于水楊楊

〔摘要〕 “棘手公共問題”作為一種典型的社會治理難題，具有高價值沖突、非結(jié)構(gòu)化和不確定性特征。伴隨著大量棘手公共問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會治理模式普遍陷入治理效果不彰的境遇，出現(xiàn)價值觀念難以整合、治理流程運行不暢和治理方案無法明確的治理困境?；趯止矄栴}特征的把握和當(dāng)前治理困境的反思，公共價值管理以創(chuàng)造公共價值為戰(zhàn)略目標(biāo)，通過構(gòu)建“戰(zhàn)略三角模型”的行動框架，將使命維度的定義公共價值、政治維度的支持與合法性以及運營維度的運作能力三個環(huán)節(jié)嵌入公共價值創(chuàng)造過程，可以有效耦合棘手公共問題的治理需求。加強對棘手公共問題的治理，是推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。謀求價值共識、優(yōu)化授權(quán)環(huán)境以及完善運作能力的行動策略，可為提升棘手公共問題的可治理性提供方法論支持。

〔關(guān)鍵詞〕 “棘手公共問題”，社會治理，公共價值管理

〔中圖分類號〕D630? ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0068-08

一、問題的提出

隨著人類社會的發(fā)展和治理水平的提高，一些單一、線性和程序性的公共管理問題已然得到解決。然而，由于社會結(jié)構(gòu)的碎片化、社會利益的分散化以及社會訴求的多樣化，越來越多的棘手公共問題（Wicked Problems） 〔1 〕如空氣污染、水污染、公共衛(wèi)生、公共安全、鄰避沖突等事件開始涌現(xiàn)。這類公共問題集中表現(xiàn)出高價值沖突、非結(jié)構(gòu)化和不確定性等特點，單獨依靠政府、市場或者社會的任何一方都無法妥善解決。究其原因，公共問題的產(chǎn)生有其客觀社會規(guī)律，而社會治理體系和治理模式的變革則需要經(jīng)歷長時間的實踐摸索和經(jīng)驗積累，運用傳統(tǒng)的社會治理模式解決新近產(chǎn)生的棘手公共問題，必然陷入“藥不對癥”的尷尬境遇。

棘手公共問題是人類社會進入新世紀(jì)以來最引人注目的一類社會問題，這類社會問題的大量出現(xiàn)，不僅使得人類社會日益呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性狀態(tài) 〔2 〕，而且造成了傳統(tǒng)社會治理模式頻繁陷入失靈的窘境。棘手公共問題英文概念中的“Wicked”一詞，意為“邪惡的、不道德的”，然而，棘手公共問題之所以難以治理，并非是其道德意義上的邪惡性使然，該詞在這里的意思更多地是指社會問題難以解決，所以有些學(xué)者也將其翻譯為“抗解問題” 〔3 〕。棘手公共問題的“棘手性”特征以及難以解決的社會現(xiàn)實，盡管導(dǎo)致人們很難用一套固定的標(biāo)準(zhǔn)去界定它，然而，卻并不意味著棘手公共問題不可知和不可捉摸。棘手公共問題這一概念的提出，最早可以追溯到西方學(xué)者查爾斯·邱吉曼1967年在《管理科學(xué)》雜志上發(fā)表的同名文章《Wicked Problems》，他指出：“棘手公共問題是一種特殊類別的社會系統(tǒng)問題，這類問題的信息模糊不清，難以被準(zhǔn)確表達(dá)，它涉及眾多的社會主體和決策主體，并且彼此之間存在明顯的價值觀沖突，問題最終如何解決難以預(yù)料” 〔4 〕。

棘手公共問題概念的提出，引起了學(xué)者們的廣泛興趣。霍斯特·雷特爾和梅爾文·韋伯從十個方面對這類問題進行了詳細(xì)描述，他們發(fā)現(xiàn)，棘手公共問題是一種復(fù)雜的社會問題，由于涉及多種價值取向的沖突，因而解決這類問題還意味著要在多種價值偏好之間進行取舍，所以不存在理想的應(yīng)對策略 〔5 〕。愛德華·韋伯等將棘手公共問題描述成為一種動態(tài)、復(fù)雜和多變的社會問題，圍繞非結(jié)構(gòu)化（Unstructured）、跨界性（Cross-cutting）和頑固性（Relentless）三重維度建構(gòu)起了棘手公共問題的基本概念（見表1） 〔6 〕。與此類似，比倫等圍繞棘手公共問題的認(rèn)知不確定性、戰(zhàn)略不確定性以及制度不確定性等三個特點，通過類似方式對棘手公共問題的概念進行了分析 〔7 〕。

