王燕梅

北京市轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老服務(wù)資金使用的思考

文章通過對近3年北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)取得的成績進行了總結(jié)，也對政策層面、執(zhí)行層面及監(jiān)管方面進行了問題分析，指出了北京市養(yǎng)老服務(wù)驛站如果要發(fā)展下去還需要多方努力。尤其作為履監(jiān)管責(zé)任的街道，應(yīng)該發(fā)揮接地氣了解民情優(yōu)勢，幫助政府做好轉(zhuǎn)移資金的扶持工作，將養(yǎng)老服務(wù)驛站的發(fā)展作為事業(yè)的一部分去做好。

政府主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)，培育社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)取得的成績

（一）居家養(yǎng)老政策支持養(yǎng)老驛站發(fā)展

2016年5月3日北京市頒布《北京市支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條》政策，2016年5月北京市老齡委頒布《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》（京老齡委發(fā)【2016】8號），明確為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站進行財政補貼支持，2016年7月北京市民政局、北京市老齡工作委員會辦公室關(guān)于貫徹實施《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》的通知明確，對于城六區(qū)進行養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)試點，由市財政按平均每個驛站30萬元的標準向各區(qū)撥付年度資金總額。按照專項轉(zhuǎn)移支付資金實施了對各區(qū)居家養(yǎng)老的支持。2018年北京市民政局北京市發(fā)展和改革委員會、北京市財政局、北京市人力資源和社會保障局、北京市老齡工作委員會辦公室聯(lián)合下發(fā)了《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》（京民福發(fā)【2018】184號），明確對各養(yǎng)老機構(gòu)的補貼比例和總量要求，補貼方式和內(nèi)容更加完善。從政策設(shè)計看，財政資金支持也在逐步探索和完善，從現(xiàn)有政策內(nèi)容看，該資金支持方式從頂層設(shè)計看已經(jīng)十分周全。近兩年來，我也在持續(xù)關(guān)注該資金的支持情況，并參與了一些養(yǎng)老服務(wù)驛站使用財政資金的考評工作，發(fā)現(xiàn)了一些問題，表現(xiàn)在執(zhí)行中資金支付緩慢，項目選擇少，居家養(yǎng)老推進慢的問題。為解決連續(xù)3年執(zhí)行中的問題，2019年北京市民政局和北京市財政局又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌分配撥付各區(qū)2019年養(yǎng)老服務(wù)專項資金有關(guān)工作的通知》（京民福發(fā)【2019】34號），對于各區(qū)的資金支持改變了比例，并強調(diào)對資金的計劃和統(tǒng)籌，加強監(jiān)管和績效考核。

（二）北京市居家養(yǎng)老財政專項轉(zhuǎn)移資金支持有保障

北京市不僅從政策層面對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)進行了設(shè)計，在財政資金保障方面也是逐年遞增，為保障該資金規(guī)范使用并取得預(yù)期效果，市財政局、市民政局、市殘聯(lián)、市老齡辦聯(lián)合制定了《北京市市級養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》（京財社【2012】155號），明確了資助街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，資金來源包括市級公共財政預(yù)算、市級福利彩票公益金和市級殘疾人就業(yè)保障金。從北京市財政預(yù)算執(zhí)行情況看，2015年前按照大額專項資金進行管理，根據(jù)市民政局2015年度部門決算說明，“2011-2014年，養(yǎng)老專項資金預(yù)算規(guī)模均為52，000萬元，”為解決供需矛盾，2015年，市級養(yǎng)老專項資金預(yù)算擴大到60，000萬元，其中來源于公共財政預(yù)算20，000萬元。2016年開始，按照專項轉(zhuǎn)移支付辦法，直接補貼到各區(qū)，不考慮福利彩票對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的支持，每年公共財政對養(yǎng)老事業(yè)的資金支持額增加較快（見表l）。并且北京市財政局在北京市2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算報告中特別指出：2019年市級計劃安排社會保障和就業(yè)專項轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算數(shù)為299774萬元，其中：支持養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域78347萬元，主要是落實《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《關(guān)于加強老年人照顧服務(wù)完善養(yǎng)老體系的實施意見》等，支持相關(guān)區(qū)開展國家級居家和社區(qū)改革示范、農(nóng)村養(yǎng)老、互助養(yǎng)老改革試點。對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展給與了充分的支持。

