自行投資建設(shè)和購買。在人員配置方面，各行政村安排專門的農(nóng)村環(huán)境保潔員，鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站安排專門的管理人員和操作人員。人員工資方面，村莊保潔員的工資和中轉(zhuǎn)站人員的工資均由鎮(zhèn)村自主承擔(dān)，市政府主要采取以獎代補的方式給各鎮(zhèn)發(fā)放財政補助。分稅制改革以來，地方財政收入集中于省和中央，而事權(quán)不斷向縣、鄉(xiāng)政府下放[7]，出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不相匹配的尷尬局面[8]。雖然通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，一定程度上能夠緩解縣鄉(xiāng)政府財力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象，但是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)實條件，在投建垃圾中轉(zhuǎn)站、并對垃圾中轉(zhuǎn)站進行管理和維護的同時，還需要支付保潔員的工資，在此階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始調(diào)動村委會向村民征收垃圾管理費，保潔員的費用由各村給予適當(dāng)?shù)难a貼，費用補貼折價在50～100元/月不等。然而在運行中發(fā)現(xiàn)村莊保潔員在處理農(nóng)村垃圾的時候，逐漸出現(xiàn)了“投機取巧”行為，習(xí)慣性地將垃圾清掃至邊角等不易發(fā)現(xiàn)的地方，久而久之形成新的垃圾堆。

2014年8月，為解決垃圾填埋給村民和市民生活帶來的困擾，實現(xiàn)垃圾的資源化利用，市政府引進綠色發(fā)電場，對城鄉(xiāng)垃圾進行資源化發(fā)電，同時對各鎮(zhèn)的垃圾量進行考核。結(jié)合2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，市政府辦公廳對加強城鄉(xiāng)生活垃圾一體化管理工作做了補充，在村一級增設(shè)了由村支書或村委主任擔(dān)任的環(huán)境衛(wèi)生管理員，意在監(jiān)督保潔員的工作履行情況。對保潔員每人按照3 600元/年的標(biāo)準(zhǔn)給予補助，強化保潔員的責(zé)任意識。2011年在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的基礎(chǔ)上，明確了人員和設(shè)施的配備原則，按照“1名/15～20個村”的標(biāo)準(zhǔn)配備環(huán)境衛(wèi)生專管員，各村按“1名/300人”的標(biāo)準(zhǔn)配備環(huán)境衛(wèi)生保潔員，村莊保潔員的選擇則遵循本村自愿的原則進行安排。由鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)一體化部門建立人員信息檔案，隨環(huán)衛(wèi)專管員、清運員、中轉(zhuǎn)站人員的信息檔案一同上報市環(huán)衛(wèi)一體辦備案。這一舉措，將農(nóng)村環(huán)境治理中村委會干部納入到農(nóng)村環(huán)境治理的運作體系當(dāng)中，村委會干部有義務(wù)承擔(dān)好管理和監(jiān)督的責(zé)任。市政府提供60萬元專項資金用于城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理工作獎勵資金，以發(fā)放補助的形式給保潔員發(fā)放補助資金，不足部分各鎮(zhèn)村按照“一事一議”的原則征收垃圾管理費用，各村制定環(huán)衛(wèi)保潔村規(guī)民約。

自農(nóng)業(yè)稅費改革以后，村干部主動上戶收費的行為已經(jīng)不存在，征收垃圾管理費并沒有明確的法律條文和政策支持，而且隨著外出務(wù)工人員增多，越來越多的農(nóng)民在村實際居住的天數(shù)越來越少，因此許多農(nóng)民正面提出不愿意繳納垃圾處理費，所以征收垃圾處理費雖然在村莊“一事一議”會議上得到通過，但是在執(zhí)行中卻遇阻難以推行。村干部在征收垃圾管理費用時，礙于熟人社會的人情與面子，也難以反復(fù)上戶征收，最后各村不得不取消垃圾處理費和管理費的征收，將人員費用的壓力集中到鎮(zhèn)政府，倒逼市財政給予更多的垃圾治理經(jīng)費支持，此階段城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的人員隊伍已基本完備。

