◎蔡南 王紫怡

一、引言

政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP），是指政府部門與社會資本為向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種長期的合作伙伴關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府與社會資本實行風(fēng)險共擔(dān)，利益共享機制。另外，PPP 模式的特殊之處在于它可以引入民間資本，這樣不僅可以減輕政府資金緊張的壓力，還可以充分利用社會資源從而實現(xiàn)多方共贏。但是通常情況下一個PPP 項目從招標(biāo)到運營階段需要耗時長達十幾年甚至幾十年，而且斥資巨大，社會資本方短時間內(nèi)難以看到既得利益。因此在PPP 項目選擇評估階段，政府與社會資本都會對項目進行仔細的評估而后進入招標(biāo)階段，一旦合作達成，政府會向社會資本提供一定的資金援助以及政策傾斜，以保證PPP 項目可以順利開展。

二、PPP 融資概述

1.PPP 融資概念。

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟體制不斷完善，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)不能滿足我國經(jīng)濟市場發(fā)展現(xiàn)狀，另外根據(jù)2014 年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》意見書，政府也指出根據(jù)我國當(dāng)時經(jīng)濟現(xiàn)狀，我們要改變原有的融資模式和平臺企業(yè)的融資途徑。

在此背景下，從2014 年至今我國新型的融資服務(wù)模式不斷發(fā)展并逐漸健全，PPP 融資模式也由此誕生。PPP 融資一般是指PPP 項目融資，不同于傳統(tǒng)的僅限貨幣流通的融資形式，PPP 融資是政府和企業(yè)雙向合作下產(chǎn)生的融資行為。這種行為一般產(chǎn)生于公共服務(wù)、生態(tài)、資源、環(huán)境等多方面有關(guān)于群眾切身利益的地方。

2.PPP 融資特征。

（1）政府支持。PPP 項目不同于一般項目，其開展一般需要經(jīng)過項目評估、項目招投標(biāo)、特許權(quán)授予、建設(shè)、運營以及移交等六個階段。從第一步項目評估到最后的移交階段這期間耗時長久，斥資巨大，對于一般的企業(yè)而言難有相應(yīng)的實力與魄力攬下PPP項目這樣的重任。

但是全國在庫的PPP 項目眾多，不可能僅依靠大型企業(yè)。一方面大型企業(yè)有自己的發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃，有意向參與PPP 項目的屈指可數(shù)，另一方面，如果PPP 項目的建設(shè)把中小企業(yè)拒之門外，那么只會造成我國企業(yè)發(fā)展兩級分化的現(xiàn)象。因此在PPP 項目融資過程中，政府要給予社會資本相應(yīng)的助力，比如在鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)過程中，鎮(zhèn)江市政府就幫助協(xié)調(diào)項目公司與銀行之間的關(guān)系，最終使項目公司的貸款利率比同期銀行基準(zhǔn)利率下降12 個百分點。

（2）有限追索。融資項目有限追索主要體現(xiàn)在有限性以及追索權(quán)兩個方面。追索權(quán)主要體現(xiàn)在項目融資過程中，當(dāng)事方不止有借款方、貸款方還有能夠提供項目擔(dān)保的第三方。一旦借款方無法償還貸款方貸款時，貸款方就可以依據(jù)項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)等內(nèi)容對借款方和提供擔(dān)保的第三方進行追索。

有限性一般體現(xiàn)在追索對象、追索金額、追索時間的有限性。借款方無法償還貸款時，貸款方的追索并不是沒有限制的。一般而言貸款方需要在規(guī)定時間范圍內(nèi)以借款方投入項目的資產(chǎn)為限向借款方以及提供擔(dān)保的第三方進行追索。

（3）收入依靠現(xiàn)金流收入。一般而言一個PPP 項目建設(shè)時資金來源主要有兩部分即政府財政補貼和社會資本注入，而PPP項目的收入主要包括三部分：可行性缺口補助，政府補貼收入以及最重要的資產(chǎn)經(jīng)營收入。

PPP 項目的建設(shè)耗時長久，而等項目建成投入運營時其收益也不是立竿見影，一個成熟的PPP 項目在運營過程中仍需要政府進行財政補助直至項目完全成熟，因此此項收入存在于項目運營初期。可行性缺口補助發(fā)生概率難以測定，發(fā)生的時間也無法估計，只有項目當(dāng)年由于特殊原因嚴(yán)重收支不平，各項評估達到標(biāo)準(zhǔn)此項補助才可能發(fā)生。當(dāng)然PPP 項目最重要的收入來源還是其自身的資產(chǎn)經(jīng)營收入，也就是依靠項目獲得的收益。這需要依靠項目本身的運營管理也需要依靠項目管理者合理管理、開源節(jié)流從而獲得資產(chǎn)經(jīng)營收入最大化。

