康云菲

摘? ?要：2018年6月11日，經(jīng)合組織發(fā)布報(bào)告《2018年教育政策展望：以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心》，分析了43個(gè)教育體系有關(guān)學(xué)生學(xué)習(xí)的優(yōu)先教育政策。報(bào)告沿用了《教育政策展望》系列的分析框架，聚焦教育體系在公平與質(zhì)量、為學(xué)生未來做準(zhǔn)備兩方面的政策內(nèi)容，對(duì)這兩個(gè)范疇政策的持續(xù)性與近期發(fā)展做出全球性探討。

關(guān)鍵詞：學(xué)生中心 教育政策 公平 質(zhì)量 學(xué)生發(fā)展

把學(xué)生的學(xué)習(xí)置于教育體系的中心，是社會(huì)、民主、文化和經(jīng)濟(jì)繁榮的核心，也是各國(guó)教育追求的目標(biāo)。但這一理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐并非易事，需要精心制定的教育政策的引領(lǐng)，包括清晰的政策目標(biāo)與完善的政策方案。在這一過程中，各國(guó)都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，這些經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)不僅屬于各國(guó)，也是世界教育發(fā)展與變革的寶貴財(cái)富。對(duì)此，經(jīng)合組織（OECD）于2018年6月11日發(fā)布《2018年教育政策展望：以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心》（Education Policy Outlook 2018： Putting Student Learning at the Centre）報(bào)告，以“學(xué)生學(xué)習(xí)為中心”為主題，分析了43個(gè)教育體系（包括國(guó)家和地區(qū)）在這一主題下的優(yōu)先教育政策，通過對(duì)比各國(guó)2008-2014年與2015-2017年在這一主題下的優(yōu)先教育政策，探討了哪些政策受到各國(guó)的持續(xù)關(guān)注、哪些政策是各國(guó)應(yīng)對(duì)新發(fā)展新提出的，最后結(jié)合各國(guó)政策的實(shí)施效果總結(jié)出促進(jìn)政策發(fā)展與成功變革的四項(xiàng)原則。誠(chéng)然，各國(guó)教育政策所處的政策生態(tài)系統(tǒng)不同，不同國(guó)家的發(fā)展背景、資源狀況、體制設(shè)置對(duì)教育政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施與效果產(chǎn)生了重要影響，這些因素對(duì)教育政策的制定與實(shí)施起著關(guān)鍵作用。但同時(shí)，各國(guó)人力資本的培養(yǎng)不斷面臨著全球發(fā)展提出的新挑戰(zhàn)，各國(guó)教育體系也反映出在質(zhì)量、公平等多個(gè)方面的相似問題。其他國(guó)家在教育政策方面的舉措雖然不能直接為一國(guó)所用，但了解更大范圍內(nèi)各國(guó)教育政策的內(nèi)容、實(shí)施效果及發(fā)展方向，可以作為一國(guó)制定教育政策的重要依據(jù)與靈感來源。

OECD依據(jù)如下分析框架（見表1）選擇教育政策及確定其實(shí)施效果，這一框架自2012年《教育政策展望》以來沿用至今，幫助利益相關(guān)者從學(xué)生、機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)三個(gè)角度審查一國(guó)的教育制度。