（三）“村收集、市運轉(zhuǎn)、市處理”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化階段

在對各鎮(zhèn)村垃圾量進行考核的過程中發(fā)現(xiàn)，各村保潔員為了達到垃圾量的考核指標(biāo)，將各種農(nóng)作物秸稈、雜草、碎石等建筑垃圾一同收集到垃圾桶中轉(zhuǎn)用于發(fā)電，這不僅沒有實現(xiàn)垃圾減量化的目標(biāo)，反而增加了垃圾中轉(zhuǎn)和清運的費用。為了真正實現(xiàn)農(nóng)村垃圾減量和資源化利用，使得用于農(nóng)村環(huán)境治理的財政資金落實到實處并真正發(fā)揮作用，A市于2017年5月取消對各鎮(zhèn)村垃圾量的考核指標(biāo)，開始構(gòu)建“村級收集、市級運轉(zhuǎn)、集中處理”的新型運行體系。建立了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化“一把手”工程，通過市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，形成了多部門協(xié)調(diào)配合的網(wǎng)格化管理和監(jiān)督機制。在市級組建城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)，直接由市環(huán)衛(wèi)處負責(zé)各鎮(zhèn)村生活垃圾的清運、轉(zhuǎn)運及中轉(zhuǎn)站管理維護工作。市級環(huán)衛(wèi)處不再對各鎮(zhèn)垃圾量進行量化指標(biāo)考核，保潔員也不再為了獲得超額完成垃圾量指標(biāo)的獎金而四處搜刮“垃圾”。在鎮(zhèn)一級成立環(huán)衛(wèi)一體化工作管理機構(gòu)，配備環(huán)境專管員，村一級設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生管理員、保潔員。管理員由各村“兩委”干部擔(dān)任，負責(zé)對各村的衛(wèi)生劃片包干管理，保潔員由鎮(zhèn)村統(tǒng)一公開聘用，負責(zé)對各村衛(wèi)生劃片包干保潔。在人員設(shè)備方面，增設(shè)了環(huán)境衛(wèi)生巡查員，并配備相應(yīng)車輛以及帶GPS定位功能的智能手機，旨在完善“巡查、管理、保潔”隊伍的常態(tài)化管理。在資金方面，將保潔員的工資提高到500元/月，保潔員的配備標(biāo)準(zhǔn)改為“1人/90戶”，增加了保潔員的人數(shù)和保潔費用。同時為了減輕鎮(zhèn)財政負擔(dān)，各鎮(zhèn)街專項獎勵資金由60萬元提高到450萬元。而鎮(zhèn)村垃圾的清運工作直接轉(zhuǎn)交環(huán)衛(wèi)處，改變了過去各鎮(zhèn)按照垃圾量進行資金獎補的方式，將獎補資金改為按實際清運費用、中轉(zhuǎn)站維護費用直接撥付到環(huán)衛(wèi)處，由環(huán)衛(wèi)處負責(zé)垃圾清運及中轉(zhuǎn)站維護。這一舉措，直接將中轉(zhuǎn)站的清運和維護工作轉(zhuǎn)交市環(huán)衛(wèi)處，減輕了鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)的負擔(dān)，也避免了財政資金在層級撥付中的損失。

從A市M鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化發(fā)展的三個階段來看，A市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化是在新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，在國家政策的指導(dǎo)下逐步開展起來的，從一開始就帶有強烈的政府角色動員的特點。2011年為實現(xiàn)農(nóng)村垃圾不落地，鞏固農(nóng)村環(huán)境整治成效，開始構(gòu)建“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化的垃圾處理模式。2014年引進垃圾發(fā)電場，對各鎮(zhèn)村的垃圾量實行量化考核，意在實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾資源化利用。2017年，基于城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)發(fā)展的實際情況，為進一步實現(xiàn)“五城聯(lián)創(chuàng)”工作計劃，提升城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管護水平，提高鎮(zhèn)村工作的積極性以及清掃保潔的效率，轉(zhuǎn)變之前考核鎮(zhèn)村垃圾量的做法，開始構(gòu)建“村收集、市運轉(zhuǎn)、市處理”的新型城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)運行體系。不同的階段，在人員隊伍、設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費投入、管理體制和考核機制等方面進行了實時調(diào)整。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完備，市政府用于城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)工作的資金不斷增加，保潔員的數(shù)量由“300戶/人”調(diào)整為“90戶/人”，增加了全市保潔員的數(shù)量，僅M鎮(zhèn)保潔員的數(shù)量就有160多名，保潔員的工資由市環(huán)衛(wèi)處統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)部門對保潔員的工作進行考核，經(jīng)費的投入和保潔員的數(shù)量呈上升態(tài)勢，這也催生了農(nóng)村保潔員這一新型職業(yè)。村鎮(zhèn)保潔隊伍的組建，將鄉(xiāng)村干部、基層政府工作人員納入到環(huán)衛(wèi)一體化的運行機制中，為確保各個層級工作人員的工作效率，也考驗著城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化環(huán)境治理的管理體制和考核監(jiān)督機制，將之嵌于行政化的工作環(huán)境中，使得城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理和監(jiān)督機制呈現(xiàn)出科層制特點。

