【摘 要】 隨著檢察建議改革工作的進(jìn)行，為檢察部門更好地行使監(jiān)督職權(quán)，需對(duì)檢察建議的性質(zhì)進(jìn)行界定，討論目前存在的問(wèn)題，由此提出可實(shí)施性方法，提升檢察建議的剛性力，加強(qiáng)監(jiān)督與強(qiáng)制力，進(jìn)一步完善檢察建議制度。

【關(guān)鍵詞】 檢察建議 定位 剛性

一、檢察建議的定義及特征

1、檢察建議的定義。有關(guān)檢察建議的定義存在多種觀點(diǎn)。其中張思卿編著的《檢察大辭典》中認(rèn)為檢察建議可被定義為是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)并參與社會(huì)治安綜合治理的一種方式。[1]筆者在結(jié)合國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者對(duì)檢察建議進(jìn)行定義的諸多觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，認(rèn)為檢察建議是指是檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)法律公正、正確實(shí)施，在依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，結(jié)合司法辦案過(guò)程中具體情況，向有關(guān)單位提出完善相關(guān)制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，糾正違法現(xiàn)象等建議。檢察建議是檢察工作中的一種專有文書，并不具備一般法律文書的強(qiáng)制效力，建議內(nèi)容可不經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行，且不需其他機(jī)關(guān)來(lái)強(qiáng)制實(shí)施。

2、檢察建議的特征。（1）內(nèi)容的廣泛性。建議類型多樣性。檢察建議分為治理類型檢察建議與訴訟類型檢察建議。主要有社會(huì)治理檢察建議、公益訴訟檢察建議、再審檢察建議、糾正違法檢察建議以及其他檢察建議等種類較多，除針對(duì)訴訟活動(dòng)過(guò)程中權(quán)力行使的監(jiān)督，還有訴訟程序外的監(jiān)督，包括社會(huì)綜合治理、預(yù)防犯罪行為等內(nèi)容。建議內(nèi)容廣泛性。譬如，人民檢察院在履行監(jiān)督檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履職而行政不作為或違法行使職權(quán)等現(xiàn)象，可以對(duì)有關(guān)部門和單位提出改進(jìn)工作、落實(shí)治理活動(dòng)的檢察建議。其建議內(nèi)容針對(duì)司法活動(dòng)與社會(huì)治理的各個(gè)方面，并針對(duì)不同主體提出司法建議。（2）手段的柔和性。檢察院監(jiān)督職權(quán)的行使，包括通知、發(fā)糾正違法通知書、抗訴等諸多方式，檢察建議屬于相對(duì)柔和、軟性的監(jiān)督方法。檢察建議的制作與發(fā)出是在充分尊重被建議對(duì)象主體獨(dú)立性的前提下，并非直接對(duì)錯(cuò)誤行為強(qiáng)制整改，而是利用“法律提醒”等方式引發(fā)被建議者自覺(jué)整改，讓相關(guān)單位意識(shí)到問(wèn)題所在。[2]根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》檢察官在特定情況下可以對(duì)相關(guān)單位或人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但不得采取訴訟中的強(qiáng)制性措施限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等方式。

二、檢察建議的性質(zhì)定位

目前，對(duì)我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)的論爭(zhēng)主要存在四種觀點(diǎn)：通說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，不同于人大的狹義監(jiān)督權(quán)，是法律監(jiān)督機(jī)關(guān);有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，內(nèi)部上下級(jí)之間為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行使行政權(quán);有的學(xué)者將其定位為司法權(quán)，出庭舉證指控犯罪，是司法機(jī)關(guān);亦有主張檢察權(quán)具有行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性，內(nèi)部具有上令下從的行政性，外部與法院共同構(gòu)成我國(guó)司法機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使的是法律監(jiān)督權(quán)，檢察監(jiān)督行為帶有行政性與司法性的特點(diǎn)，而檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在“辦案”還是“辦事”值得探討。