一、公平與質(zhì)量的相關(guān)政策

促進(jìn)教育系統(tǒng)的公平與質(zhì)量，是指從早期教育、中等教育、職業(yè)教育與培訓(xùn)和高等教育入手，為所有學(xué)生提供高質(zhì)量的教育和獲取資源、取得成功的平等條件。在解決教育公平與質(zhì)量問題方面，消除社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景造成的學(xué)生成績(jī)差距[2]、提高早期教育和護(hù)理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的可及性與質(zhì)量[3]是眾多國(guó)家2008-2017年優(yōu)先教育政策的持續(xù)目標(biāo)。與學(xué)生成績(jī)差距相關(guān)的因素包括學(xué)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、學(xué)生所屬的社會(huì)子群體（移民或少數(shù)民族）、學(xué)生所處的地區(qū)（偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)）和學(xué)生的性別;早期教育指為0～6歲兒童提供的包括保育在內(nèi)的全部安排，這是一個(gè)國(guó)家在教育系統(tǒng)中保障公平與質(zhì)量的最早階段。OECD針對(duì)上述政策所涉及的問題提出以下政策建議。一是為貧困家庭的學(xué)生提供教育經(jīng)費(fèi)支持;二是鼓勵(lì)弱勢(shì)背景的學(xué)生進(jìn)入主流教育，并根據(jù)其需要提供額外支持;三是制定措施，將資源用于最貧困的地區(qū);四是促進(jìn)評(píng)估教育機(jī)構(gòu)的行動(dòng)對(duì)性別平等的影響;五是通過建立一個(gè)監(jiān)測(cè)早期教育和護(hù)理機(jī)構(gòu)的綜合系統(tǒng)，減小不同機(jī)構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量水平差距，提高早期教育和護(hù)理的可及性和質(zhì)量。[4]

2014年后，不斷變革的社會(huì)結(jié)構(gòu)與其催生的新的教育問題推動(dòng)各國(guó)制定了一些新的優(yōu)先教育政策，以改善各自教育質(zhì)量與公平的現(xiàn)狀。首先，OECD國(guó)家的移民比率不斷攀升，國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）結(jié)果顯示，本地學(xué)生和移民學(xué)生之間仍存在著較大的成績(jī)差距，包括德國(guó)、西班牙、瑞典在內(nèi)的眾多國(guó)家對(duì)此提出了更細(xì)致的政策目標(biāo)，即將移民學(xué)生融入教育體系。OECD對(duì)此建議，向移民學(xué)生提供語(yǔ)言課程，并開展相應(yīng)的教師培訓(xùn)，以保障教師擁有將移民學(xué)生融入學(xué)校的能力[5]。其次，2014年以來，更多國(guó)家將降低PISA中低績(jī)效學(xué)生的比例作為優(yōu)先教育政策。比利時(shí)、芬蘭、德國(guó)、冰島、西班牙、瑞典和土耳其自2008年就重視這一問題;2014-2017年，又有15個(gè)OECD國(guó)家將此問題作為優(yōu)先教育政策。OECD提出的行動(dòng)建議是：雇用更優(yōu)秀的教師，并且關(guān)注教育產(chǎn)出而不僅僅是教育投入的增加[6]。最后，比利時(shí)、法國(guó)、盧森堡等OECD國(guó)家學(xué)生的留級(jí)水平居高不下，不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)與全體學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的提高;部分OECD國(guó)家教育系統(tǒng)存在的過早分流的問題也會(huì)對(duì)教育的公平與質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。OECD建議留級(jí)率較高的國(guó)家向落后學(xué)生提供早期與個(gè)性化支持，努力降低留級(jí)率，建議過早對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)術(shù)或職業(yè)學(xué)生分流的國(guó)家延遲學(xué)生分流的年齡。[7]