三、科層制主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理和監(jiān)督機制

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的運行，需要相應(yīng)的制度標(biāo)準(zhǔn)、人員隊伍、財政經(jīng)費、監(jiān)督機制加以配合執(zhí)行。A市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化自實行以來，投入的經(jīng)費和人員不斷增加。結(jié)合當(dāng)前社會治理的重要技術(shù)手段，地方政府推行了“市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”三級聯(lián)動的網(wǎng)格化管理和監(jiān)督機制。在該管理機制中，政府領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)各部門相互配合，建立起“城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化”的一把手工程，明確各級各部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體。中國現(xiàn)行的行政體制下，基層社會治理是在政府間關(guān)系的各項制度及運行邏輯中展開的，政府跨部門合作不僅是單位組織之間協(xié)作、溝通與價值創(chuàng)造，任何一個單位都是緊密地被控制在科層制之中?？茖又频那度胨茉炝丝绮块T聯(lián)盟內(nèi)部資源和權(quán)力的分配格局[9]，各部門之間、部門內(nèi)部上下聯(lián)動，形成了嚴密的網(wǎng)格形態(tài)，網(wǎng)格化的管理和監(jiān)督，橫向上將各部門納入到城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的運行機制中，實現(xiàn)了各部門資源的有效利用，但是從縱向來看受到科層制的牽制，造成人員和管理機構(gòu)的龐雜冗余?？茖又票旧砭哂凶陨隙碌男惺逻壿嫞绮块T之間的聯(lián)動與合作，依然受限于各部門內(nèi)的科層制度，部門之間的溝通存在障礙，實際上降低了資源利用的效率[10]。在政府的科層制環(huán)境背景下，網(wǎng)格化在管理和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)和部分都一定程度上呈現(xiàn)出政府動員色彩，在政治動員的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的政治任務(wù)，其目的是為了動員群眾參與環(huán)境治理，但是冗余的網(wǎng)格管理突出強化了政府領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，因城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的管理與監(jiān)督直接與各層級的績效考評掛鉤，網(wǎng)格跨度之大，實際上忽視了基層群眾個體的參與力度，忽視了農(nóng)民參與的主體性，這種忽視實際上也加重了政府在環(huán)境治理中的任務(wù)。

（一）網(wǎng)格化管理機制

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的網(wǎng)格化管理機制是政府運用行政手段，將所轄區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生劃分為若干網(wǎng)格狀的管理單元，每個網(wǎng)格指派一名網(wǎng)格管理員對網(wǎng)格中涉及環(huán)境衛(wèi)生的人和事進行管理。A市網(wǎng)格化管理是在建立以市長為組長，相關(guān)市委領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各部門領(lǐng)導(dǎo)為組員的領(lǐng)導(dǎo)小組上展開的。一個領(lǐng)導(dǎo)小組表面上將市委及各部門的領(lǐng)導(dǎo)全部囊括在一起，這對于向上級政府匯報而言，無疑彰顯了其對環(huán)境治理工作的重視。在鎮(zhèn)級成立環(huán)衛(wèi)一體化工作管理機構(gòu)，各鎮(zhèn)黨工委書記任組長，負責(zé)統(tǒng)一組建“巡查、管理、保潔”三支隊伍，巡查員則從鎮(zhèn)域內(nèi)的支書和責(zé)任心強的黨員中選取。科層制的弊端造就了我國行政體制中依樣學(xué)樣的組織架構(gòu)，因此鎮(zhèn)級政府部門相應(yīng)地成立了鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組（圖1）。在村級設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生管理員和保潔員，管理員由各村的“兩委干部”擔(dān)任，負責(zé)對劃片環(huán)境衛(wèi)生進行包干管理，保潔員則由鎮(zhèn)村統(tǒng)一公開聘用，優(yōu)先考慮有勞動能力的貧困戶家庭成員，負責(zé)對村莊環(huán)境衛(wèi)生劃片包干保潔。鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站負責(zé)生活垃圾的清運、轉(zhuǎn)運以及中轉(zhuǎn)站的管理和維護工作。由此我們可以看出，A市網(wǎng)格化管理機構(gòu)的基本構(gòu)成要素為：市領(lǐng)導(dǎo)小組—鎮(zhèn)管理機構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組）—村級巡查員、管理員和保潔員。在各級領(lǐng)導(dǎo)小組下均設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，在鎮(zhèn)級城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組中，實際發(fā)揮作用的是領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室——城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化辦公室，由鎮(zhèn)人大主席統(tǒng)一管理中轉(zhuǎn)站以及各村環(huán)境衛(wèi)生的保潔工作。