3.融資流程

一般情況下，PPP 項目的融資流程可分為以下階段：

圖1 融資計劃流程圖

4.融資方式。

（1）項目貸款。因為PPP 項目具有建設(shè)周期長，需求資金大等特點，因此其貸款也存在著貸款周期長，貸款金額大的特點。由于其貸款的特殊性，PPP 項目的貸款方多為商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)。在項目貸款中，借款人將固定資產(chǎn)做抵押獲得商業(yè)銀行或者非銀行金融機構(gòu)的長期貸款。

（2）債券。債券融資屬于直接融資，它需要一定期間內(nèi)還本付息。根據(jù)目前我國債券的發(fā)行規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP 項目公司可以在交易市場上發(fā)行不同債券獲得資金。在這個過程中，項目公司一方面需要尋找擔(dān)保人為其債券提供擔(dān)保從而使債券信用增級，另一方面需要委托承銷商銷售債券擴大市場，如此才能保證債券購買量最大化。

（3）基金。

基金一般分為政府基金和社會基金兩種。通常情況下政府基金由省政府出資引導(dǎo)指定公司及銀行合作成立母基金，由地方政府獨立或聯(lián)合次級公司和次級銀行成立子基金，再由子基金進行投資項目工作，承擔(dān)主要風(fēng)險。

社會基金通常是一個有限合伙形式的投資基金，在這個投資基金中金融機構(gòu)和社會資本按股權(quán)比例掌握基金控制權(quán)以及對項目的風(fēng)險承擔(dān)。

三、項目情況介紹

1.項目背景介紹。

鎮(zhèn)江是有名的"一湖九河"城市，主城區(qū)內(nèi)河流、溝渠眾多，年降水量豐富，但是由于其地勢高差大而且排水系統(tǒng)不完善，導(dǎo)致城市排水防澇水平不高，城區(qū)受污染面積大。根據(jù)《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》（財建[2014]838號）通知，鎮(zhèn)江市以其特殊性入選第一批海綿城市建設(shè)試點城市，是鎮(zhèn)江市在執(zhí)行PPP 項目中唯一一個獲得國家示范稱號的項目，且獲得中央財政12 億補貼資金。

鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)的社會資本方為光大水務(wù)，由其投資成立的項目公司金額為13.85 億元，加上中央財政撥款的12 億資金，至此該項PPP 項目總投資金額為25.85 億元。

2.項目運作方式。

圖2 鎮(zhèn)江市海綿城市項目投融資結(jié)構(gòu)圖

鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)投融資方面涉及的主要主體及關(guān)系如圖2 列示，鎮(zhèn)江市水業(yè)公司代替鎮(zhèn)江市政府出資與社會資本方即光大水務(wù)合資建立海綿城市項目公司，其中水業(yè)公司出資30%，光大水務(wù)出資70%。再以項目公司為主體向金融機構(gòu)進行融資貸款，并按規(guī)定償還貸款，項目公司的一切活動都在鎮(zhèn)江市住建局的監(jiān)管范圍內(nèi)。關(guān)于海綿城市具體的資金結(jié)構(gòu)如圖3 列示。

圖3 鎮(zhèn)江市海綿城市項目資金結(jié)構(gòu)圖

3.項目回報機制.

（1）污水處理費。

計算公式：污水處理費=（X3×7.5+X4×15）×365

其中：X3不超過0.38 元/立方米，日處理量7.5 萬立方米

X4不超過0.12 元/立方米，日處理量15 萬立方米

（2）可行性缺口補助。

計算公式：可行性缺口補助= [項目資本金×（A/P，X1，20）+融資資金×（A/P，X2，20）+X5+2500×（1+X6）]×（1+流轉(zhuǎn)稅率）

其中：X1為資本金折現(xiàn)率，小于等于8%

X2為融資利率和融資折現(xiàn)率

X5為雨水泵站付費，小于等于500 萬/每年

X6為達標(biāo)工程運營服務(wù)費用成本利潤率

（3）代建費。

根據(jù)PPP 合同確認(rèn)，代建費為5 億-8 億元，其中代建費率為0.3%。

4.優(yōu)勢分析

（1）政府層面的優(yōu)勢。

一項PPP 項目的發(fā)展至少需要政府三個方面的支持：第一經(jīng)濟層面的支持，PPP 項目因其回報周期長，需求金額大，政府的經(jīng)濟支持不但可以緩解項目建設(shè)的經(jīng)濟壓力，更表明政府態(tài)度，給社會資本方信心。第二技術(shù)層面的支持，在PPP 項目的評估階段，政府需要以十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對待，確保多種方法測試其可行性，切不可"明知不可為而為之"。第三政策方面的支持，在PPP項目建設(shè)過程中，政府需要適當(dāng)?shù)倪M行政策傾斜，以保證項目順利進行。在PPP 項目建設(shè)過程中，以上三點是政府必須做到的，一旦哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題如"政府失信、阻斷資金"等都可能導(dǎo)致項目終止。