為提高早期教育和護(hù)理的可及性與質(zhì)量，教育系統(tǒng)采取的措施包括為5歲以下兒童提供早期保育的合法權(quán)利，或?qū)⒘x務(wù)教育延伸到較低年齡，同時(shí)，政府還加大了對(duì)這些計(jì)劃的資助。在OECD國(guó)家的教育系統(tǒng)中，接受早期教育兒童的入學(xué)率持續(xù)升高[8]，并且近年這些國(guó)家的關(guān)注重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向早期教育質(zhì)量問題[9]，以期實(shí)現(xiàn)早期教育與小學(xué)的順利銜接。對(duì)于消除社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景造成的學(xué)生成績(jī)差距的問題，OECD報(bào)告顯示，至少有25項(xiàng)優(yōu)先教育政策仍在實(shí)施，以支持弱勢(shì)背景學(xué)生享受公平的教育，這些政策包括以下五點(diǎn)。其一，德國(guó)和日本：提高所有學(xué)生的教育質(zhì)量，尤其重視學(xué)生學(xué)科能力的提升。其二，加拿大新斯科舍省和新西蘭：加強(qiáng)教育系統(tǒng)與利益相關(guān)者（包括家庭和社區(qū)）的聯(lián)系，改善學(xué)生成績(jī)。其三，澳大利亞、冰島和拉脫維亞：主流學(xué)校接納有特殊教育需要的學(xué)生，創(chuàng)造更具包容性的學(xué)習(xí)環(huán)境。其四，比利時(shí)弗萊芒語(yǔ)和法語(yǔ)社區(qū)、智利、德國(guó)、英國(guó)、芬蘭、斯洛文尼亞、澳大利亞、新西蘭等：提供更多的資源與支持，提高女童、移民學(xué)生或弱勢(shì)背景學(xué)生的成績(jī)和學(xué)校參與。其五，葡萄牙：關(guān)注弱勢(shì)地區(qū)學(xué)校學(xué)生的早退問題與教育質(zhì)量，消除不同地區(qū)之間的績(jī)效差距。[10]

二、為學(xué)生未來做準(zhǔn)備的相關(guān)政策

讓學(xué)生為未來做好準(zhǔn)備，遠(yuǎn)不止使學(xué)生具備進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能這么簡(jiǎn)單，還涉及如何提供義務(wù)教育以外的必要技能，使人們能夠在短期、中期和長(zhǎng)期內(nèi)積極參與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與民主發(fā)展。與此同時(shí)，政策還需確保不同年齡的人都有機(jī)會(huì)接受教育或培訓(xùn)，以獲得勞動(dòng)力市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)展所需要的新技能。

在高中教育階段，對(duì)許多成員國(guó)來說，降低退學(xué)率仍是一項(xiàng)教育優(yōu)先政策[11]。OECD建議，對(duì)于有輟學(xué)可能的學(xué)生，應(yīng)盡力使他們留在教育系統(tǒng)內(nèi)，改善他們的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為有落后風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)生提供更多和更早的個(gè)性化支持。與完善教育系統(tǒng)相比，促進(jìn)就業(yè)和對(duì)輟學(xué)的人提供經(jīng)濟(jì)支持的成本更高，效果也更差[12]，因此應(yīng)制定鼓勵(lì)學(xué)生重返校園的政策。由于輟學(xué)的原因是多方面的，教育系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)方法也是多種多樣的：比利時(shí)法語(yǔ)區(qū)和冰島通過修訂資格框架、墨西哥通過修訂新課程來為學(xué)生提供更好的指導(dǎo);奧地利、意大利、拉脫維亞則通過早期識(shí)別或財(cái)政支持來降低高中輟學(xué)率;愛爾蘭的技術(shù)教育、法國(guó)與德國(guó)對(duì)移民與難民的支持更是結(jié)合自身情況制定的教育政策。[13]