A市環(huán)境衛(wèi)生網(wǎng)格管理機制由7級組成。以A市M鎮(zhèn)為例，一級網(wǎng)格為市主要領(lǐng)導(dǎo)，二級網(wǎng)格為市級包鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)①，三級網(wǎng)格為鎮(zhèn)級書記、鎮(zhèn)長2人分管全鎮(zhèn)58個村及鎮(zhèn)駐地，四級網(wǎng)格為鎮(zhèn)兩委干部11人分管10個片區(qū)，五級網(wǎng)格由駐村干部、村書記或村主任組成巡查員隊伍，六級網(wǎng)格由村兩委干部成員組成管理員隊伍，七級網(wǎng)格為各村的保潔員。在鎮(zhèn)級形成了5級網(wǎng)格管理。網(wǎng)格管理自上而下人員逐漸增多，實行責(zé)任分擔(dān)和追責(zé)機制，形成三級聯(lián)動、網(wǎng)格化的人員管理機制。三支隊伍職責(zé)分工遵循層級監(jiān)督的基本原則，巡查員定期對所轄村進行督導(dǎo)巡視，對保潔員的著裝、工作時間和工作質(zhì)量進行巡查，并及時與管理員溝通。管理員主要負責(zé)對村整體衛(wèi)生環(huán)境做檢查記錄備案。保潔員由鎮(zhèn)統(tǒng)一公開招聘，負責(zé)村莊垃圾的集中，便于垃圾清運車的清運。從三支隊伍人員的選擇可以看出，優(yōu)先考慮有責(zé)任心的黨員干部、村委會成員以及家庭情況特殊的人員擔(dān)任保潔員，將農(nóng)村垃圾治理與黨政建設(shè)和扶貧公益性崗位相結(jié)合，多層級的網(wǎng)格劃分不僅明晰了管理機制中的科層制色彩，也使得網(wǎng)格化管理具有了政府動員和幫扶貧困戶的色彩。在鎮(zhèn)政府工作人員看來，農(nóng)村環(huán)境整治實際進入操作執(zhí)行階段的是鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化辦公室，鎮(zhèn)以上部門及其領(lǐng)導(dǎo)辦公室，扮演了指派任務(wù)和檢查任務(wù)的角色。

（二）網(wǎng)格化監(jiān)督考核機制

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的垃圾處理，由“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、市處理”轉(zhuǎn)向“村收集、市運轉(zhuǎn)、市處理”的運行機制，其監(jiān)督考核的指標(biāo)也隨之發(fā)生變化，但是其整體的監(jiān)督考核機制依然遵循網(wǎng)格化的模式進行。在整合各部門資源的基礎(chǔ)上，將環(huán)境衛(wèi)生的考核機制納入到農(nóng)村責(zé)任制的考核當(dāng)中，按月度、季度和年終進行考核，并將考核結(jié)果作為各村的年度責(zé)任制考核結(jié)果，同時也作為村鎮(zhèn)評優(yōu)評先、人事調(diào)動、干部任免的重要參考依據(jù)，農(nóng)村黨組織的星級評定管理也與環(huán)衛(wèi)一體化的考核直接掛鉤。

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化監(jiān)督網(wǎng)格有四級，建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)督體系和巡查臺賬，上一級網(wǎng)格對下一級網(wǎng)格工作進行督導(dǎo)和考核（圖2）。要求建立相應(yīng)的微信工作群，對各級工作隨時進行監(jiān)督和調(diào)度。2017年A市在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的監(jiān)督考核中增加了第三方中介機構(gòu)的實地考核，除了安排市領(lǐng)導(dǎo)、市環(huán)衛(wèi)一體辦的督察之外，還通過政府購買服務(wù)的形式邀請第三方評估機構(gòu)對各村鎮(zhèn)進行實地考核。市領(lǐng)導(dǎo)、市環(huán)衛(wèi)一體辦、第三方機構(gòu)的監(jiān)督考核按照3∶3∶4的比例進行分配，主要對村莊道路與河流的整潔度、保潔員的上崗情況、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施維護、村莊環(huán)境制度建設(shè)等方面進行扣分制度考核。

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化呈現(xiàn)網(wǎng)格化管理和監(jiān)督機制，體現(xiàn)出科層制特點。網(wǎng)格化的管理和監(jiān)督機制以權(quán)力和績效考核為紐帶，網(wǎng)格層級之間遵循對上負責(zé)的行事原則，因此在一定程度上也會忽視對下的責(zé)任和義務(wù)，這也使得城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化在農(nóng)村垃圾治理中呈現(xiàn)出極大的政治動員色彩，在行政體制內(nèi)部成為一種向下傳達的政治任務(wù)，并在環(huán)境治理過程中呈現(xiàn)了一些非預(yù)期性的偏差。