通過對不同學(xué)者關(guān)于棘手公共問題含義及屬性特征的分析，可以形成對這類特殊公共問題的直觀感知，即一些社會問題之所以成為棘手公共問題，主要是因為涉及多元治理主體，并且治理主體彼此之間的價值認(rèn)知存在明顯沖突，同時這類問題呈現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化和不確定性特征。正如有學(xué)者指出，風(fēng)險社會的來臨和社會復(fù)雜程度的提高，使得價值多元主義已經(jīng)成為公共行政的常態(tài)，價值的單一化和同質(zhì)化已經(jīng)不再可能 〔8 〕。因此，公共事務(wù)中的價值沖突也就不可避免，當(dāng)今社會幾乎所有的爭議，都可以歸結(jié)為相互競爭的價值觀之間的選擇 〔9 〕。正是由于棘手公共問題的上述特征，極大增加了社會治理的難度，顯著表現(xiàn)之一就是針對這類問題的治理行動頻頻陷入治理困境。

社會治理新問題的出現(xiàn)，呼喚符合時代發(fā)展需求的新理論。公共價值管理理論作為公共行政理論的新發(fā)展，具有鮮明的問題導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向特征，在數(shù)十年的發(fā)展過程中，不僅快速成長為公共行政學(xué)的研究熱點和前沿，而且其具備的強大解釋力，成為棘手公共問題治理的新選擇。有鑒于此，本文以公共價值管理為視角，通過對棘手公共問題特征及當(dāng)前治理困境的分析，詮釋公共價值管理參與和指導(dǎo)棘手公共問題治理的可能性，并在此基礎(chǔ)上提出棘手公共問題治理的行動策略。針對棘手公共問題治理的公共價值管理途徑開展研究，無論是對于提高棘手公共問題的可治理性，抑或是驗證公共價值管理理論的本土有效性，以及推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都富有積極意義。

二、“棘手公共問題”的特點

社會治理場域大量棘手公共問題的出現(xiàn)，成為社會治理有效性的巨大挑戰(zhàn)，時刻考驗著社會治理體系的完備性和社會治理主體的治理能力。當(dāng)社會處于低度復(fù)雜性和低度不確定性時，政府改善環(huán)境的策略還可以取得相對較好的效果，然而當(dāng)整個社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性時，政府環(huán)境治理的努力時常會無功而返。結(jié)合前文對棘手公共問題屬性的討論，并且參考當(dāng)下關(guān)于鄰避沖突治理、區(qū)域環(huán)境污染治理、預(yù)防型環(huán)境保護以及公共安全事件治理的現(xiàn)實案例和相關(guān)研究成果，棘手公共問題的治理困境主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）就價值觀念而言，棘手公共問題存在價值沖突

價值觀念作為社會公眾認(rèn)知事物、辨別是非的一種思維或取向，是基于一定的思維感官而作出的認(rèn)知、理解、判斷或抉擇，反映了人們的社會認(rèn)知和利益需求狀況，并且個體總是傾向于從自身利益出發(fā)參與集體的社會活動 〔10 〕。在棘手公共問題的治理過程中，至少存在兩方面因素導(dǎo)致治理行動陷入困境：一方面，從棘手公共問題涉及的利益主體上看，棘手公共問題涉及諸多利益相關(guān)者的切身利益，出于對自身利益的維護，不同的利益主體傾向于將自身的價值偏好帶入問題的解決過程中，從而在棘手公共問題治理過程中會充斥多種相互沖突的公共價值訴求。在以環(huán)境鄰避沖突為具體研究對象的棘手公共問題治理中，有學(xué)者曾對多元治理主體的價值觀念進行討論，總結(jié)出了存在多重沖突的“公共價值集”，分別是：地方政府的政治價值訴求、施建企業(yè)的經(jīng)濟價值訴求、周邊公眾的社會價值訴求以及環(huán)保組織的生態(tài)價值訴求 〔11 〕，整合難度可見一斑。另一方面，從棘手公共問題涉及的范圍來看，其邊界難以確定，極大超出了某一組織或者某一領(lǐng)域的范圍，跨界性的屬性也潛在增加了價值觀念發(fā)生沖突的概率。

棘手公共問題利益主體的多元化和跨界性的復(fù)雜結(jié)構(gòu)特征，共同助推了內(nèi)部存在多重沖突與張力的“公共價值集”的出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會治理模式無法對這一困境實施有效治理。因為社會問題解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)超出了多元治理“主體在場”就可以達(dá)成方案的范圍，而轉(zhuǎn)化成為如何權(quán)衡多種彼此沖突的價值觀念并達(dá)成價值共識的問題。按照歷史唯物主義的觀點，價值觀念形成的基礎(chǔ)是人們在社會實踐活動中所形成的利益關(guān)系，然而思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑。所以就其本質(zhì)而言，棘手公共問題治理過程中出現(xiàn)的不同價值沖突與張力，是多元治理主體在參與社會問題解決過程中，以承載自身利益和訴求的治理理念來進行價值判斷，并且將棘手公共問題的治理過程視作表達(dá)自身利益訴求的場域，促成了自身價值偏好的現(xiàn)實表達(dá)，最終為達(dá)成價值共識設(shè)置了障礙。另外，在棘手公共問題治理的過程中，一些非正式、社會嵌入式和多樣化的知識發(fā)揮著重要作用，而這些知識并非為所有治理主體共同掌握，從而使價值共識達(dá)成的難度進一步增加。

