張文霞

（1.山西省社會(huì)科學(xué)院，山西 太原 030032；2.山西省人民政府發(fā)展研究中心，山西 太原 030032）

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。2018年，我國城鎮(zhèn)化率為59.58%，比1949年提高48.94個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)0.71個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展新階段。當(dāng)前，山西正處于深化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

1 山西城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程回顧

新中國成立70年以來，山西城鎮(zhèn)化水平從1949年的8.01%上升到2018年的58.41%，提高了50.40個(gè)百分點(diǎn)，年均提高0.73個(gè)百分點(diǎn)?？傮w上看，山西城鎮(zhèn)化化經(jīng)歷了探索發(fā)展、快速發(fā)展、緩慢發(fā)展、高速發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程。

1.1 城鎮(zhèn)化探索發(fā)展時(shí)期 （1949—1977年）

改革開放以前，山西城鎮(zhèn)化進(jìn)程較緩慢，全省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貜?949年的8.01%增加到1978年的19.18%[1]，平均每年僅提高0.4個(gè)百分點(diǎn)。新中國成立后，山西是國家進(jìn)行工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)之一，以一些大中型工業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)大規(guī)模有計(jì)劃進(jìn)行，促進(jìn)了城市、工礦區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)。1957年，城鎮(zhèn)人口達(dá)到251.79萬人，城鎮(zhèn)化水平為15.87%；1958—1965年，國民經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整，城鎮(zhèn)發(fā)展受到極大影響，城鎮(zhèn)數(shù)量和人口大幅減少；1963年，城鎮(zhèn)化水平下降最為明顯，城鎮(zhèn)人口降至277.48萬人，城鎮(zhèn)化率降為15.50%，形成了反向城鎮(zhèn)化；1966—1977年，國民經(jīng)濟(jì)遭到很大破壞，山西城鎮(zhèn)化停滯不前，城鎮(zhèn)人口僅增加了144.18萬人，城鎮(zhèn)化水平僅提高了2.72個(gè)百分點(diǎn)[2]，見圖1。

圖1 新中國成立以來山西主要年份城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)化率

1.2 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期 （1978—1989年）

在改革開放政策的推動(dòng)下，山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入正常軌道，城鎮(zhèn)化發(fā)展也進(jìn)入了啟動(dòng)恢復(fù)期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。與此同時(shí)，知青與下放的城鎮(zhèn)干部、居民大批返城，城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)開放，大批農(nóng)民進(jìn)城開店辦廠，城鎮(zhèn)人口迅速增加。1981年，山西城鎮(zhèn)化率為20.61%，比1978年提高了1.43個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)約0.5個(gè)百分點(diǎn)。1982—1989年是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起時(shí)期，山西城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展時(shí)期。由于國家嚴(yán)格控制大城市擴(kuò)張、鼓勵(lì)小城市成長(zhǎng)和發(fā)展農(nóng)村集鎮(zhèn)等，新興小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展；加之，1984年和1986年我國先后放寬建制市鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，建制市鎮(zhèn)數(shù)量大量增加，山西城鎮(zhèn)化率由1982年的21.47%上升到1989年的28.27%，年均增長(zhǎng)約1個(gè)百分點(diǎn)。

1.3 城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展時(shí)期 （1990—2000年）

隨著鄧小平南巡講話和黨的十四大召開，我國進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，以城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展為主的城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進(jìn)。1995年，山西城鎮(zhèn)人口達(dá)到926.57萬人，城鎮(zhèn)化率為30.11%。根據(jù)諾瑟姆曲線，山西城鎮(zhèn)化超過30%，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化水平從初級(jí)發(fā)展階段正式進(jìn)入快速發(fā)展的第二階段。但是，從1990年到2000年，山西城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)緩慢，由28.90%增長(zhǎng)為35.88%，年均增長(zhǎng)約0.70個(gè)百分點(diǎn)。特別是1990—1995年，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)只有0.24%。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平發(fā)展緩慢的主要原因是煤炭?jī)r(jià)格降低，導(dǎo)致大同、晉城、陽泉、朔州等以煤炭為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市人口大量減少，使得全省城鎮(zhèn)化總體水平受到較大影響[3]。

1.4 城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期 （2001—2011年）

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革迅速推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移以及國家城市發(fā)展政策的引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了歷史上高速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化發(fā)展模式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏f(xié)調(diào)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，并把推進(jìn)城市化提升為國家戰(zhàn)略。這一時(shí)期，山西城鎮(zhèn)化水平從2001年的35.88%跳躍式上升到2011年的49.68%，年均增長(zhǎng)約1.38個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了新中國成立以來最快的增長(zhǎng)速度，見圖1。21世紀(jì)初，山西農(nóng)村人口規(guī)模達(dá)到極值，為2 199.29萬人，此后農(nóng)村人口規(guī)模持續(xù)下降。