四、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化模式運營中的問題及偏差

（一）政府行政績效對環(huán)境治理成果的消解

效率是評價組織行為的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量政府是否有能力勝任公共服務(wù)職能的標(biāo)尺[11]。從M鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的發(fā)展歷程以及網(wǎng)格化的管理和監(jiān)督機制看，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村垃圾治理，一定程度上改變了農(nóng)村垃圾經(jīng)久堆積、無處安放的難題，在清除陳年垃圾的同時，保持了村莊衛(wèi)生環(huán)境的整潔干凈。從農(nóng)村垃圾治理的效果上看，是值得肯定的。但是這并不能說明城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的環(huán)境治理模式已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)村垃圾的有效治理，更不能說明現(xiàn)行模式是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的唯一方式。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化在其發(fā)展演變的過程中，將農(nóng)村環(huán)境治理的成效逐漸與政府績效考核、農(nóng)村責(zé)任制考核以及黨組織評優(yōu)選先掛鉤。這種帶有公共行政的理想化傾向的管理體制和監(jiān)督機制逐漸淡化了地方政府以及參與農(nóng)村環(huán)境治理各方利益主體對價值理想和意識形態(tài)的追求，在網(wǎng)格化管理中各級網(wǎng)格人員專注完成績效和責(zé)任制考核[11]，極其容易忽視農(nóng)村環(huán)境治理各個相關(guān)利益主體的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理成果呈現(xiàn)階段性和碎片化的特點，農(nóng)村環(huán)境治理的意義也因此被淡化和消解。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，為了實現(xiàn)年內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境整治的目標(biāo)任務(wù)，上級政府對下級政府施加績效壓力，為了檢驗績效完成是否合格，頻繁的環(huán)境衛(wèi)生檢查迫使下級政府長期處于“迎檢”狀態(tài)[11]。頻繁的檢查背后也體現(xiàn)了行政體制內(nèi)上級對下級的不信任，地方政府為了在限定的時間內(nèi)完成環(huán)境治理的績效考核，避免在上級考核和檢查中出現(xiàn)失誤，便將農(nóng)村環(huán)境治理作為一項“政治任務(wù)”進行宣傳和動員。M鎮(zhèn)某村的村民代表大會上，包村干部和村干部也時常將農(nóng)村環(huán)境整治任務(wù)宣傳為政治任務(wù)，一定要堅定不移地做好農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，并且無條件地完成這項政治任務(wù)。從短期效果來看，這種政治性的動員極大地整合和調(diào)動了各部門的人力和物力資源參與城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的工作，提高了環(huán)境治理的效率，但是呈現(xiàn)的卻是農(nóng)村環(huán)境治理的階段性整潔。這可以從M鎮(zhèn)不定期的突擊性的“攻堅整治”中得到印證。所謂“攻堅整治”，就是集中一個月或者是半個月，利用各個小長假前的半個月時間，對鎮(zhèn)轄所有村莊進行“環(huán)境衛(wèi)生大掃除”以迎接小長假和上級檢查。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理和監(jiān)督的運行機制依附于政府的科層制體系，長此以往，勢必造成地方政府責(zé)任機制的失衡，誘使各個網(wǎng)格層級的人員采取“投機方式”規(guī)避責(zé)任，在“壓力型”政府行政體制下，各層級利用權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的便利，虛報材料“應(yīng)付”上級網(wǎng)格的考核，逐漸形成了“有組織的不負責(zé)”的治理悖論[11]。農(nóng)村環(huán)境考核不合格的一票否決制，進一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化網(wǎng)格監(jiān)督機制的失靈。地方政府績效面臨著公共性消解與“壓力型”后果的合法性治理悖論[11]，政府行政績效一定程度上消解環(huán)境整治績效，阻礙了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化農(nóng)村生活垃圾的有效管理。網(wǎng)格化的環(huán)境管理工作形式，過分追求科層制的形式化和程式化，導(dǎo)致在農(nóng)村社會里簡單的環(huán)境監(jiān)督變得更加復(fù)雜，層層的責(zé)任分工不僅加劇了包括農(nóng)村生活垃圾治理在內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境治理機制的冗余，而且也會削弱基層工作者的工作積極性，最終導(dǎo)致保潔員應(yīng)付管理員、管理員應(yīng)付巡查員，農(nóng)村環(huán)境治理成果變成紙上記錄的文字，使得農(nóng)村環(huán)境治理的網(wǎng)格化失去管理和監(jiān)督的本意而僅僅流于形式，同時也造成環(huán)境治理的財政資源和人力資源的浪費，增加包括農(nóng)村生活垃圾處理在內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境治理的成本。