1、檢察建議的“辦事”性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政性因素包括兩方面：職業(yè)業(yè)務(wù)中的行政性與行政事務(wù)管理中的行政性。后者并不能成為論證檢察機(jī)關(guān)行政性的論據(jù)，其“辦事”屬性主要體現(xiàn)在缺乏監(jiān)督與懲戒制度?！稗k事”總給人以可商量之余地，由于沒(méi)有規(guī)定調(diào)查時(shí)限，導(dǎo)致調(diào)查時(shí)間延遲，且缺乏事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集規(guī)則等導(dǎo)致檢察建議書和糾正違法通知書流于形式，傾向于辦事屬性。檢察建議的制作上，檢察官認(rèn)為需要提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)起草檢察建議書，一并報(bào)送檢察長(zhǎng)，最終是否提出檢察建議由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定。對(duì)于已作出的檢察建議，檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)及上級(jí)檢察院經(jīng)審查認(rèn)為存在不當(dāng)?shù)?，可以指令檢察建議停止實(shí)施。這體現(xiàn)其實(shí)施過(guò)程中職權(quán)上的行政性。

2、檢察建議的“辦案”性質(zhì)?！稗k案”注重于監(jiān)督與強(qiáng)制力而非配合與協(xié)商，檢察建議的監(jiān)督性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，檢察建議提出后，檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督相關(guān)單位整改活動(dòng)，涉及事項(xiàng)群眾關(guān)注度高、違法情形顯著、涉案問(wèn)題應(yīng)引起重視等類型的檢察建議書，可以抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)管理組織等共同監(jiān)督。其次，檢察監(jiān)督具有雙向性特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督其他社會(huì)主體的同時(shí)，也應(yīng)接受他人的監(jiān)督，因此設(shè)立檢察建議異議反饋等機(jī)制，督促檢察機(jī)關(guān)提高檢察建議質(zhì)量，并且符合法律相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，最高檢發(fā)出的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》既規(guī)定了“權(quán)利救濟(jì)”亦規(guī)定了“權(quán)力問(wèn)責(zé)”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第126條規(guī)定了關(guān)于人民法院收到再審檢察建議后如何處理的問(wèn)題，要求法院組成合議庭，并在三個(gè)月期限內(nèi)進(jìn)行審查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)原裁判確有錯(cuò)誤，且需要再審的，依照《行政訴訟法》第92條裁定再審，并履行通知當(dāng)事人職責(zé);決定不予再審的，結(jié)果應(yīng)當(dāng)書面告知檢察院。檢察建議越來(lái)越從社會(huì)范圍向訴訟程序內(nèi)卷，程序性日漸凸顯。

三、檢察建議的新思路

檢察建議的剛性是指檢察建議作出后應(yīng)受到被建議單位的認(rèn)真對(duì)待，促進(jìn)被建議單位對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究、改善和解決，并能在限定期間內(nèi)收到被建議單位整改或落實(shí)情況的實(shí)時(shí)回復(fù);被建議單位認(rèn)為檢察建議不合理的，當(dāng)然可以不予采納，但應(yīng)在限定期間內(nèi)作出回應(yīng)和解釋。[3]根據(jù)2018年《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并有權(quán)依法提出檢察建議等，有關(guān)單位具有配合義務(wù)。從法理分析，“權(quán)力”的對(duì)立面為“責(zé)任”，而“權(quán)利”對(duì)立面為“義務(wù)”，21條規(guī)定檢察院行使權(quán)利而非履行職責(zé)，應(yīng)該意識(shí)到，相關(guān)單位的配合不是義務(wù)而是責(zé)任，未明確可以對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行制裁、處分，不配合權(quán)利實(shí)現(xiàn)并不導(dǎo)致問(wèn)責(zé)，是檢察建議剛性缺失的表現(xiàn)。

1、從內(nèi)部程序性入手提高檢察建議的質(zhì)量。提升檢察建議的剛性力度不在于增加提出數(shù)量，而是控制檢察建議質(zhì)量。各地區(qū)檢察院可以針對(duì)人民檢察院組織法與檢察建議工作規(guī)定作出適合本地區(qū)相關(guān)細(xì)則或者實(shí)施辦法，為提升檢察建議質(zhì)效，推進(jìn)公益訴訟制度完善提供內(nèi)部制度保障，包括對(duì)檢察建議的適用、提出、制作、審批、備案、送達(dá)、宣告、落實(shí)等程序作出明確具體的規(guī)定。如針對(duì)檢察建議的公開(kāi)宣告可以考慮建立專門性檢察建議宣告場(chǎng)所并邀請(qǐng)第三方人員參加，公證人員、人大代表、政協(xié)委員或人民監(jiān)督員等參與中立監(jiān)督。把檢察建議作為強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要途徑和手段，從檢察建議的制作要求、審核把關(guān)到送達(dá)方式，由檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察院、人大共同進(jìn)行監(jiān)督，同訴訟案件一樣，明確檢察建議案件由案件管理部門統(tǒng)一歸口管理。