1.5 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期 （2012年至今）

2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，黨的十八大提出 “走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，山西城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，城鎮(zhèn)化發(fā)展從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。2012年，山西城鎮(zhèn)化率為51.26%，歷史性地突破50%，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村人口，標(biāo)志著山西正式邁入城市型社會(huì)為主體的新型城鎮(zhèn)化時(shí)期。2012—2018年這7年山西城鎮(zhèn)化率分別為51.26%，52.56%，53.79%，55.03%，56.21%，57.34%，58.41%，增長(zhǎng)速度逐漸放緩，從1.3%下降為1.07%，見圖1。

2 山西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀分析

新中國成立以來，山西積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)展成就顯著，但同時(shí)也存在著一些制約城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的問題。

2.1 發(fā)展成就

1）城鎮(zhèn)化水平實(shí)現(xiàn)新提升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，山西城鎮(zhèn)人口不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平差距不斷縮小。2018年山西常住人口為3 718.34萬人，城鎮(zhèn)人口為2 171.88萬人，農(nóng)村人口為1 546.46萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.41%，比2017年增長(zhǎng)了1.07%。特別是黨的十八大以來，山西城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，2012年到2018年城鎮(zhèn)化水平提高了7.15個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.19個(gè)百分點(diǎn)，而全國同期城鎮(zhèn)化水平提高了7.01個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.16個(gè)百分點(diǎn)，該時(shí)期山西城鎮(zhèn)化發(fā)展速度高于全國平均水平。2018年，山西全省城鎮(zhèn)人口超過50%的市由2012年的5個(gè)（太原、陽泉、大同、晉城、朔州）增加到11個(gè)（太原、陽泉、大同、晉城、朔州、晉中、長(zhǎng)治、運(yùn)城、忻州、臨汾），全省11個(gè)市從鄉(xiāng)村型社會(huì)進(jìn)入城市型社會(huì)。2018年，11個(gè)市的城鎮(zhèn)化率最高值與最低值相差34.68個(gè)百分點(diǎn)，分別比2017年和2012年縮小了1.08個(gè)百分點(diǎn)和7.67個(gè)百分點(diǎn)，地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平差距逐步縮小，見表1。

表1 2018年山西各市城鄉(xiāng)人口及城鎮(zhèn)化率

2）城鎮(zhèn)化空間新格局逐漸顯現(xiàn)。近年來，山西城鎮(zhèn)化空間布局不斷優(yōu)化，“一核一圈三群”城鎮(zhèn)化格局逐漸顯現(xiàn)。太原都市區(qū)、太原都市圈和三大城鎮(zhèn)群不斷發(fā)展壯大，輻射帶動(dòng)能力逐漸增強(qiáng)。太原晉中一體化發(fā)展進(jìn)程加快，太原都市區(qū)對(duì)陽泉、忻州、呂梁的輻射能力不斷增強(qiáng)，晉北、晉南和晉東南三大城鎮(zhèn)群建設(shè)進(jìn)展順利，大同都市區(qū)、上黨城鎮(zhèn)群和臨汾百里汾河經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)加快推進(jìn)。

3）城鎮(zhèn)化體系建設(shè)不斷完善。圍繞 “一核一圈三群”城鎮(zhèn)化總體布局，山西城鎮(zhèn)職能體系不斷完善，初步形成了大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)各具特色，協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，全省百萬以上人口的城市有太原、大同2個(gè)，50萬～100萬人口城市有7個(gè)。中心城市集聚能力逐年提升，太原作為全省的政治、經(jīng)濟(jì)中心和中部地區(qū)城鎮(zhèn)化的核心城市，龍頭帶動(dòng)作用進(jìn)一步提高，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)。2018年，太原地區(qū)生產(chǎn)總值為3 884萬元，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的23%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到375萬人，城鎮(zhèn)化率為84.88%，接近于全國發(fā)達(dá)城市水平。

4）“人的城鎮(zhèn)化”實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口積極融入城鎮(zhèn)。為加快落實(shí)戶籍制度改革，山西先后出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》 《山西省推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶實(shí)施方案》 《關(guān)于全面調(diào)整放寬戶口遷移政策的通知》等。為加快義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)行中小學(xué)教師 “縣管校聘”管理改革。為提升全省勞動(dòng)者整體素質(zhì)技能，實(shí)施 《山西省全民技能提升工程實(shí)施方案》，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)技能提升具有重要作用。2019年，山西繼續(xù)實(shí)施全民參保計(jì)劃，穩(wěn)步提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平。