（二）鄉(xiāng)村環(huán)境責(zé)任感的弱化和干部圈層的形成

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村環(huán)境治理模式把農(nóng)村的垃圾納入到了城市垃圾的處理系統(tǒng)，改變了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“重城市、輕農(nóng)村”的環(huán)境治理方式，農(nóng)村垃圾圍村的現(xiàn)象得以改善，越來越多的針對農(nóng)村環(huán)境治理的資源開始向農(nóng)村地區(qū)輸入。但是，農(nóng)村社會環(huán)境的特殊性導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的復(fù)雜性和特殊性，地方政府的農(nóng)村環(huán)境治理政策和措施在宣傳和執(zhí)行時具有“剝離性”的特點[12]，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實施之前，居住于農(nóng)村社會場域的農(nóng)民是垃圾的制造者、受害者和處理者，農(nóng)村垃圾處理嵌入在鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，基于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，農(nóng)村生活垃圾一部分會就地消納。當(dāng)國家力量通過基層政府介入農(nóng)村環(huán)境治理時，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施得到有效改善，成立專門的環(huán)衛(wèi)保潔隊伍，農(nóng)村原有的垃圾處理系統(tǒng)逐漸融入政府績效考核，為了完成垃圾量的績效考核，各村將原本可以就地消納的生活垃圾運出村外，使得農(nóng)民從垃圾處理者中抽身，變成垃圾制造者，而政府則變成垃圾的處理者[13]。農(nóng)村原本存在的自發(fā)的和自主的垃圾處理模式正在被環(huán)境購買服務(wù)所取代，在這種模式的轉(zhuǎn)變中如果不及時讓農(nóng)戶樹立環(huán)保意識，很容易割裂農(nóng)民與所處農(nóng)村社會環(huán)境的聯(lián)系和歸屬感。尤其是向農(nóng)民征收垃圾處理費用這一舉措，一定程度上催生了農(nóng)民對農(nóng)村垃圾完全市場化處理的認同，農(nóng)民認為自己交了錢就應(yīng)該享受與之相匹配的環(huán)境服務(wù)，政府應(yīng)為其享受環(huán)境服務(wù)買單。政府行政化的監(jiān)督機制和第三方的環(huán)境監(jiān)督和約束方式，在鄉(xiāng)村原有的監(jiān)督和約束方式逐漸退出鄉(xiāng)村社會場域環(huán)境治理的同時，農(nóng)民不僅遺失了農(nóng)村環(huán)境治理的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也遺失了環(huán)境治理的參與權(quán)，弱化了農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任感。

現(xiàn)行的以行政績效導(dǎo)向的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化治理模式不僅忽視了農(nóng)民自主參與的主體性，也削弱了農(nóng)民自主治理的積極性。農(nóng)民對所居環(huán)境的治理意見難以得到有效的表達，農(nóng)民的環(huán)境需求未能納入政府政策執(zhí)行的程序。過度行政化的績效考核指標(biāo)，往往忽視了農(nóng)民對環(huán)境的真正需求，弱化農(nóng)民環(huán)境歸屬感的同時，也影響著農(nóng)村原有的熟人社會文化和權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國農(nóng)村社會經(jīng)歷了國家力量抽身和注入的幾個階段，尤其是在改革開放以來，鄉(xiāng)村的人口流動性逐漸增大，村干部的權(quán)力基礎(chǔ)和角色基礎(chǔ)發(fā)生變化，逐漸由“兼職”轉(zhuǎn)向“專職”，由“半行政化”轉(zhuǎn)向“行政化”[14]。雖然村干部生活的社會場域依然是農(nóng)村的社會場域，但是在村干部工資化和資源不斷向農(nóng)村輸入的情況下，村干部的“撞鐘者和守夜人”的角色[15]開始更多地朝上依靠基層政府而非村莊農(nóng)民[13]。在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村垃圾治理實踐中，村干部首先借助村莊與基層政府合作的機會，不但實現(xiàn)了政府指派的“政治任務(wù)”，而且實現(xiàn)了村干部權(quán)力在村莊的再滲透，表現(xiàn)在普通農(nóng)民變?yōu)楸崋T和臨時保潔員的職業(yè)群體的出現(xiàn)，這一群體被劃分為“村干部圈層”[13]。保潔員是有工資的農(nóng)民，這一身份在村民看來是“既輕松又賺錢”“既不耽誤農(nóng)活又不背井離鄉(xiāng)”，對于沒有外出務(wù)工的普通村民來說，村莊保潔員和臨時保潔員是一個可以賺取零花錢的不錯的工作。為了配合農(nóng)村環(huán)境績效考核，村干部作為村莊環(huán)境的管理員，需要定期雇傭零工對村莊環(huán)境進行全面清理，在大部分村民看來，有資格成為“零工”的人一部分是村干部親戚，另一部分就是“能跟村干部說上話”的人。而這部分人在多次的環(huán)境衛(wèi)生檢查中，逐漸成為村干部“每次點名賺錢”的人，形成了一個較為牢固的“干部圈層”。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的管理和監(jiān)督機制，在推動村委會作為村莊環(huán)境監(jiān)督者的同時，村委會干部憑借村莊原有的私人關(guān)系，鞏固了“村干部圈層”的依附力量，一定程度上疏遠了和部分村民的關(guān)系，也淡化了村莊熟人社會人與人之間的關(guān)系，干部圈層也成為農(nóng)民茶余飯后的談資，嫌隙與矛盾也隨之產(chǎn)生。農(nóng)民對鄉(xiāng)村環(huán)境責(zé)任感的弱化和“村干部圈層”的出現(xiàn)，使得那些沒有被“點名”的農(nóng)民逐漸成為村莊環(huán)境治理的圍觀者，在農(nóng)村環(huán)境治理的村莊實踐中，農(nóng)民變成了免票入場的觀眾，而基層政府卻變成了既搭臺又唱戲的主角兒。