（三）養(yǎng)老驛站快速增長

居家養(yǎng)老的推廣有賴于政府的折子工程和資金的雙重推進，取得了養(yǎng)老驛站快速遞增的業(yè)績。根據(jù)《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)規(guī)劃（2016年—2020年）》要求，截止到2020年，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站要建設(shè)到1000個，并針對16個區(qū)分別下達了任務(wù)量。僅僅從2018年和2019年上半年看，民政局就公布了養(yǎng)老服務(wù)驛站數(shù)量分別為：2018年第一批81個，第二批155個，第三批55家，2019年第一批160個。加上2017年公布的5批養(yǎng)老驛站443家，迄今為止養(yǎng)老驛站的數(shù)量已經(jīng)達到了894家，根據(jù)北京市民政局公布的“各區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心應(yīng)建未建空白區(qū)點位”圖，應(yīng)該還有84家沒有建立養(yǎng)老驛站，距離目標實現(xiàn)已近是指日可待。

北京市在2019年8月公布了《醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域開放改革三年行動計劃》，共30項行動措施，其中最引人注目的是“取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，做好養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)備案工作”，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位，最大限度實現(xiàn)老年人就近養(yǎng)老。按照《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》（京老齡委發(fā)【2016】8號）要求，如果承接社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的為民非法人單位，需要到區(qū)民政部門申報登記為民辦非企業(yè)，按照現(xiàn)行要求，無需進行審核及核準登記，只需進行備案工作。簡化了手續(xù)，對該行業(yè)的進入機制進行了改進，會更進一步促進該事業(yè)的發(fā)展。

街道對養(yǎng)老驛站監(jiān)管存在的問題

（一）政策的頂層設(shè)計與執(zhí)行不到位之間存在差異

從上述管理辦法看，規(guī)定了資金支持范圍，明確了各方的責(zé)任。我們僅僅從《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持辦法》看，該辦法明確城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站以所在社區(qū)的居委會建制作為依據(jù)，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持主要的對其產(chǎn)生的服務(wù)流量、托養(yǎng)流量、連鎖運營進行補貼，對運維進行支持。對支持的項目羅列了清單，如對119類服務(wù)項目的服務(wù)費用部分納入服務(wù)流量進行補貼，服務(wù)流量采用“不低于服務(wù)總收入50%的比例予以資助”，生活照料服務(wù)、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、助潔服務(wù)、助浴服務(wù)、助醫(yī)服務(wù)助行服務(wù)、代辦服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、健康管理服務(wù)、安寧療護服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)、志愿服務(wù)、康復(fù)護理服務(wù)、助急服務(wù)、法律服務(wù)、便民服務(wù)、其他特色服務(wù)。同時對各項服務(wù)的參考價格也確定的范圍，明確需要享受補貼的驛站要上傳流量數(shù)據(jù)在北京市社會福利綜合管理平臺進行線上統(tǒng)計，確保補貼資金安全到位。但是從實際實施看，存在兩種問題，一是無法調(diào)動養(yǎng)老驛站對所有服務(wù)清單項目產(chǎn)生興趣，老年人需求的項目無法與養(yǎng)老驛站興趣項目一致，無法滿足老年人真正的需求。從成本核算看，如老年人需要的助餐服務(wù)、助潔服務(wù)、助浴服務(wù)、助醫(yī)服務(wù)、助行服務(wù)都需要專門人員在一定的時間才能完成該工作，在進行驗收時發(fā)現(xiàn)，很多驛站如果采用上門服務(wù)，每天的接單量只有2一3次。現(xiàn)在均采用按次計費，驛站會考慮時間成本，如果是按小時計費，受益人無法承擔(dān)時間成本。雖然上述服務(wù)項目已經(jīng)被很多驛站采用，但是存在驛站積極性不高，實際服務(wù)次數(shù)過低的問題。其次是上線申報數(shù)據(jù)與實際臺賬不符，補貼無法落實。從我參與的為某區(qū)現(xiàn)有驛站進行補貼核定時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)驛站核定統(tǒng)計次數(shù)和小時數(shù)不準確，符合標準的次數(shù)過低，為驛站報送的數(shù)據(jù)核定數(shù)據(jù)存在一定的困難，導(dǎo)致驛站服務(wù)次數(shù)和時間數(shù)無法得到補償，積極性不高。

（二）社會組織承攬服務(wù)存在與財政資金使用要求不符的問題

其一是購買服務(wù)方面，存在著服務(wù)商不夠成熟，服務(wù)不規(guī)范，逐利行為明顯。體現(xiàn)為民非組織多數(shù)是由盈利法人企業(yè)注冊成立的，成立的目的往往因為有利可圖，利用承擔(dān)社會管理某項工作的機會借助民非嫌取利潤。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在申請使用財政資金時，有的民非提供的購買居家養(yǎng)老設(shè)備的發(fā)票抬頭是母公司，購買的產(chǎn)品是無法判斷是使用在了養(yǎng)老驛站還是母公司。另外是一家民非承擔(dān)多個養(yǎng)老驛站的工作，無法判斷發(fā)票支出是否為申請補助的養(yǎng)老服務(wù)驛站支出。因為是連鎖經(jīng)營，在被詢問工作人員總數(shù)時，發(fā)現(xiàn)工作人員明顯存在不足，但是卻承擔(dān)了多家驛站的服務(wù)工作。