在職業(yè)教育與培訓(xùn)方面，減少技能不匹配問題是眾多教育系統(tǒng)的一項(xiàng)優(yōu)先政策，包括捷克共和國(guó)、韓國(guó)、斯洛文尼亞、西班牙等不匹配程度較低的國(guó)家[14]。與此同時(shí)，各教育系統(tǒng)也希望通過優(yōu)先教育政策降低青少年失業(yè)率，以及15～29歲既沒有工作也沒有接受教育或培訓(xùn)的人口比例[15]。丹麥、愛沙尼亞、法國(guó)、希臘、墨西哥、英國(guó)等多個(gè)國(guó)家也將提升職業(yè)教育與培訓(xùn)的吸引力作為一項(xiàng)優(yōu)先教育政策，以促進(jìn)職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展[16]。OECD還發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)學(xué)徒制是2008-2013年澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、愛爾蘭、斯洛伐克共和國(guó)、英國(guó)，以及2014-2017年法國(guó)、意大利、拉脫維亞、墨西哥、哥斯達(dá)黎加共和國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)先教育政策[17]。為提升職業(yè)教育系統(tǒng)的吸引力并促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，OECD提出以下建議：一是使職業(yè)教育方案更貼合勞動(dòng)力市場(chǎng)，加強(qiáng)雇主在課程編制過程中的參與度，使職業(yè)教育成為一個(gè)更具吸引力的選擇;二是為學(xué)徒制提供反映學(xué)生偏好和雇主需要的職業(yè)教育課程，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育學(xué)生的財(cái)政支持，加強(qiáng)地方企業(yè)與學(xué)校間的合作;三是通過給予雇主更多優(yōu)惠政策，如免稅，來鼓勵(lì)他們參與職業(yè)教育[18]。為解決技能不匹配、失業(yè)率高、學(xué)校與勞動(dòng)力市場(chǎng)銜接不緊密的問題，OECD提出以下建議：一是通過加強(qiáng)雇主和教育提供者之間的聯(lián)系，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)，使職業(yè)教育與培訓(xùn)更貼合勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要;二是加強(qiáng)雇主參與及以工作為基礎(chǔ)的培訓(xùn)，更好地銜接教育向勞動(dòng)力市場(chǎng)的過渡，并向?qū)W生提供更多有關(guān)職業(yè)教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的信息;三是給予學(xué)生更多的入職指導(dǎo)，推動(dòng)教育向工作的過渡，建立鼓勵(lì)學(xué)生重返校園的政策。OECD的建議已在眾多國(guó)家中轉(zhuǎn)變?yōu)檎邇?nèi)容，以推動(dòng)學(xué)生從職業(yè)教育過渡到高等教育或勞動(dòng)力市場(chǎng)。[19]

高等教育系統(tǒng)正經(jīng)歷著巨大的變革，大眾化與多樣性是其發(fā)展方向。隨著全球化的發(fā)展與高等教育入學(xué)率的不斷攀升，提高高等教育的質(zhì)量、推動(dòng)高等教育國(guó)際化成為各國(guó)教育系統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展政策。OECD對(duì)此提出三項(xiàng)政策建議。一是減少高等教育的財(cái)政障礙，特別是針對(duì)弱勢(shì)背景的學(xué)生，增加職業(yè)指導(dǎo)，使學(xué)生能夠?qū)ψ约旱陌l(fā)展方向與職業(yè)選擇做出明智的決定;二是提高高等教育經(jīng)費(fèi)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高教學(xué)質(zhì)量，提升高等教育對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的響應(yīng)能力;三是鼓勵(lì)高等教育國(guó)際化，并將其作為提高教育質(zhì)量的手段[20]。在高等教育方面，德國(guó)、拉脫維亞、斯洛文尼亞和瑞典制定了保障高等教育質(zhì)量的政策[21];澳大利亞、智利、新西蘭制定了幫助處境不利的青年接受高等教育的方案[22];芬蘭、日本關(guān)注高等教育國(guó)際化的發(fā)展，尤其是提高對(duì)留學(xué)生的吸引力。[23]

三、從各國(guó)政策執(zhí)行與評(píng)估環(huán)節(jié)

總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)

政策的成功取決于政策本身的特性與設(shè)計(jì)，還取決于政策所處的生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性。在這方面，重要的是在共同理解的基礎(chǔ)上，在更強(qiáng)大的能力和資源的支持下，讓包括學(xué)生在內(nèi)的所有相關(guān)者參與進(jìn)來。根據(jù)各教育系統(tǒng)在教育優(yōu)先政策制定與實(shí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)，OECD提出以下四項(xiàng)關(guān)鍵原則，促進(jìn)各國(guó)政策的改進(jìn)與發(fā)展。