（二）就治理過程而言，棘手公共問題呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不良

結(jié)構(gòu)不良的問題并非指問題本身存在錯誤或者不恰當(dāng)之處，而是指這類問題不存在明確的結(jié)構(gòu)或者解決途徑。棘手公共問題的非結(jié)構(gòu)化特征反映到治理過程中，常常導(dǎo)致為面臨的難題尋找科學(xué)依據(jù)的嘗試失敗。較之而言，與棘手公共問題相對的“馴良問題” 〔12 〕更易于被科學(xué)理論所處理，因為這類問題存在一些共性，如：可以被清晰地定義，即當(dāng)前的觀測狀態(tài)與理想狀態(tài)之間的差距可以準(zhǔn)確表述;可以明確歸因，即問題的源頭可以在復(fù)雜的因果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中尋得;可以明晰解決方案，即存在縮小當(dāng)前問題狀態(tài)與理想狀態(tài)之間差距的有效行動。然而，棘手公共問題呈現(xiàn)的屬性特征，正與所謂的“馴良問題”相反，從而使得采取“理性-技術(shù)”的途徑或者按照“界定問題、搜集信息、分析問題、制定方案、執(zhí)行方案”的程序化問題解決方式難以奏效。

棘手公共問題呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)不良狀態(tài)，使制度化或者程序化解決流程成為奢望，擺在治理主體面前的只有“剪不斷理還亂”的復(fù)雜形態(tài)，從而使得采取“摸著石頭過河”的漸進決策成為現(xiàn)實選擇。從一定程度上講，面對動態(tài)與復(fù)雜的社會環(huán)境，“摸著石頭過河”不失為一種對戰(zhàn)略管理實踐的新詮釋，并且它也適合中國的治理情境。“摸著石頭過河”并非循規(guī)蹈矩，也不是回避棘手公共問題的治理需求，其本質(zhì)上秉承的是治理制度和治理方式創(chuàng)新的邏輯 〔13 〕。棘手公共問題的治理，涉及多元治理主體的不同價值訴求，采取何種方式凝聚價值共識和共同為這種創(chuàng)新實踐提供支持與合法性，從而可以使其以一種動態(tài)化的、靈活的以及可以隨時調(diào)整的治理方式，為棘手公共問題的解決以及多元治理主體共同價值的實現(xiàn)提供保障，是需要審慎思考的問題。除此之外，棘手公共問題的治理過程，還需要搜集和聚合更多的信息，從而對該類問題形成相對深入的理解和認(rèn)識。然而，公共價值觀念之間的沖突，嚴(yán)重影響了治理主體之間協(xié)商或溝通機制的有效運行，謀求價值共識成為迫切要求。

（三）就解決方案而言，棘手公共問題排斥最優(yōu)解

棘手公共問題的價值沖突與不良結(jié)構(gòu)特征，使得詳盡描述可能性的解決方案成為徒勞，因為每一個新方案的提出都意味著需要對問題進行重新審視。由于存在一個并不明確的問題，從而難以形成明確的解決方案，棘手公共問題治理的最終結(jié)果并非探索所謂的“最優(yōu)解決方案”，而是應(yīng)該遵循赫伯特·西蒙的“滿意決策模型”。這主要出于兩方面的考慮，一方面是因為治理主體的認(rèn)知、知識、技能、時間以及精力具有有限性，另一方面也是因為問題解決過程所需要的各種資源不可能無限的供給，從而問題的解決只是由于解決方案“足夠好”，而非最優(yōu)。當(dāng)然，我們也無法忽視這樣一種情況，即因為用于解決問題的資源耗盡，而不得不停止棘手公共問題治理的情形。

反觀棘手公共問題治理的現(xiàn)實狀況，由于多元價值偏好的存在，對何謂“滿意”或“足夠好”的解決方案可能也會存在分歧，因為方案的評估者很可能基于自身的主觀價值和利益追求作出評判，當(dāng)面臨在“足夠好”“好”或者“不夠好”等選項之間進行抉擇的時候，探索減少分歧和達(dá)成一致的方法又成為棘手公共問題治理必須面對的問題。除此之外，在多元治理主體共同參與棘手公共問題治理的過程中，治理責(zé)任的落實也是必須思考的問題，因為缺乏治理中心的治理模式，極易陷入主體責(zé)任重疊的泥沼，從而造成責(zé)任的落實無法順利實現(xiàn)的局面 〔14 〕。綜而觀之，如何評估和測量不同治理方案的公共價值，以及如何落實多元治理主體的責(zé)任，也成為棘手公共問題治理需要破解的重要困境。

