孫世梅

【摘要】地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道，是解決城市“空中蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”現(xiàn)象的重要方式。城市地下綜合管廊是保證城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化更新與改造以及城市現(xiàn)代化建設(shè)的趨勢和潮流。

【關(guān)鍵詞】地下綜合管廊PPP模式投融資

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。城市地上高樓林立，車水馬龍，但地下工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，與西方發(fā)達(dá)國家存在較大差距。2013年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)【2013】36號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2014】27號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】61號(hào)）等文件，明確了加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度的目標(biāo)，鼓勵(lì)各地推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會(huì)資本，即采取PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。截至2017年底，我國地下綜合管廊開工長度已達(dá)4700公里，形成廊體2500多公里。2018年底，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心共入庫地下綜合管廊項(xiàng)目215個(gè)。可以說，我國的城市地下綜合管廊建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，已成為世界上城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)模最大的國家。

北方中小城市，經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，大部分屬吃飯財(cái)政，本地社會(huì)資本嚴(yán)重不足，供熱等管網(wǎng)對地下綜合管廊建設(shè)的需要又大于南方城市，然而地下綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長，推進(jìn)地下綜合管廊項(xiàng)目面臨著諸多困難和問題。本文通過對10座北方中小城市建設(shè)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理剖析，以甘肅省金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目為例，對北方中小城市建設(shè)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提出具有建設(shè)性的對策建議。

一、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程基本情況

金昌市緣礦興企、因企設(shè)市，因盛產(chǎn)鎳被譽(yù)為“祖國的鎳都”，先后取得國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、全國文明城市等稱號(hào)。

目前，金昌市區(qū)現(xiàn)有管道主要敷設(shè)在非機(jī)動(dòng)車道和人行道下，由于建成年代較久，經(jīng)常需要維修、改造，一旦開挖，就會(huì)出現(xiàn)“馬路拉鏈”及“空中蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，不僅使國家財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，也給城市人民生活帶來極大不便。2018年，金昌市人民政府印發(fā)了《金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程規(guī)劃（2016-2030年）》，標(biāo)志著金昌市地下綜合管廊工程已開始啟動(dòng)。近期規(guī)劃至2020年，地下綜合管廊總長度達(dá)6公里以上；遠(yuǎn)期至2030年，地下綜合管廊總長度達(dá)40公里以上，占道路主次干道比例超過14%，實(shí)現(xiàn)節(jié)約城市建設(shè)用地、釋放存量土地、提高城市管網(wǎng)綜合承載能力的目標(biāo)。近期規(guī)劃管廊建設(shè)投資費(fèi)用為13.05億元，遠(yuǎn)期管廊投資費(fèi)用為34.89億元，總投資費(fèi)用為47.94億元。2018年，金昌市本級一般公共預(yù)算收入為150992萬元，一般公共預(yù)算支出為264769萬元。

二、地下綜合管廊工程PPP模式選擇

（一）資本金籌措方式。10座北方城市均以“央企+地方政府”合作為基礎(chǔ)，組建SPV公司，9個(gè)市項(xiàng)目公司注冊資金占項(xiàng)目總投資的20%左右，占比最高的吳忠市達(dá)到了30%，占比最低的海東市為19.9%。政府部門注入資本金占SPV公司總資本金的比例在10-32%之間，白銀市最低為10%，吳忠市最高為32%，有7個(gè)市為20%。其余大部分資本金由中標(biāo)社會(huì)資本聯(lián)合體籌措。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作方式分析。10個(gè)市均采用BOT模式，即“建設(shè)、運(yùn)營、移交”，項(xiàng)目堅(jiān)持靠大聯(lián)強(qiáng)、優(yōu)勢共享，建立“央企+地方政府”的合作模式，引入國內(nèi)一流團(tuán)隊(duì)全面負(fù)責(zé)SPV公司組建、管廊設(shè)計(jì)、項(xiàng)目咨詢、工程施工。項(xiàng)目建設(shè)期平均為3年，運(yùn)營期限平均為29年。由于項(xiàng)目投資巨大，大部分運(yùn)營期處于30年的上限。運(yùn)營期滿后移交政府。