2.2 山西城鎮(zhèn)化發(fā)展存在問題

1）城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于較低水平?？傮w來看，山西城鎮(zhèn)化水平較低，雖然城鎮(zhèn)化率在中部地區(qū)居于前列，但落后于全國平均水平。2018年，山西城鎮(zhèn)化率為58.41%，全國為59.58%，比全國低1.17個(gè)百分點(diǎn)。全省不僅大城市數(shù)量少，而且城市規(guī)模較小。按城市市轄區(qū)年末總?cè)丝诜纸M看，400萬以上人口的城市沒有，200萬～400萬人口的城市只有太原，100萬～200萬人口的城市只有大同。2018年，省會(huì)太原的常住人口也僅有442萬人，而湖北省會(huì)武漢人口超過1108萬人，是太原的2倍多。戶籍城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化水平，2018年戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率相差17.56個(gè)百分點(diǎn)。

2）區(qū)域城鎮(zhèn)化水平發(fā)展不平衡。從全省范圍來看，各地市城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，區(qū)域中心城市帶動(dòng)力較弱。大城市數(shù)量偏少，中小城市人口規(guī)模偏小，區(qū)域性職能薄弱，對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的帶動(dòng)作用難以發(fā)揮，導(dǎo)致全省各地市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡。2018年，在11個(gè)地市級(jí)的市區(qū)人口中，呂梁的人口規(guī)模不到50萬人，晉城剛達(dá)到50.08萬人；11個(gè)縣級(jí)市的常住人口中，古交、侯馬、霍州人口規(guī)模在30萬以下，這些中小城市規(guī)模和體量偏小，人口與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，集聚能力不高，對(duì)區(qū)域的帶動(dòng)力較弱，發(fā)展緩慢。

3）資源型城鎮(zhèn)發(fā)展不充分。山西是典型的資源型省份，資源型城鎮(zhèn)數(shù)量多，但大多數(shù)不具備一般城鎮(zhèn)應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能。資源型城鎮(zhèn)是以自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化和初級(jí)化突出，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)職能體系不健全，服務(wù)功能不完善，城鎮(zhèn)之間及區(qū)域聯(lián)系薄弱，城市化水平發(fā)展不充分。山西共有13個(gè)資源型城市，成熟型和衰退型城市占比84.6%，以煤炭為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，面臨著資源枯竭的問題，且新興產(chǎn)業(yè)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)環(huán)境惡劣，公共服務(wù)能力較差，對(duì)周邊區(qū)域的服務(wù)、集聚和擴(kuò)散功能較差，制約著城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展壯大。

3 山西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)展望

在轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，山西繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化由追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由城鄉(xiāng)分割型向融合共享型轉(zhuǎn)變、由不可持續(xù)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變[4]，建設(shè)具有山西特色的新型城鎮(zhèn)化。

3.1 建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化[5]。未來，山西推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要以人為本，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，促進(jìn)非戶籍人口在城市安居樂業(yè)。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生等落戶。推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，隨遷子女平等享受教育權(quán)利。深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，特別是要深化“人地錢”配套掛鉤政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心在城鎮(zhèn)落戶就業(yè)和居住生活。

3.2 構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化空間格局

按照 “一核一圈三群”城鎮(zhèn)化總體布局，以山西中部盆地城市群發(fā)展為引領(lǐng)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。將山西中部盆地城市群一體化發(fā)展作為全省新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口，強(qiáng)化太原都市區(qū)龍頭作用，推動(dòng)晉北、晉南和晉東南城鎮(zhèn)群發(fā)展壯大，加快區(qū)域中心城市、中小城市、大縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)，助推山西高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.3 提高城市可持續(xù)發(fā)展水平

順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，全面提升中心城市品質(zhì)。在高質(zhì)量發(fā)展大背景下，山西要走以質(zhì)取勝的路子，把城市發(fā)展質(zhì)量作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，以先進(jìn)理念加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，做好城市規(guī)劃，加快推進(jìn)綠色城市、智慧城市、海綿城市、生態(tài)城市、人文城市等新型城市建設(shè)，建設(shè)功能完善、綠色智慧、管理科學(xué)、宜居宜業(yè)的高品質(zhì)城市。加快區(qū)域中心城市，推進(jìn)忻州、呂梁、陽泉等城市行政區(qū)劃調(diào)整，推進(jìn)晉中與太原一體化發(fā)展，解決 “一市一區(qū)” “城郊礦”等突出問題，支持大同、長(zhǎng)治優(yōu)化空間布局，拓展城鎮(zhèn)空間，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。山西要協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共服務(wù)普惠共享、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興協(xié)同共進(jìn)，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。