其二是驛站建立過程中，缺少房屋資源，無法很快建立符合《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站設(shè)施設(shè)計和服務(wù)標準》的驛站。如北京市東西城是老區(qū)，房屋資源稀缺，老小區(qū)的社會服務(wù)配套資源可挖掘的可能性小，有些服務(wù)資源只能是幾個單元房屋連接之后達到面積，并且多少房屋采用租賃方式解決。如廣外街道4家驛站，輻射ll個社區(qū)1232平方米的房屋全部采用了租賃方式。個別驛站輻射面積比較小，如紅居南街驛站面積僅為100平米，實際無法達到兼有生活用房、醫(yī)療保健用房、公共活動用房和服務(wù)用房的要求，以為房屋面積小，服務(wù)人員人數(shù)就會不足，按照北京市服務(wù)人員及受益老人l：6的比例要求，服務(wù)對象就無法達到覆蓋面，老人的需求和服務(wù)無法匹配，以至于供不應(yīng)求。另外由于采用了租賃方式，街道支付租賃費，該費用也由財政負擔(dān)，財政負擔(dān)也會比較重，“以東城區(qū)為例，各街道在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)中累計投入房產(chǎn)總面積共計3800平方米，按市場價折合租金達657萬元”。【3】

（三）街道對養(yǎng)老驛站監(jiān)管缺少抓手

從前期工作看，街道和各社區(qū)是實施主體，直接負責(zé)的工作是房屋資源管理，在尋求到符合要求的房屋資源后，按照條件自行進行或是委托驛站經(jīng)營者進行裝飾裝修和設(shè)備配置，之后交由驛站經(jīng)營。從政府建設(shè)驛站的需要看，希望其提供多方位服務(wù)，滿足社區(qū)老年人社區(qū)及居家養(yǎng)老的需求，從經(jīng)營者看，希望承攬政府項目取得財政補貼，對于養(yǎng)老驛站的運營內(nèi)容及盈利模式街道層面及社區(qū)管理人員是無權(quán)干涉的。在我遇到的對于財政資金補貼審核中就發(fā)現(xiàn)，如果驗收時街道管理人員到場，一定會有養(yǎng)老服務(wù)驛站的人伴隨而來，回答問題的都是驛站管理人員，街道管理人員往往是一無所知。究其原因是街道民政科人員配備少，無暇顧及各社區(qū)養(yǎng)老驛站，街道民政科所依賴的是各社區(qū)管理人員，社區(qū)管理人員日常工作也很飽滿，在沒有遇到檢查前不會顧及到養(yǎng)老驛站運營情況，也沒有更多的監(jiān)管手段對驛站進行管理。另外在管理辦法雖然賦予了街道對驛站的監(jiān)管責(zé)任，但是如何監(jiān)管、監(jiān)管內(nèi)容、以及驛站合格與否沒有標準。而現(xiàn)在政府的工作重心還屬于驛站覆蓋階段，至于街道對驛站的監(jiān)管從政策層面也沒有規(guī)范，街道對養(yǎng)老服務(wù)驛站的監(jiān)管缺少抓手。

對街道監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)驛站的建議

（一）從街道了解基層情況入手，做好服務(wù)項目的確定和流量定價的進一步核定工作。如果要鞏固前期工作的成績，作者認為開展老年人需要的服務(wù)項目，提供有效需求，并實行精準補貼是未來驛站發(fā)展的首要工作，其次就是現(xiàn)有的流量定價合理性和補貼的有效性需要時間驗證。

服務(wù)項目及服務(wù)定價需要同時滿足老年人有興趣，既要老年人負擔(dān)的起，還要讓驛站經(jīng)營者有利可圖，只有提高供需雙方的積極參與性，該驛站才有可能生存下去?，F(xiàn)有的流量價格確定是在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，并且對運營商盈虧狀況、收入來源、成本構(gòu)成進行了分析，確定了流量定價和補貼比例，并且是按照總流量方式實施補貼，考慮因素已經(jīng)比較全面。但是從需求人看，服務(wù)項目是否符合需求、驛站收取的服務(wù)費的高低是需求主要影響因素，項目不符合需求，定價過高負擔(dān)不起，需求人數(shù)就會下降，服務(wù)總收入也會降低，定價過低享受的補貼也會少，也會導(dǎo)致總收入的降低。對于該問題，各街道和社區(qū)由于老年人口情況不同，會有差異，如果采用一刀切的方式確定服務(wù)項目和定價，可能會導(dǎo)致服務(wù)商在沒有獲得發(fā)展可能性時，面臨倒閉的威脅。所以如何處理該關(guān)系，需要服務(wù)商與市場進行較長一段時間的磨合才能解決。