（三）項(xiàng)目投資額分析。10個(gè)項(xiàng)目總投資306.96億元，平均每個(gè)項(xiàng)目投資30.7億元。10個(gè)項(xiàng)目合計(jì)建設(shè)長度為409.96千米，每千米平均投資為7561萬元。每千米投資最高的是琿春市，每千米投資為13396萬元，主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)里程短；其次是公主嶺市每千米投資為12213萬元，蘭州新區(qū)城市綜合管廊每千米投資為4259萬元，是10個(gè)城市中每千米投資最低的，也是單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)里程最長的。

（四）使用費(fèi)收取方式。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收取的有償使用費(fèi)用一般包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。蘭州新區(qū)城市地下綜合管廊入廊費(fèi)用為給水150萬元/公里，中水60萬元/公里；電力200萬元/公里，燃?xì)?20萬元/公里，供熱120萬元/公里，通信26萬元/公里；運(yùn)營管理費(fèi)兩艙暫按每年59萬元/公里，三艙暫按83萬元/公里收取。吳忠市借鑒湖南常德市綜合管廊各管線單位每年維護(hù)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總額為：路燈、交安35.84萬元，聯(lián)通、中信、國防35.84萬元，鐵通、移動(dòng)35.84萬元，電信、有線電視35.84萬元，電力109.97萬元，給水146.45萬元，備用部分54.86萬元。每年維護(hù)費(fèi)共計(jì)324.64萬元。

（五）回報(bào)機(jī)制分析。PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種類型：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種方式。白銀、海東兩市的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用可行性缺口補(bǔ)助，蘭州新區(qū)、琿春、四平、通化、公主嶺、石嘴山、吳忠、石河子等8個(gè)市項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助。

（六）財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任分析。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部財(cái)政支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任。根據(jù)10個(gè)市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告，2020年P(guān)PP項(xiàng)目政府計(jì)劃支出額和本級一般公共預(yù)算支出預(yù)計(jì)數(shù)之比，最低為海東市0.16%，最高為石河子市5.09%，均符合不高于10%的要求。

三、金昌市中心城區(qū)地下綜合管廊工程建設(shè)機(jī)遇、難點(diǎn)和建議

（一）機(jī)遇分析

一是具備建設(shè)城市綜合管廊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)條件來看，根據(jù)發(fā)達(dá)國家城市綜合管廊開發(fā)與人均GDP的統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)該城市或地區(qū)的人均GDP超過3000美元時(shí)，就具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2018年，金昌市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值263.3億元，人均GDP為5.6萬元人民幣，已超過3000美元，具備了開發(fā)城市綜合管廊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二是現(xiàn)在金昌正在加大發(fā)展新區(qū)建設(shè)，開展舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造。建設(shè)新區(qū)道路時(shí)同步進(jìn)行地下綜合管廊工程，可以大幅降低成本。舊城區(qū)的地下管線由于采用傳統(tǒng)直埋方式，其壽命一般僅有20年，一大批舊管線面臨被淘汰，政府可以在更換老舊管線時(shí)，進(jìn)行城市綜合管廊建設(shè)，以降低成本。

三是國家支持力度較大。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》中的相關(guān)規(guī)定：中央財(cái)政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年；補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為直轄市每年5億元、省會(huì)城市每年4億元、其他城市每年3億元，對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。

四是鋼材、水泥價(jià)格現(xiàn)在處于歷史較低水平，修建城市綜合管廊的成本較低。修建城市綜合管廊可以與國家供給側(cè)改革形成有機(jī)契合，消化鋼材、水泥的過剩產(chǎn)能。