三、公共價值管理理論與“棘手公共問題”求解

面對棘手公共問題的治理困境以及傳統(tǒng)治理模式的逐漸式微，探索有效的社會治理方式成為當(dāng)務(wù)之急。公共價值管理以創(chuàng)造公共價值、重視公民參與、注意發(fā)揮政治作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理以及全面應(yīng)對效率、責(zé)任和公平問題為基本主張，迎合了棘手公共問題的治理需求，成為指導(dǎo)該類問題解決的可行選擇。

公共價值管理理論作為西方公共治理的前沿理論之一，由哈佛大學(xué)教授馬克·莫爾在其1995年的著作《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中提出。該書在闡釋公共價值基本框架的基礎(chǔ)上，初步回答了什么是公共價值、由誰創(chuàng)造公共價值以及如何創(chuàng)造公共價值的問題 〔15 〕17。之后，經(jīng)過更多學(xué)者參與研究，極大推動了公共價值管理理論的發(fā)展。相對于效率和效能而言，公共價值管理有效解決了公共行政領(lǐng)域長期存在的民主和效率不協(xié)調(diào)的問題，實現(xiàn)了工具理性與價值理性的真正融合發(fā)展，成為后公共管理時代最具代表性的公共行政學(xué)理論。公共價值管理理論的出現(xiàn)，不僅促使公共行政學(xué)理論發(fā)展歷程中鐘擺運動的指針再次回到了價值理性區(qū)域，而且為后工業(yè)化時期高度復(fù)雜化和高度不確定性社會狀態(tài)下的社會治理和政府改革提供了理論指導(dǎo)。

公共價值管理理論的基本主張包括：（1）創(chuàng)造公共價值。政府應(yīng)該對公民的集體偏好進行回應(yīng)，而不僅僅是對“顧客”進行回應(yīng)，公共價值的創(chuàng)造要依賴于政治協(xié)商和集體性的偏好表達(dá)。（2）重視公民參與。公民不僅僅通過投票箱，而且要通過真正的參與、咨詢和調(diào)查等方式促進社會資源的有效和合理使用。（3）重視政治的作用。把質(zhì)量、效率、安全、可靠性、問責(zé)以及集體偏好等因素相結(jié)合。（4）推行網(wǎng)絡(luò)治理。其中技術(shù)和關(guān)系是兩個關(guān)鍵詞，技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)治理提供硬件支持，而構(gòu)建成功的關(guān)系需要網(wǎng)絡(luò)中不同行動者相互協(xié)作。（5）重新定位民主與效率的關(guān)系。兩者是事實上的伙伴關(guān)系，民主嵌入整個公共價值管理過程之中。（6）全面應(yīng)對效率、責(zé)任和公平問題。效率是通過持續(xù)的檢查保證行為符合目標(biāo)，責(zé)任是通過溝通對目標(biāo)進行設(shè)定與監(jiān)督，公平是通過發(fā)展個人能力實現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任。從中不難發(fā)現(xiàn)，公共價值管理理論的主張與棘手公共問題的治理需求具有內(nèi)在一致性，公共價值、公民參與、合法性、網(wǎng)絡(luò)治理、民主、效率、責(zé)任以及公平等要素為提升棘手公共問題的可治理性奠定了堅實基礎(chǔ)。

為了清楚闡釋公共價值管理與棘手公共問題治理的耦合性以及理論主張的適用性，本文借助馬克·莫爾的“戰(zhàn)略三角模型”行動框架予以說明。戰(zhàn)略三角模型的核心是公共價值，政府以及其他社會治理主體的最終目標(biāo)就是創(chuàng)造公共價值。成功的公共組織戰(zhàn)略應(yīng)同時滿足三個維度的要求，即使命維度的定義公共價值、政治維度的支持與合法性以及運營維度的運作能力。這一行動框架的構(gòu)建，很好地適應(yīng)了棘手公共問題治理的需求。筆者將這一行動框架進行適切性修正，在增加棘手公共問題治理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，形成“基于戰(zhàn)略三角模型的棘手公共問題治理框架”（見圖1），進而對公共價值管理參與棘手公共問題治理的適用性進行分析。需要特別指出，作為一種戰(zhàn)略管理模式，公共價值管理需要對內(nèi)外部環(huán)境進行持續(xù)性關(guān)注，在對當(dāng)前處境的不斷分析中發(fā)現(xiàn)自身的成長機會，以創(chuàng)造新的公共價值。所以，“戰(zhàn)略三角模型”這一行動框架，并非短暫的或者一次性的行動，而是要在循環(huán)過程中對當(dāng)前情況進行動態(tài)判斷，同時形成對未來處境的正確預(yù)見，與“摸著石頭過河”的創(chuàng)新實踐具有異曲同工之妙。