（二）街道及社區(qū)應(yīng)更多的給予養(yǎng)老驛站指導(dǎo)。雖然近5年養(yǎng)老驛站的數(shù)量是折子工程，伴隨著2020年的到來，養(yǎng)老驛站的數(shù)量即將達到預(yù)計的1000家目標，養(yǎng)老驛站建設(shè)的工作任務(wù)即將完成。但是我們必須意識到，養(yǎng)老驛站的經(jīng)營者是企業(yè)，他們是以盈利為目的的，如果只是有愛心有情懷是無法生存的。且從現(xiàn)有的養(yǎng)老驛站看，仍然存在盈利能力不足，精準服務(wù)不到位的情況。針對此，政府通過支持連鎖驛站進入該領(lǐng)域入手解決了一部分問題，希望通過連鎖取得規(guī)模效應(yīng)，但是由于市場需求不夠精準，服務(wù)市場培育不足，供需雙方均在探索需求階段，大部分驛站依然存在無法通過正常運營取得盈利問題。60+研究院作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資訊研究的機構(gòu)，發(fā)布的研究信息表明“政府補貼占總收入50%以，上的驛站高達40%”“目前北京市已建成并運營的養(yǎng)老驛站90%處于虧損狀態(tài)”，前景不容樂觀?？赡軟]有等到北京市民政局研究出臺養(yǎng)老驛站有序進出管理辦法時，很多驛站就自行倒閉了。解決有效供給不足的問題，必須意識到養(yǎng)老不僅僅是社會，也是家庭和老年人多方的問題，要解決好該問題，從街道層面看，不僅僅要求管理者作為事業(yè)去做，不僅僅要政策支持，還需要更多的投入，需要街道及社區(qū)積極主動探討有效的管理手段，要積累經(jīng)驗和對失敗的探索，為后續(xù)發(fā)展提供政策依據(jù)，利用街道服務(wù)接近群眾的優(yōu)勢為已經(jīng)建立的養(yǎng)老驛站工作予以更多地支持和幫助。該過程中，一定要發(fā)揮街道和社區(qū)接地氣了解當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮膬?yōu)勢，街道對養(yǎng)老驛站的指導(dǎo)是必不可少的。養(yǎng)老服務(wù)驛站經(jīng)營者要獲得發(fā)展的機會，也應(yīng)該與街道和社區(qū)取得聯(lián)系。另外花錢養(yǎng)老概念的植入也需要服務(wù)商提高服務(wù)質(zhì)量才能取得更多老年人的支持。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金的政策引導(dǎo)和投入要更有針對性。養(yǎng)老資金需要政府投入，需要持續(xù)支持。正因為此，如何支持、以何種方式支持顯得尤為重要。從政府提供房屋及設(shè)施，從運營中的服務(wù)流量、運維支持、連鎖運營補貼，資金考慮的角度可謂是面面俱到。但是從實際效果看，驛站的積極性沒有調(diào)動起來，其中重要的一個原因就是養(yǎng)老驛站經(jīng)營者對財政資金補貼的依賴使得缺乏開拓的積極性和主動性?？梢妴我坏呢斦a貼政策引導(dǎo)僅僅是非常重要的一個方面，在政策及財政資金補貼方面應(yīng)該探索更好的服務(wù)及補貼方式帶動養(yǎng)老驛站發(fā)展。如從2018年推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方式推進居家養(yǎng)老，有的醫(yī)院也開始和養(yǎng)老機構(gòu)結(jié)合進行養(yǎng)老護理方面的培訓(xùn)，提升養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)護水平，就是一個有益的探索。

結(jié)語

北京市養(yǎng)老服務(wù)驛站已經(jīng)在數(shù)量和質(zhì)量方面取得了很好的成績，但是要持續(xù)發(fā)展下去，還需要政策制定者及監(jiān)管者，包括驛站經(jīng)營者和受益老人，做出各自努力，才能鞏固已有的成績，將該事業(yè)發(fā)展下去。

參考文獻：

【1】王棟?社會組織承接政府購買服務(wù)中參與式預(yù)算的實踐困境與機制突破?現(xiàn)在經(jīng)濟研討?2019.9

【2】李娜『三元主體』視角下政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究—以北京市為例?現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)?2018.26

【3】劉羿辰?北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站服務(wù)現(xiàn)狀、問題及對策研究?長春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士論文2019年