五、總結(jié)與討論

生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，要求著力推動農(nóng)村環(huán)境改善和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境整治是國家政策自上而下倡導(dǎo)的，最終目的是為了改善農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”的狀況，其受益群體是農(nóng)村的農(nóng)民。農(nóng)村環(huán)境治理是一項連續(xù)性、長久性、持續(xù)性的工程，不僅需要時間、資源上的連續(xù)性，更需要思想、行動上的持續(xù)性。隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的改變，以農(nóng)村垃圾治理為代表的農(nóng)村環(huán)境整治的動員呈現(xiàn)自上而下的倒逼態(tài)勢，農(nóng)村環(huán)境治理其前期的動員性不僅表現(xiàn)在意識形態(tài)領(lǐng)域，而且在層級責(zé)任分工的科層體制中被自上而下地貫徹到村莊場域中，從而使得農(nóng)村環(huán)境治理具有國家治理的意義，同時也帶有科層制文化色彩。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的農(nóng)村生活垃圾治理模式，旨在解決農(nóng)村垃圾無處安放的窘境，改善農(nóng)村環(huán)境，將農(nóng)村環(huán)境治理納入與城市環(huán)境治理同等重要的位置，從其實踐邏輯上看，這是城鄉(xiāng)環(huán)境治理對接的一個過程，試圖通過城鄉(xiāng)互動實現(xiàn)各種資源的最大化利用。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的網(wǎng)格管理模式和監(jiān)督模式，其模式設(shè)置從一開始就具有強烈的科層制色彩。當(dāng)強調(diào)層級管理的國家治理形式在村莊層面上與村莊熟人社會網(wǎng)絡(luò)相遇時，這種層級式的管理和監(jiān)督方式必然會在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)一定的不適應(yīng)性，導(dǎo)致國家政策與地方執(zhí)行之間產(chǎn)生矛盾和沖突，政策的預(yù)期效果與執(zhí)行結(jié)果難以保持一致。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化在處理農(nóng)村垃圾問題的同時，也產(chǎn)生了一些難以預(yù)料的偏差，農(nóng)村環(huán)境治理變?yōu)檎冃Э己说闹匾獌?nèi)容，農(nóng)民在環(huán)境治理中的主體地位被忽視。農(nóng)村形成了新的干部圈層，農(nóng)民遺失了農(nóng)村環(huán)境治理的參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民的村莊環(huán)境責(zé)任感逐漸弱化，也增加了國家財政在農(nóng)村環(huán)境整治方面的壓力。