棘手公共問題治理的使命維度：定義公共價值。戰(zhàn)略三角模型的第一個維度是“定義公共價值”，從公共管理學(xué)的視角來看，也可以稱之為使命管理，它最重要的功能就是判斷組織的目標(biāo)是否符合公共價值的標(biāo)準(zhǔn)，并且在特定的情境中，要基于對多元主義價值的協(xié)商形成價值共同體。這一過程也被莫爾稱作創(chuàng)造公共價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即基于特定情境的公共價值識別。棘手公共問題治理的愿景與使命，就是在多元價值相互沖突的特定情境中尋求價值共識和創(chuàng)造公共價值。這一共識的形成，應(yīng)該遵循公共價值管理的基本主張，即在關(guān)注集體偏好、充分的公眾參與、重視政府部門作用、實施網(wǎng)絡(luò)化治理以及有效應(yīng)對效率、責(zé)任和公平問題的理念下展開。對于棘手公共問題而言，它不同于線性、單一和程序化的一般問題，即多元治理主體對該問題的理解和認(rèn)識存在知識上的不確定性，而公共價值管理的相關(guān)主張為破解和消除知識狀態(tài)的不確定性帶來了思路。另外，定義公共價值的最終目的是確保組織目標(biāo)符合創(chuàng)造公共價值的需要，所以棘手公共問題治理的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該有效地傳遞給多元治理主體，從而確保公共價值定義的準(zhǔn)確性。并且戰(zhàn)略性的公共價值在治理實踐中應(yīng)該是可以被評估和測量的，從而探索棘手公共問題的治理績效也是應(yīng)有之義。

棘手公共問題治理的政治維度：支持與合法性。戰(zhàn)略三角模型的第二個維度是“支持與合法性”，從公共管理學(xué)的視角來看，也可以稱之為政治管理，它最重要的功能是爭取治理主體的支持以及獲得合法性，因此也有學(xué)者將這一要素總結(jié)為“授權(quán)環(huán)境” 〔16 〕。無論是政治管理還是授權(quán)環(huán)境，其最終目標(biāo)就是獲得權(quán)威機構(gòu)和法律的支持，以保障公共價值創(chuàng)造所需的各種資源。換言之，由于政治和法律的支持程度不同，或者授權(quán)環(huán)境的差異，會直接影響公共價值創(chuàng)造的有效性。在棘手公共問題治理過程中，同樣需要為獲取最大的支持與合法性而努力。棘手公共問題自身存在價值沖突、結(jié)構(gòu)不良以及不確定性等特征，并且棘手公共問題的治理環(huán)境同樣處于高度不確定性和高度復(fù)雜化狀態(tài)，如何通過參與、民主、平等、公平以及網(wǎng)絡(luò)治理謀求最佳的行動環(huán)境，從而有效應(yīng)對棘手公共問題，是關(guān)乎能否達(dá)成“滿意解”的重要問題。當(dāng)前，面對一些“積重難返”的社會問題時，治理主體（主要是政府）傾向于采取“運動式”治理模式，將國家政權(quán)和行政權(quán)力的強力介入作為自身行動合法性的主要來源。這樣做盡管會取得一定的社會治理效果，然而對這種社會治理模式的頻繁運用，也折射出社會治理主體自身治理能力的不足以及對支持與合法性真正來源的忽視，其實質(zhì)是在透支國家治理能力。棘手公共問題的自身特征以及所處的社會治理環(huán)境，較少有適合“運動式治理”生存的土壤，其支持與合法性的獲得，需要在法律框架下，以參與、協(xié)商和對話的形式獲得。

棘手公共問題治理的運營維度：運作能力。戰(zhàn)略三角模型的第三個維度是“運作能力”，從公共管理學(xué)的視角來看，也可以稱之為運營管理，它最重要的功能是推動公共價值創(chuàng)造的真正實現(xiàn)。就公共行政的“合理性”而言，公共價值管理不但認(rèn)識到價值理性的重要作用，而且沒有忽視工具理性的實踐意義，既秉承了工具理性在相應(yīng)的價值理性指導(dǎo)下才可以發(fā)揮積極和建設(shè)性作用的觀點，又遵循了價值理性只有通過工具理性的現(xiàn)實運作才有可能實現(xiàn)的實際狀況。在20世紀(jì)90年代后期，伴隨著全球化、信息化和后工業(yè)化時代的來臨，新公共管理在理論與實踐的角度都出現(xiàn)了認(rèn)同上的嚴(yán)重失落和沖突，作為其主要理論代表的新公共管理理論也表現(xiàn)出了弊端，在公共行政“合理性”雙重維度的張力感染下，西方公共行政的各個學(xué)派紛紛提出自己的主張和看法，公共行政開始向后新公共管理階段轉(zhuǎn)變。作為這一階段的主要理論之一，公共價值管理理論實現(xiàn)了對新公共服務(wù)理論、整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論以及數(shù)字治理理論的揚棄，不僅提出以“價值理性”為主要特征的創(chuàng)造公共價值的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且強調(diào)以“工具理性”為主要特征的現(xiàn)實運作能力，有效調(diào)適了價值理性和工具理性之間的張力。對棘手公共問題的治理，達(dá)成多元治理主體的價值共識和取得支持與合法性固然重要，然而也不能忽視組織或者治理工具的現(xiàn)實運作能力，正確、有效的行動策略和運作能力的不斷提升，應(yīng)當(dāng)而且必須成為棘手公共問題治理的現(xiàn)實保障。

