張曉東

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國工程擔(dān)保制度與國外發(fā)展成熟國家相比，還處于初級階段，其中建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度尚不完善，發(fā)展尤其緩;慢。建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度作為我國工程擔(dān)保制度主要組成部分，加快其建設(shè)完善對工程擔(dān)保制度整體推行具有重大的促進(jìn)作用。因此，本文根據(jù)對國家政府相關(guān)工程擔(dān)保制度法律法規(guī)和政策文件結(jié)合國內(nèi)部分地區(qū)試點(diǎn)情況的研究，對如何推進(jìn)完善工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)提出了思考和建議，僅供相關(guān)各方參考。

當(dāng)前建筑市場存在著工程防風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，履約糾紛頻發(fā)，工程欠款、欠薪屢禁不止等問題，工程擔(dān)保制度是建設(shè)工程領(lǐng)域防范和化解風(fēng)險(xiǎn)、分散轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、保障工程質(zhì)量的有效手段，在減輕建筑企業(yè)負(fù)擔(dān)上發(fā)揮著重要作用，是建筑市場信用體系的重要支撐。建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度作為工程擔(dān)保制度主要組成部分，加快其建設(shè)完善對工程擔(dān)保制度整體推行具有重大的促進(jìn)作用。

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度釋義

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)指由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保人保證建設(shè)工程合同簽約當(dāng)事人全面履行合同義務(wù)，為當(dāng)事人提供涵蓋工程建設(shè)全過程擔(dān)保，在當(dāng)事人不能履行合同責(zé)任時(shí)，有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的系列保險(xiǎn)險(xiǎn)種的總稱，包括工程投標(biāo)保證保險(xiǎn)、工程履約保證保險(xiǎn)、業(yè)主支付保證保險(xiǎn)、承包商支付保證保險(xiǎn)（含建筑工人工資支付保證、材料設(shè)備供應(yīng)款支付保證）、工程預(yù)付款保證保險(xiǎn)、工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)，是國際上主流的工程擔(dān)保方式之一。

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度是國家政府及相關(guān)監(jiān)管部門、相關(guān)事業(yè)單位、社會組織、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位監(jiān)理單位、承包商、分包商、材料設(shè)備供應(yīng)商以及相關(guān)市場主體對建設(shè)工程保證保險(xiǎn)領(lǐng)域制定的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則和依據(jù)的總稱，包括國家規(guī)定的正式約束（法律、法規(guī)、條例、行政規(guī)章等），市場主體的內(nèi)部約束（企事業(yè)單位規(guī)章制度），實(shí)施機(jī)制（內(nèi)部機(jī)制與外部機(jī)制）。

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度歷史沿革與發(fā)展現(xiàn)狀

建設(shè)工程擔(dān)保制度最早起源于美國，1894年，美國國會通過“赫德法案”，要求聯(lián)邦政府工程必須事先取得工程擔(dān)保。發(fā)展至今，已有100多年歷史。工程擔(dān)保制度如今已經(jīng)成為許多國家建設(shè)工程領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量管理的主要方法之一，成為了規(guī)范建筑市場市場秩序，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展的重要機(jī)制，在工程建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行工程擔(dān)保制度成為了一種國際慣例做法。在建設(shè)工程擔(dān)保制度發(fā)展過程中，工程擔(dān)保出現(xiàn)了銀行擔(dān)保、保險(xiǎn)公司擔(dān)保、專業(yè)工程擔(dān)保公司擔(dān)保、第三方建筑企業(yè)擔(dān)保等多種形式。從全球范圍看，其中銀行保函和保證保險(xiǎn)是市場主流。以銀行為主要擔(dān)保人是源于歐洲，銀行業(yè)在歐洲具有混業(yè)經(jīng)營的傳統(tǒng)，作為擔(dān)保業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)經(jīng)營者，銀行保函在歷史慣例上有天然的認(rèn)可度;以保險(xiǎn)公司為主要擔(dān)保人則源于美國的，納入保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，保險(xiǎn)保函在美國的高保額有條件模式下占據(jù)了主要的市場份額。