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的環(huán)境治理模式整合各部門人力、物力資源，最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級進行統(tǒng)籌安排。然而在實踐過程中，基于精細化的層級管理模式，各部門為了完成所屬部門的績效考核，對基層層層“施壓”，不僅導(dǎo)致基層執(zhí)行時存在著“上邊千條線下邊一根針”的情況，將農(nóng)民這一最直接的農(nóng)村環(huán)境利益主體排除在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的管理和監(jiān)督體系外。面對環(huán)境治理的壓力，必然導(dǎo)致形式主義和流程泛化，村民環(huán)境責(zé)任感弱化，各參與主體之間的博弈與不合作等行為也會弱化農(nóng)村環(huán)境治理的效果，給農(nóng)村垃圾治理長效管理機制的建立和維持增加難度。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的治理模式是國家自上而下推動和主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理的變革，其本身就帶有強烈的政治體制色彩，從市政府下達的一些文件中，經(jīng)常會出現(xiàn)“農(nóng)村環(huán)境整治的最后一年”“收官之戰(zhàn)”等文字表述，政治話語導(dǎo)致了環(huán)境政策宣傳的碎片化。基層政府對農(nóng)村環(huán)境整治的持久性、長效性認識不到位，依然把農(nóng)村環(huán)境整治作為一項階段性的政治任務(wù)來完成。要實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的長期性和有效性，需要在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的管理和監(jiān)督格局中，實行政府主導(dǎo)、市場和社會組織引導(dǎo)、公眾參與的運行體制，把農(nóng)民真正納入到環(huán)境治理的體系和過程當(dāng)中。

在對城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運行機制和問題分析的基礎(chǔ)上，要鞏固農(nóng)村環(huán)境治理的成效，需要改變階段性、短期性的環(huán)境治理方式，在政府主導(dǎo)下適當(dāng)轉(zhuǎn)變政治宣傳話語，結(jié)合群眾切身利益，充分調(diào)動農(nóng)民對環(huán)境治理的認同感。一要提高農(nóng)民在環(huán)境治理中的參與度，注重農(nóng)民的主體參與，尊重農(nóng)民的意愿。這就需要廣泛動員農(nóng)民參與其中，并在這一過程中保障農(nóng)民對環(huán)境治理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮農(nóng)民天然的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督的在場優(yōu)勢，重塑農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的認知度和感知度。政府作為人民利益的代表，在農(nóng)村環(huán)境整治中，應(yīng)從農(nóng)村的現(xiàn)實需求出發(fā)，循序漸進，不能過度求快。二要從碎片化的環(huán)境整治轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诟纳妻r(nóng)村環(huán)境的長效管護，在管理和維護的基礎(chǔ)上，發(fā)揮環(huán)境管理員和巡查員的作用，給第三方監(jiān)督機制真正發(fā)揮作用的空間，激發(fā)農(nóng)民主體參與環(huán)境治理的積極性。三是農(nóng)村環(huán)境治理需要政府作為主導(dǎo)，但是單純的注入國家強制力在農(nóng)村社會場域往往會事倍功半，應(yīng)該積極引入市場和社會力量，借助多方話語宣傳，通過整合政府和農(nóng)村本土以外的力量，促成多方協(xié)作，在不動搖農(nóng)民作為參與力量的同時，積極構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的多方利益聯(lián)結(jié)機制，搭建各方利益主體交流平臺，最大限度地利用各種資源、各方力量，形成長期有效的、穩(wěn)定的農(nóng)村環(huán)境整治機制，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進鄉(xiāng)村振興。

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Long-term Management Machine-processed of Rural Domestic Waste Treatment： Based on Case Study

Lv Xiaomeng

（College of Humanties and Development， China Agricultural University， Beijing， 100193）

Abstract： With the continuous advancement of the improvement of rural living environments， the results of consolidating rural environmental governance have attracted much attention. Rural domestic waste management is one of the key tasks of rural environmental management. The eastern coastal regions， adopt the method of government-led， market-village combination of urban and rural environmental sanitation integration of rural garbage management. With grid-based management and supervision mechanism， coordinate resources of various departments， and promote the three-tier action of rural environmental governance.In this paper， participatory observation and semi-structured interviews are used toanalysis of A county M town. Taking the integration of urban and rural sanitation in Conty A as an example， participatory observation and semi-structured interviews be used to. It was found that， due to the bureaucracy management and the pressure of performance appraisal， rural environmental governance presents the characteristics of short-term and fragmented governance. A new"cadre circle" has been formed in rural areas. Farmers are "forced to abandon" the rural environment， and the sense of responsibility for rural environment has weakened. In order to improve the rural environment， realize the long-term management of rural garbage， we should take the initiative to enhance farmers' environmental participation and supervision. Weaken the administrative power appropriately， embedding the rural power， build a communication platform between the main bodies of rural environmental governance， and clarify the significance of rural environmental governance. To establish a long-term management mechanism for rural garbage management.

Key Words： Rural garbage management; Integration of urban and rural sanitation; Long term management; Grid management; Performance management.

（責(zé)任編輯：文豐安）