（二）難點(diǎn)分析

一是融資難度大。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目普遍投資規(guī)模較大，項(xiàng)目投資壓力較大，相對于南方發(fā)達(dá)地區(qū)而言，北方中小城市融資渠道相對較為單一，而且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高，更加劇了北方中小城市投融資壓力。

二是項(xiàng)目協(xié)調(diào)難度大。由于城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目涉及的政府相關(guān)職能部門、各入廊管線管道單位、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司等，還會(huì)涉及拆遷，各利益主體訴求不同，增加工作協(xié)調(diào)難度，阻礙項(xiàng)目推進(jìn)速度。

三是強(qiáng)制入廊無法律依據(jù)。地下綜合管廊工程主要服務(wù)于各入廊管線管道單位，各入廊單位的積極配合是實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊工程價(jià)值目標(biāo)的重要保障。對于規(guī)劃建設(shè)綜合管廊的道路和小區(qū)，只有政府強(qiáng)制各管線管道單位入廊，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)地下綜合管廊的價(jià)值。但是，我國目前尚無強(qiáng)制入廊的法律依據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目未來的入廊率無法保障。

四是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。入廊綜合入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)的具體支付標(biāo)準(zhǔn)和方式一般由入廊管線單位向地下綜合管廊的運(yùn)營管理單位一次或分期支付。目前我國地下綜合管廊PPP項(xiàng)目入廊使用費(fèi)的定價(jià)缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，具體依賴于地下綜合管廊運(yùn)營維護(hù)單位和入廊單位的協(xié)商確定，是影響地下綜合管廊PPP項(xiàng)目穩(wěn)定持續(xù)實(shí)施的重要因素之一。

（三）對策建議

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)者較多，地方政府要成立由主管市長為組長、政府各職能部門、各管線單位、政府方出資代表為成員的項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體組織和協(xié)調(diào)工作，解決項(xiàng)目建設(shè)中存在的實(shí)際問題，保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。

二是做好項(xiàng)目前期工作。地方政府要把地下綜合管廊建設(shè)作為促增長、惠民生的重點(diǎn)工程來抓，提高對城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重視，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)系統(tǒng)進(jìn)行城市地下設(shè)施規(guī)劃，加強(qiáng)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，合理布局電力、通信、廣電、排水、熱力燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)，積極做好項(xiàng)目論證、申報(bào)等工作，要力爭列入國家地下綜合管廊試點(diǎn)城市。

三是科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)。要按照“政府推動(dòng)、企業(yè)為主、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”思路，注重“五個(gè)結(jié)合”，即綜合管廊建設(shè)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，理念與智慧城市建設(shè)相結(jié)合，施工與市政道路建設(shè)相結(jié)合，設(shè)計(jì)與入廊管線單位需求相結(jié)合，融資與吸引社會(huì)資本相結(jié)合。同時(shí)，在規(guī)劃中對中水管道、新能源汽車充電樁電纜進(jìn)行了充分預(yù)留，為城市未來發(fā)展打牢基礎(chǔ)。

四是創(chuàng)新體制機(jī)制。要以“央企+地方政府”合作為基礎(chǔ)，組建SPV公司；采用“存量轉(zhuǎn)讓+投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼” 的PPP項(xiàng)目推進(jìn)模式，吸引社會(huì)資本和入廊單位參與管廊建設(shè)及運(yùn)營；采取“政府主導(dǎo)+市場化運(yùn)作”模式，聘請專業(yè)項(xiàng)目管理公司、建立特許經(jīng)營機(jī)制。

五是完善相關(guān)制度。要從法律角度建立強(qiáng)制入廊制度，制定地方性城市建設(shè)管理法規(guī)，強(qiáng)制要求綜合管廊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有管線及管道單位必須將自己所使用的管線及管道進(jìn)入綜合管廊，提高入廊率，增強(qiáng)社會(huì)投資方的積極性，降低財(cái)政支出壓力。參照其他地區(qū)項(xiàng)目，因地制宜制定科學(xué)的入廊費(fèi)及日常運(yùn)維費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。