（一）讓包括學(xué)生在內(nèi)的所有利益相關(guān)者參與進(jìn)來，并確保他們的持續(xù)參與

當(dāng)今社會(huì)，人們意識(shí)到教育質(zhì)量對(duì)一個(gè)國(guó)家未來發(fā)展的重要性，不斷發(fā)展的技術(shù)也給人們參與政策制定帶來了更多發(fā)言權(quán)。所有利益相關(guān)者需要充分了解教育政策的目標(biāo)、工具、可能的結(jié)果，墨西哥、葡萄牙、斯洛伐克共和國(guó)、拉脫維亞在其政策制定與執(zhí)行過程中，讓許多不同層次的行動(dòng)者參與進(jìn)來，或?qū)ｉT針對(duì)個(gè)別利益相關(guān)者的反饋制定或修訂政策。[24]

（二）在政策執(zhí)行與評(píng)估過程中，戰(zhàn)略性地使用證據(jù)和數(shù)據(jù)

有力的證據(jù)能夠說明改革的必要性，加拿大、挪威和蘇格蘭的實(shí)踐表明，在政策執(zhí)行與評(píng)估過程中戰(zhàn)略性地使用證據(jù)與數(shù)據(jù)可以改善教育結(jié)果[25]。日本、拉脫維亞、西班牙、土耳其根據(jù)有關(guān)自身教育發(fā)展?fàn)顩r的證據(jù)與數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)政策，葡萄牙、斯洛伐克共和國(guó)在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了自身的教育政策[26]。與此同時(shí)，各國(guó)也面臨著來源或結(jié)論不同的數(shù)據(jù)所帶來的窘境，這對(duì)評(píng)估方研究結(jié)果在政策制定過程中的合法性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

（三）對(duì)概念、標(biāo)準(zhǔn)、共同目標(biāo)有相同的理解

有效的政策實(shí)施需要系統(tǒng)保持完整性和統(tǒng)一性，擁有共同的使命與標(biāo)準(zhǔn)可以促進(jìn)成功。采用確保利益相關(guān)者能夠充分理解政策的方式，而非想當(dāng)然認(rèn)為系統(tǒng)對(duì)現(xiàn)象與具體挑戰(zhàn)的理解是相同的，有助于避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題。德國(guó)、愛沙尼亞、愛爾蘭通過尋求并適應(yīng)利益相關(guān)者的反饋來保障共識(shí)與理解，日本、墨西哥、西班牙通過制定共同的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來減小政策實(shí)施的阻力。[27]

（四）確保資源的公平分配和平等地使用能力

OECD指出，政策制定者往往更多關(guān)注整體設(shè)計(jì)，較少考慮單個(gè)機(jī)構(gòu)的實(shí)施能力，而地方教育當(dāng)局、教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策改革的能力與其所獲資源、利用資源的能力密切相關(guān)。在改革的背景下，不僅要保障持續(xù)有力的財(cái)政支持，還需要合適的管理框架來確保公共資金發(fā)揮其最大效用。對(duì)此，政府應(yīng)考慮到政策實(shí)施的各種潛在障礙，包括區(qū)域水平、機(jī)構(gòu)層面與學(xué)生個(gè)體層面的因素，并主動(dòng)采取措施減少這些阻礙。

在愈發(fā)強(qiáng)調(diào)問責(zé)制的教育系統(tǒng)中，執(zhí)行政策以及擁有改善政策的知識(shí)與能力至關(guān)重要。在這個(gè)過程中，包括學(xué)生在內(nèi)的所有利益相關(guān)者應(yīng)該有發(fā)言權(quán)，以確保該系統(tǒng)能夠滿足他們的需求。與此同時(shí)，需要培養(yǎng)一種對(duì)所有日常流程進(jìn)行評(píng)估的習(xí)慣，以及從各種渠道評(píng)估數(shù)據(jù)與證據(jù)的能力。

參考文獻(xiàn)：

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編輯 朱婷婷? ?校對(duì) 王亭亭