總而言之，公共價值管理的理論主張為棘手公共問題治理提供了方法論的指導(dǎo)，尤其是“戰(zhàn)略三角模型”這一新型行動框架的構(gòu)建，為提升棘手公共問題的可治理性提供了行動依據(jù)。

四、“棘手公共問題”治理思路

棘手公共問題治理的公共價值管理途徑，應(yīng)該在“戰(zhàn)略三角模型”的行動框架下展開，圍繞使命維度、政治維度和運營維度，實現(xiàn)謀求價值共識、優(yōu)化授權(quán)環(huán)境與完善運作能力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而有效應(yīng)對日漸增多的棘手公共問題。

（一）謀求價值共識：在棘手公共問題治理中創(chuàng)造公共價值

在棘手公共問題治理過程中，謀求多元治理主體的價值共識是關(guān)鍵，也是開展其他環(huán)節(jié)治理行動的基礎(chǔ)。價值共識的達(dá)成需要在公共價值認(rèn)知和公共價值創(chuàng)造的過程中實現(xiàn)，同時借助網(wǎng)絡(luò)治理建構(gòu)成功的公共關(guān)系。就公共價值認(rèn)知而言，棘手公共問題治理困境之一就是存在明顯的價值沖突，從而公共價值認(rèn)知需要有明確的途徑、遵循的原則以及確保其準(zhǔn)確性。第一，棘手公共問題價值認(rèn)知途徑主要通過設(shè)置清晰的程序來實現(xiàn)。通過該程序可以確認(rèn)公共價值創(chuàng)造的參與主體（政府、利益相關(guān)者、非營利組織、志愿者組織以及專家等）、最終的決策主體以及明確界定政府部門職能。一般認(rèn)為，公共價值認(rèn)知可以選擇對話、協(xié)商的方式構(gòu)建起參與者網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中的多元治理主體應(yīng)該保持順暢和經(jīng)常性的互動，實現(xiàn)棘手公共問題相關(guān)知識、信息以及資源的共享。波茲曼等學(xué)者提出的“公共價值地圖”也是甄別公共價值的可參考方式，從而可以將法律、政策、直覺、價值觀調(diào)查、歷史傳統(tǒng)以及選舉意見等作為公共價值的認(rèn)知途徑。第二，棘手公共問題價值認(rèn)知應(yīng)該秉持“以人民為中心”的理念。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，尤其是人民日益增長的美好生活需要，使得公眾的合理要求、意愿和期望成為公共價值認(rèn)知的核心原則。對這一原則的遵循，體現(xiàn)了國家、市場和社會三元關(guān)系的重新構(gòu)建，有利于實現(xiàn)社會的民主、公平和平等，同時也是實現(xiàn)善治的必然要求。第三，棘手公共問題價值認(rèn)知要通過適應(yīng)性來體現(xiàn)準(zhǔn)確性。因為在一個價值多元和充滿風(fēng)險的社會，幾乎所有的公共問題都或多或少地體現(xiàn)出“棘手性”特征，而相互沖突的多元價值也廣泛存在于社會現(xiàn)實中，從而價值認(rèn)知要符合具體社會問題的現(xiàn)實狀況，以及政治和社會環(huán)境的變化需求。

就公共價值創(chuàng)造而言，在對棘手公共問題公共價值進行認(rèn)知的基礎(chǔ)上，要確認(rèn)公共價值的具體內(nèi)容。這一內(nèi)容的確認(rèn)，一方面需要立足于多元治理主體的價值偏好表達(dá)，另一方面也應(yīng)契合公共價值管理的宏觀視野，即公共價值創(chuàng)造應(yīng)該是一個兼顧各方需求的科學(xué)模式。就我國的治理情境而言，經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧以及生態(tài)良好等都是公共價值的內(nèi)容來源，從而在棘手公共問題治理過程中，應(yīng)對上述公共價值追求予以關(guān)注。棘手公共問題治理的公共價值創(chuàng)造，是將價值理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣F(xiàn)實的實踐過程，公共價值共識的形成意味著其所承載的公共利益、公共秩序以及公共文化有了實現(xiàn)的現(xiàn)實土壤。在這一土壤中，一方面要發(fā)揮公共管理者的探索和創(chuàng)造精神，從而充分調(diào)動各種資源為公共價值的創(chuàng)造而協(xié)作，同時還需建立多元治理主體之間靈活互動的回應(yīng)機制，以提升生產(chǎn)公共價值的效率。