2、檢察建議“辦事”模式轉(zhuǎn)向“辦案”模式。提升檢察建議剛性需要加強(qiáng)檢察建議的外部監(jiān)督與程序性，因此檢察建議應(yīng)以案件化辦理為主線，走程序化“辦案”模式。對(duì)收到檢察建議書的相關(guān)的單位，不予整改或者整改不達(dá)標(biāo)，除了通報(bào)與上報(bào)等，可通過(guò)提起行政公益訴訟程序，提升檢察建議的剛性。針對(duì)單位的檢察建議，可考慮被建議單位不遵照?qǐng)?zhí)行的，可通過(guò)提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立先行程序，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行行政職責(zé)或糾正違法行政行為，可見(jiàn)，制發(fā)訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序。

3.實(shí)現(xiàn)檢察建議內(nèi)容公開(kāi)。目前，對(duì)于再審檢察建議的公示公開(kāi)筆者曾在北大法寶、裁判文書網(wǎng)等網(wǎng)站上公開(kāi)查詢到部分，內(nèi)容多為民事與行政性質(zhì)檢察建議類型，具體內(nèi)容包括再審檢察建議的提出與相關(guān)法院的回函，針對(duì)單位檢察建議目前并未公開(kāi)，也不能獲知具體內(nèi)容與實(shí)施情況。對(duì)檢察建議內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)，以便公眾監(jiān)督檢察建議的規(guī)范性與建議質(zhì)量。對(duì)被建議單位在限定期間內(nèi)置之不理或者隨意處理的，檢察機(jī)關(guān)可以將檢察建議內(nèi)容發(fā)布在本院網(wǎng)站或者其他公共網(wǎng)站上讓公眾知曉，加大輿論壓力，督促被建議單位端正態(tài)度，并將有關(guān)處理整改情況回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。除為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，對(duì)于環(huán)境保護(hù)、社區(qū)治理等需要民眾力量配合整改等檢察建議，在公開(kāi)后有利于公眾意識(shí)的覺(jué)醒和配合，實(shí)踐中，可借鑒部分檢察院結(jié)合檢務(wù)公開(kāi)和案件信息公開(kāi)工作規(guī)定，以社會(huì)公眾為對(duì)象，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)智慧檢務(wù)，搭建檢察公告平臺(tái)，拓展檢察建議的影響范圍。[4]

隨著檢察建議改革，相關(guān)成果的新聞報(bào)道也日漸增多，包括保護(hù)區(qū)域環(huán)境、打擊假冒注冊(cè)商標(biāo)、修復(fù)烈士紀(jì)念設(shè)施等都取得較好成效。檢察建議根據(jù)不同的生成機(jī)制產(chǎn)生不同的種類建議，應(yīng)區(qū)別應(yīng)對(duì)，對(duì)于訴訟外和訴訟內(nèi)建議，應(yīng)區(qū)分不同生成機(jī)理、不同作用設(shè)計(jì)規(guī)則。如對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重或普遍存在的現(xiàn)象，應(yīng)將監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到區(qū)域的每個(gè)檢察院，督促相關(guān)建議單位或者民眾落實(shí)，進(jìn)行多主體、多元化、多層次構(gòu)造，這也是檢察建議制度建設(shè)下一步需要進(jìn)行的工作。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張思卿.《檢察大辭典》（2）[M].上海辭書出版社，1996：4

[2] 陳紅艷.《檢察建議制度研究-以Z市基層檢察院檢察建議運(yùn)行狀況為視角》[D].山東大學(xué)碩士論文，2016：7

[3] 周長(zhǎng)軍、楊 丹.《檢察建議的剛性提升與范圍控制》[J].人民檢察，2018（16）：27

[4] 王敏遠(yuǎn).《檢察建議工作面臨的新情況與新思路》[J].人民檢察，2018（16）：24

作者簡(jiǎn)介：王春艷（1994-），女，漢族，籍貫：重慶，碩士研究生在讀，四川大學(xué)法學(xué)院