上世紀(jì)80年代，因使用世界銀行貸款開展的工程項(xiàng)目需要，工程擔(dān)保制度從國外被引進(jìn)到國內(nèi)，國內(nèi)建筑企業(yè)才接觸到工程擔(dān)保制度在建設(shè)領(lǐng)域大型工程項(xiàng)目中的運(yùn)用。但我國工程擔(dān)保制度建設(shè)整體起步較晚，上世紀(jì)末工程擔(dān)保制度才開始在國內(nèi)逐步推行。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國建設(shè)工程擔(dān)保制度雖然得到一定的發(fā)展，但與國外發(fā)展成熟的國家相比，還處于初級階段。國內(nèi)形成的現(xiàn)金保證金和銀行保函為主，專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)保函為輔，建設(shè)工程保證保險(xiǎn)更次之的擔(dān)保市場結(jié)構(gòu)。由于現(xiàn)金保證金方式存在占用企業(yè)資金額度大、時(shí)間長，容易成為影響建筑企業(yè)特別是中小分包企業(yè)的發(fā)展“重?fù)?dān)”。銀行開具保函一般要求建筑企業(yè)存入一定比例的對應(yīng)存款作為保證，并有嚴(yán)格的反擔(dān)保要求，且直接占據(jù)企業(yè)授信額度，只能在一定程度上減輕企業(yè)的資金壓力。此外，專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具保函的交易成本雖然較低，但受限于資本實(shí)力，難以承擔(dān)工程擔(dān)保市場的規(guī)?；枨蟆Ｒ虼?，當(dāng)前的工程擔(dān)保市場結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化以適應(yīng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，高質(zhì)量發(fā)展，“走出去”發(fā)展的需求。因此，國際上較為成熟的建設(shè)工程保證保險(xiǎn)，以其資本實(shí)力、無需授信、風(fēng)控專業(yè)的優(yōu)勢，得到關(guān)注和政策支持，截止到2018年底，全國已經(jīng)有24個(gè)地方政府相關(guān)部門明確發(fā)文鼓勵(lì)推行建設(shè)工程保證保險(xiǎn)政策，成為了加快建設(shè)完善我國工程擔(dān)保制度的重要舉措。

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)有效推動措施

（一）充分認(rèn)識建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)的重要意義

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)作為國際上成熟的工程擔(dān)保方式，是推行工程擔(dān)保制度的主要組成部分，做好建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)，宏觀上對促進(jìn)我國工程擔(dān)保制度的整體推進(jìn)，促進(jìn)建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，推動建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義;微觀上對建筑企業(yè)降低交易成本、盤活資金、提升風(fēng)控管理，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展也有著重要意義。

（二）充分認(rèn)識建設(shè)工程保證保險(xiǎn)的重要作用

一是作為專業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)一保險(xiǎn)公司提供建設(shè)工程保證保險(xiǎn)，以增加工程擔(dān)保保證市場供給，優(yōu)化市場擔(dān)保保證主體結(jié)構(gòu)，是國際上成熟的通行辦法，對金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)金融發(fā)展，促進(jìn)建筑業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)共同發(fā)展有著重要作用。

二是建設(shè)工程保證保險(xiǎn)相較其它工程擔(dān)保方式具有獨(dú)特的優(yōu)勢：首先，較之于現(xiàn)金和銀行保函，建設(shè)工程保證保險(xiǎn)因不占用現(xiàn)金，或銀行授信額度，能有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)后期融資能力，有效釋放市場流動性。其次，基于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資本實(shí)力，保險(xiǎn)保函有更為廣泛的建設(shè)工程領(lǐng)域項(xiàng)目覆蓋面能力，能夠保證市場充足供給。第三，建設(shè)工程保證保險(xiǎn)辦理流程具有標(biāo)準(zhǔn)、快捷、可查驗(yàn)特點(diǎn)，可以有效促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管部門、行業(yè)及企業(yè)工作效率提升，降低行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)及企業(yè)運(yùn)營綜合成本。第四，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保前調(diào)查、保中風(fēng)控管理，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置等專業(yè)風(fēng)控能力相對更為成熟，能夠有效防范和化解各類工程風(fēng)險(xiǎn)，保障工程質(zhì)量和施工安全。第五，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)各投保企業(yè)信用狀況、財(cái)務(wù)審核、工程風(fēng)險(xiǎn)程度、工程風(fēng)險(xiǎn)控制措施，實(shí)施差別化費(fèi)率，信譽(yù)好、管理好的建筑企業(yè)獲得更低成本保險(xiǎn)保函，發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型升級作用，進(jìn)一步推動完善建設(shè)領(lǐng)域市場信用體系建設(shè)，促進(jìn)建筑市場規(guī)范發(fā)展。

（三）集相關(guān)社會部門之合力建設(shè)完善建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度