（二）優(yōu)化授權(quán)環(huán)境：在棘手公共問題治理中尋求合法性支持

在棘手公共問題治理過程中，需要面對這類社會問題結(jié)構(gòu)不良的困境，授權(quán)環(huán)境的差異直接影響治理的進程。由于棘手公共問題涉及多元治理主體之間的價值沖突，而沖突產(chǎn)生的很大原因在于經(jīng)濟社會屬性和生活經(jīng)歷的不同，所以社會公眾無法指定公共價值的“官方”表達(dá)者。正如波茲曼所言，沒有人否認(rèn)科學(xué)界在評估研究的技術(shù)質(zhì)量方面有很高的技巧，但是在定義和評估公共價值方面，沒有人擁有更為特殊的培訓(xùn)、技能或者合法性 〔17 〕。因此，應(yīng)用技治主義或者形式化決策治理棘手公共問題，屬于波茲曼提出的公共價值失靈框架的七種表現(xiàn)之一，即社會價值傳達(dá)和聚合機制失靈。

因此，優(yōu)化棘手公共問題治理的授權(quán)環(huán)境，一定要在法律允許的框架范圍內(nèi)，增強棘手公共問題治理的參與性、公開性和實用性，并且賦予承擔(dān)“元治理”功能的政府以靈活應(yīng)對棘手公共問題動態(tài)變化的調(diào)適權(quán)力。第一，提升棘手公共問題治理的多元參與和有效性。棘手公共問題涉及多元治理主體的切身利益，在治理行動過程中，要提供暢通有效的渠道和途徑，讓每一個治理主體都提出自己的見解和看法。要積極通過電子政務(wù)、智慧政府建設(shè)，轉(zhuǎn)變以往只有社會主體積極參與才能夠保障參與有效性的觀念，發(fā)揮“被動參與” 〔18 〕在表達(dá)自身觀點、態(tài)度和需求方面的積極作用，同時注意建立健全相應(yīng)的規(guī)范和約束機制，減少無效參與。第二，促進棘手公共問題治理的公開性和透明性。在棘手公共問題治理行動中，政府作為治理主體之一，要自覺施行公開行政和透明行政，將自身在信息占有數(shù)量和質(zhì)量上的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化成為合作治理的真實績效，杜絕神秘政府模式下的信息控制和信息不對稱現(xiàn)象。公開和透明是棘手公共問題治理有效性的基本保障，多元治理主體對治理目標(biāo)、治理工具、治理內(nèi)容以及當(dāng)前掌握的棘手公共問題知識都應(yīng)該有清楚認(rèn)知，從而防止暗箱操作和不同組織的利益博弈。第三，確保棘手公共問題治理的實用性。實用性強調(diào)多元治理主體達(dá)成一致的公共價值追求應(yīng)該符合創(chuàng)造公共價值這一戰(zhàn)略目標(biāo)，有可能滑向“塔西佗陷阱”或者喪失公共性內(nèi)核的治理結(jié)果都應(yīng)該被規(guī)避。能否創(chuàng)造公共價值是衡量公共管理行為是否有意義的一把標(biāo)尺，也是衡量治理責(zé)任是否落實的評判標(biāo)準(zhǔn)，如果棘手公共問題治理行動無法實現(xiàn)公共價值管理理論的戰(zhàn)略目標(biāo)，這一治理活動必將受到公共價值失靈和治理無效的質(zhì)疑。第四，賦予政府動態(tài)調(diào)適的權(quán)力。棘手公共問題自身的復(fù)雜化和多樣化屬性，加之外界社會環(huán)境和自然環(huán)境的變化，要求治理行動的開展也要動態(tài)化，正如前文所言，每一個新解決方案的提出都意味著對棘手公共問題多了一份理解和認(rèn)知，從而治理主體要適應(yīng)新的治理情境，這時政府的適時引導(dǎo)就成為治理活動持續(xù)開展的有力支持。

（三）完善運作能力：在棘手公共問題治理中提升治理能力

棘手公共問題治理必須正確面對這類問題的不確定性屬性，以及排斥最優(yōu)解決方案而造成的無法“畢其功于一役”的社會現(xiàn)實。秉承“干中學(xué)”的知識獲取方式，棘手公共問題的治理主體需要采取“治中學(xué)”的策略，即在社會問題的治理過程中獲取經(jīng)驗和實現(xiàn)知識增值，提升應(yīng)對類似問題的治理能力。就棘手公共問題治理而言，必須提升治理主體的情境認(rèn)知能力、治理工具選擇能力以及公共價值測量能力。

首先，提升棘手公共問題治理的情境認(rèn)知能力。應(yīng)用“情境認(rèn)知理論”來解釋治理主體與棘手公共問題治理之間的關(guān)系，重點包括三個方面：（1）治理主體的認(rèn)知過程本質(zhì)是由情境決定的，情境是一切認(rèn)知活動的基礎(chǔ);（2）治理主體與環(huán)境是一個整體性的認(rèn)知系統(tǒng)，這一認(rèn)知系統(tǒng)包括了他者、社會環(huán)境以及自然環(huán)境，諸多因素作為一個整體共同構(gòu)成了治理主體的認(rèn)知視域;（3）治理主體的認(rèn)知活動是一個雙向過程，既表現(xiàn)為對環(huán)境刺激的適應(yīng)過程，也表現(xiàn)為依賴已有的主體性進行解釋與建構(gòu)的過程 〔19 〕185。鑒于棘手公共問題的多元價值沖突、結(jié)構(gòu)不良以及不確定性等特征，治理主體要保持對復(fù)雜環(huán)境的敏銳觀察力，主動適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化，從而提升對社會治理過程的解釋、反思和建構(gòu)能力，做到“摸著石頭過河”也要有石可摸。前文提及的公共價值認(rèn)知過程，通過程序的設(shè)置、基本理念的遵循以及對適應(yīng)性的強調(diào)，實現(xiàn)了在具體情境中對認(rèn)知能力的有效運用。