鎮(zhèn)江市政府完美消化了PPP 項目中政府的任務(wù)，不僅保質(zhì)保量的完成了上面內(nèi)容，還增添了其他東西，政府與公眾一條心，不僅使鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)圓滿完成，還使此項目成為國家示范項目。

（2）經(jīng)濟層面的優(yōu)勢。

鎮(zhèn)江市海綿城市項目有很多得天獨厚的優(yōu)勢，最早在2007年鎮(zhèn)江就開始學(xué)習(xí)國外的先進排澇技術(shù)，引入LID，雖然沒有根本解決問題但是為此次項目提供了便捷，節(jié)省了一大筆資金。

另外此項目的從評估到運營階段每個環(huán)節(jié)都經(jīng)歷多次測評，每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)加把控，真正做到筆筆有實處，，處處有記錄避免了不必要的浪費以及貪腐行為的發(fā)生。

（3）社會層面的優(yōu)勢。

PPP 項目一般是為社會提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的項目，它的建設(shè)運營與社會公眾密切相連，定然也需要社會公眾的支持才能順利開展。

鎮(zhèn)江是一座老城市，地下管廊與排澇系統(tǒng)都存在問題，而且鎮(zhèn)江山川環(huán)繞，城區(qū)內(nèi)不僅是"一湖九河"還有金山、焦山、北固山等幾座高山。另外鎮(zhèn)江地處江南，一到夏天暴雨時節(jié)，城市內(nèi)便污水滾滾、水質(zhì)變差。因此無論是管理者還是百姓都迫切希望解決城市排澇問題，這個項目也必然得到社會各階層的支持。

四、當(dāng)前我國PPP 項目融資困境

1.融資渠道受限。

融資問題一直是企業(yè)發(fā)展或者一些大型項目開展面臨的重要問題，就拿我國中小企業(yè)融資問題來說，銀行或者非銀行金融機構(gòu)對中小企業(yè)進行貸款時總是諸多考量，導(dǎo)致中小企業(yè)融資難，發(fā)展緩慢。這種情況也是在眾籌、P2P 網(wǎng)貸、第三方支付等互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展起來背景下其融資渠道才得到拓寬。

而像PPP 這種耗時長久、斥資巨大的項目其融資渠道更是十分受限，除了政府會有小部分資金支持外，其他資金需要社會資本自行注入。就目前我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展情況來看，其融資模式不適用PPP 項目，如此PPP 項目的融資還是來自銀行及非銀行金融機構(gòu)。另外，根據(jù)我國政府頒發(fā)的財政部92 號文、財金23 號文等條文，PPP 項目的融資更是受到諸多限制。

2.社會資本方選擇受限。

自PPP 項目在中國開展以來，央企憑借其自身硬實力一直是PPP 項目主要的社會資本方。2017 年國資委發(fā)布192 號文，對參與PPP 項目的央企提出諸多限制，此文一出眾多央企紛紛退出PPP 項目市場。

央企的退出給了民營企業(yè)更多的機會，民營企業(yè)作為中國市場經(jīng)濟的重要組成部分也一直發(fā)揮著重要的作用。但是，根據(jù)統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)在我國的私營企業(yè)中中小企業(yè)貢獻50%以上的稅收，而面對PPP 項目的獨有特點顯然中小企業(yè)難以接下PPP 項目的重任。因此PPP 項目的社會資本方還是一直圍繞在大型私營企業(yè)以及滿足國資委192 號文要求限制的一些央企國企等。

3.相關(guān)法律不完善。

我國在2015 年正式推行PPP 模式，PPP 模式作為一個國內(nèi)新生名詞，它的出現(xiàn)也一直得到社會各界的關(guān)注。多位經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)專家對PPP 模式提出看法及建議，國家發(fā)改委、財政部、國資委等多部門曾出臺多項關(guān)于PPP 項目融資的法律條文助力PPP 在我國的發(fā)展。但是我們對PPP 模式仍然處于一個認(rèn)識探索的階段，現(xiàn)存的法律條文不能完整的預(yù)見其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，更無法完善的解決其融資問題。

五、結(jié)語

PPP 模式雖然在我國是新生名詞，但是在上世紀(jì)七十年代就產(chǎn)生于英國，并很快在多個國家得到運用。雖然目前我們國家的法律還不夠完善，但是政府也一直在努力填補PPP 模式在我國發(fā)展的漏洞。2020 年1 月19 號國家發(fā)改委投資司啟動PPP 項目合作對接機制，進一步推動符合要求的PPP 項目合作對接與落地實施。國家一直在積極引導(dǎo)我們?nèi)绾谓ㄔO(shè)對國家、對人民、對社會有用的PPP 項目，也希望我國的理論家、實踐家都能用自己的方式創(chuàng)造具有中國特色PPP 模式，使中國項目得到世界的認(rèn)可。