建設(shè)工程保證保險(xiǎn)要有效發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)多方共贏，相關(guān)各方整體能力提升，關(guān)鍵在于制度建設(shè)。建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度涉及國家政府及相關(guān)監(jiān)管部門、事業(yè)單位、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、承包商、分包商、材料設(shè)備供應(yīng)商等多個(gè)社會部門行為，因此，要建成完善的運(yùn)行穩(wěn)定良好高效的市場監(jiān)管、內(nèi)部管理、市場交易、風(fēng)險(xiǎn)控制等制度機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)這些機(jī)制能夠有效交互運(yùn)行，非單個(gè)社會部門能夠獨(dú)立承擔(dān)建設(shè)重任，需要相關(guān)主體互聯(lián)互通、通力合作才能有效建設(shè)完善。

（四）結(jié)合新經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度運(yùn)行新模式

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸深入融合到各個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之中，由此產(chǎn)生的新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)對提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率、激發(fā)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)活力發(fā)揮了極大的作用，這樣的作用在商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)尤為顯著。因此，建議以“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”為原則，推行“政企聯(lián)動、平臺驅(qū)動、互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)展”，發(fā)揮保險(xiǎn)專業(yè)服務(wù)與金融科技服務(wù)相結(jié)合的優(yōu)勢，結(jié)合地方區(qū)域特點(diǎn)，開展互聯(lián)網(wǎng)+建設(shè)工程保證保險(xiǎn)的地方區(qū)域特色服務(wù)平臺的創(chuàng)新模式，是快速、深入推進(jìn)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)的有效路徑和手段。

（五）優(yōu)先推廣示范條款優(yōu)化推進(jìn)共保模式

《建設(shè)工程施工合同投標(biāo)保證保險(xiǎn)示范條款》《建設(shè)工程施工合同履約保證保險(xiǎn)示范條款》《建設(shè)工程施工合同預(yù)付款保證保險(xiǎn)示范條款》及《建設(shè)工程施工合同質(zhì)量保證保險(xiǎn)示范條款》等四項(xiàng)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)行業(yè)示范條款，已于2019年9月由中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會首次公開發(fā)布。在各地前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用行業(yè)示范條款在投保人、被保險(xiǎn)人及保險(xiǎn)人權(quán)責(zé)，行業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任及理賠標(biāo)準(zhǔn)等方面統(tǒng)一明確的優(yōu)勢，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式，進(jìn)一步優(yōu)化共保組織體系、投保流程、風(fēng)控機(jī)制、理賠機(jī)制，提升建設(shè)工程保證保險(xiǎn)市場供給效率，促進(jìn)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)市場健康發(fā)展。

（六）在政策引導(dǎo)下充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會和社會組織的橋梁樞紐作用

在政府相關(guān)部門指導(dǎo)下，充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會和社會組織的作用，組織協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、平臺運(yùn)營機(jī)構(gòu)，積極聯(lián)系房屋建筑、市政工程相關(guān)業(yè)主部門和組織，溝通落實(shí)保證保險(xiǎn)的準(zhǔn)入和接受問題;推動建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)+建設(shè)工程保證保險(xiǎn)的地方區(qū)域特色服務(wù)平臺;組織開展下地區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)園區(qū)的宣講、研討活動，開展行業(yè)的廣泛宣傳，營造多方合力共建完善建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度的社會氛圍，切實(shí)推進(jìn)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度的落地實(shí)施。

（七）在政策引導(dǎo)下充分發(fā)揮大型總承包建筑企業(yè)的行業(yè)生態(tài)樞紐作用

大型總承包建筑企業(yè)在經(jīng)營過程中與業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、分包商等各方具有相應(yīng)業(yè)務(wù)聯(lián)系，處于行業(yè)生態(tài)的樞紐節(jié)點(diǎn)位置，促進(jìn)和發(fā)揮發(fā)揮大企業(yè)的引領(lǐng)帶頭作用，提高工程保證保險(xiǎn)在中小民營建筑企業(yè)中實(shí)際覆蓋的廣度和深度，有效打通建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度建設(shè)“最后一公里”。

結(jié)語

建設(shè)完善建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度，無論是對于宏觀上的建筑業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)以及相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)，還是對于微觀上的建筑企業(yè)、保險(xiǎn)企業(yè)以及相關(guān)企業(yè)，在國內(nèi)發(fā)展或“走出去”發(fā)展而言，均有重要的促進(jìn)意義。建設(shè)完善建設(shè)工程保證保險(xiǎn)制度，需要國家政府及相關(guān)監(jiān)管部門、相關(guān)事業(yè)單位、社會組織、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、承包商、分包商、材料設(shè)備供應(yīng)商以及相關(guān)市場主體多方參與、合作共建，才能得到有效實(shí)施。