其次，改善棘手公共問題治理的工具選擇能力。在現(xiàn)代社會，治理主體并不缺乏治理工具，相反，面對數(shù)量眾多的治理工具，如何進行恰當(dāng)選擇和運用才是對其能力的最大考驗。棘手公共問題治理需要有效謀求價值共識從而創(chuàng)造公共價值，而價值共識的達(dá)成過程需要參與、民主、透明、公平、效率以及責(zé)任等的真正實現(xiàn)，從而對發(fā)揮保障功能的各種治理工具的特性、適用環(huán)境、應(yīng)用條件、有效性以及優(yōu)先順序提出了更高的要求。例如，城管執(zhí)法部門面對的城市治理問題，屬于棘手公共問題治理的現(xiàn)實實踐，因為執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人之間的價值理念存在沖突、執(zhí)法環(huán)境相對復(fù)雜并且執(zhí)法結(jié)果存在不確定性。然而，執(zhí)法主體在長期的治理實踐中獲取的治理經(jīng)驗和知識，催生了城市治理領(lǐng)域“柔性執(zhí)法模式” 〔20 〕的出現(xiàn)，治理主體通過與治理相對人謀求價值理念層面的共識，并且主動對城市治理工具的使用優(yōu)先級進行恰當(dāng)排序，取得了良好的社會治理效果。

最后，培育棘手公共問題治理的價值測量能力。棘手公共問題的屬性特征排斥最優(yōu)解決方案的出現(xiàn)，然而棘手公共問題治理方案“足夠好”或者“滿意解”的作出和選擇，依然需要對公共價值展開基本的評估與測量。公共價值管理的提出者莫爾也認(rèn)為，公共價值管理相較于其他公共行政理論而言更具科學(xué)性，它跳出了以往公共行政只注重規(guī)范性研究的窠臼，可以采取有效方式對公共價值進行測評。公共價值管理提出了公共價值賬戶（Public Value Account）、公共價值鏈（Public Value Chain）以及公共價值記分卡（Public Value Score-card）等概念，幫助公共管理者命名、觀察和測量公共價值。其中：公共價值賬戶用來引導(dǎo)組織增加公共價值的創(chuàng)造;公共價值鏈可以收集治理績效的相關(guān)信息，為公共價值記分卡的運營能力提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù);公共價值記分卡則通過數(shù)據(jù)進行公共價值的實際績效評估和測量 〔21 〕473。棘手公共問題治理的公共價值測量能力的培育和提升，需要在將西方理論進行本土化改造的基礎(chǔ)上進行，盡管這樣做必然要經(jīng)歷相對困難的過程，然而卻富有積極意義，并且這一理論已經(jīng)在我國政府績效治理方面凸顯其積極意義。毋庸置疑，通過對公共價值的測量和評估，可以使我們對棘手公共問題治理的過程有更加科學(xué)的認(rèn)識，有助于治理經(jīng)驗和知識的積累，從而為應(yīng)對類似問題提供參考與指導(dǎo)。

棘手公共問題的大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為社會治理領(lǐng)域的一大世界性難題。隱匿在棘手公共問題背后的公共價值沖突問題，不但成為影響該類社會問題可治理性的關(guān)鍵因素，而且也牽動著每一個公共管理者和研究者的敏感神經(jīng)。在打造共建共治共享社會治理格局和推動社會治理現(xiàn)代化的過程中，實現(xiàn)對棘手公共問題的有效治理是應(yīng)有之舉。棘手公共問題作為一種特殊類別的公共問題，其治理過程要凸顯公共性，做到以創(chuàng)造公共價值為核心。公共價值管理視角的棘手公共問題治理，需要發(fā)揮作為平衡各種價值的穩(wěn)定力量和最主要的協(xié)調(diào)主體——政府的作用，通過激活網(wǎng)絡(luò)治理中的合作關(guān)系，確保公共價值在合作網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)出來;更要發(fā)揮社會組織、社會公眾以及利益相關(guān)者的作用，聚合各種價值關(guān)切和利益追求，在參與、協(xié)商和對話的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)民主、效率、公平和責(zé)任的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。除此之外，公共價值管理要求提升社會治理主體的公共價值測量能力，以科學(xué)方式評估棘手公共問題的治理績效，從而為治理方案的改進提供依據(jù)。

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責(zé)任編輯 周 榮