湯蓓

新冠肺炎的PHEIC警報何時會解除

1月30日，世衛(wèi)組織宣布新冠肺炎為構(gòu)成國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件（PHEIC），一些國家針對中國施加了旅行和貿(mào)易的限制，因此，警報何時能解除備受關(guān)注。

按照世衛(wèi)組織的規(guī)定，PHEIC宣布后的三個月后，將召集突發(fā)事件委員會重新評估。而最近一個多月來，中國采取的積極措施已取得明顯成效，提升了人們的期待。

國際衛(wèi)生公約的初衷是為了平衡防疫和貿(mào)易

能否解除PHEIC警報，有必要先回顧一下該制度緣何設(shè)計，它與旅行和貿(mào)易限制措施有何關(guān)系。

從歷史上來看，人類社會的發(fā)展史其實就是一部和傳染病的抗爭史。在14世紀末期發(fā)生了波及全球的鼠疫流行，歐洲將之稱為黑死病，人口因此減少了1/3，勞動力銳減導(dǎo)致農(nóng)奴制無法維持，教會對社會的控制力大大削弱，動搖了當時的歐洲社會制度，也為后來啟蒙運動和工業(yè)革命進行了鋪墊。

因為黑死病，以意大利港口為中心開始實行“隔離檢疫”制度，并慢慢擴散到整個歐洲。這次經(jīng)常用到的英語“quarantine”來源于意大利語，本意是“隔離40天”。當時，外來船只進港，人員和貨物先在港口隔離40天，以此防止外來疾病流入?，F(xiàn)在流行的“瘟疫”一詞，當時專指從外面流入的傳染病。

19世紀中期歐洲資本主義國家正雄心勃勃要拓展世界市場，這個“隔離檢疫”成了障礙，于是，國與國之間開始通過“國際衛(wèi)生大會”的形式來規(guī)范檢疫和衛(wèi)生的實踐，并于1892年簽署了第一份國際衛(wèi)生公約，它和其他三份公約，被合并到《國際公共衛(wèi)生條例》中，形成了今天運行的這套國際制度的前身。

因此，這套國際制度的初衷是要解決一對根本矛盾，即防止疾病流入和不要對國際貿(mào)易有太大干擾。

這個問題的解決依然是今天《國際衛(wèi)生條例》的核心。條例的目的和范圍是“以針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施”。

國際合作需求導(dǎo)致條例被修訂，產(chǎn)生了PHEIC

那么《國際衛(wèi)生條例》為何要在2005年修訂呢？

首先，此前的國際公約所涵蓋的疾病范圍非常有限，只包括鼠疫、霍亂和黃熱病三種。新發(fā)與再發(fā)傳染性疾病反復(fù)出現(xiàn)，各國合作無法可依。2003年SARS暴發(fā)，世衛(wèi)組織將很多疾病高發(fā)地區(qū)宣布為疫區(qū)，并且發(fā)出了旅游警告。但什么叫做旅游警告？《國際衛(wèi)生條例》中沒有非常清晰的規(guī)定。當時各國出于對世衛(wèi)組織的信任，都服從它的合作安排，但畢竟法律滯后了。因此加速修訂《國際衛(wèi)生條例》的呼聲高漲。

于是，2005年版的新條例有了變化。第一，條例涵蓋的范圍大大擴容，一旦滿足四個標準中的兩個，所在國家就需要向世衛(wèi)組織通報。一是事件的公共衛(wèi)生影響是否很嚴重？二是事件是否不尋?；蛘咭馔?？三是要判斷是否有國際傳播的嚴重危險？四是是否有限制國際旅行和貿(mào)易的嚴重危險？第二，成員國如拒絕向世衛(wèi)組織通報，那么后者可以聽取非官方報告，這是很大的變化，因為世衛(wèi)組織是政府間國際組織，傳統(tǒng)上它不能夠隨意采納其他來源的報告。第三，第一次提出了我們今天所說的PHEIC這個概念。

這次條例修改是否給了世衛(wèi)組織更大的自主權(quán)，讓它更好服務(wù)國際社會呢？實際情況要復(fù)雜得多。

談判草案的最初設(shè)計是，世衛(wèi)有權(quán)“告知”成員國PHEIC發(fā)生，并建議采取應(yīng)對措施，言下之意，所有的權(quán)利都歸屬于世衛(wèi)組織。但美國、加拿大甚至一些北歐國家立刻提出了質(zhì)疑：他們認為在國際組織的權(quán)利和國家的權(quán)利之間，必須要尋求一個恰當?shù)钠胶?。因此誕生了一個機制——突發(fā)事件委員會。這個委員會的成員來自于世衛(wèi)組織的“花名冊”，來自100多個國家的150多位專家被列入其中。宣布PHEIC的決定權(quán)交給總干事，但他必須聽取突發(fā)事件委員會給出的建議。

是否構(gòu)成PHEIC有三個標準。第一，通過國際傳播對其他國家構(gòu)成健康風(fēng)險；第二，事件發(fā)生意外、嚴重、不尋常；第三，要立刻采取行動，開展國際協(xié)調(diào)。所以這個機制既是警報器，也是行動號角。至今，世衛(wèi)組織一共宣布了6次PHEIC。

在新的《國際衛(wèi)生條例》之下，其實已經(jīng)沒有所謂的疫區(qū)，或者說旅游警告這樣的概念了。因為既然引發(fā)國際影響，把某幾個國家或發(fā)現(xiàn)這個病毒的國家界定為疫區(qū)，就毫無意義。不過，有一些公共衛(wèi)生事件，雖然召開了突發(fā)事件委員會，比方說中東呼吸綜合征病毒、黃熱病等，最終都沒有宣布為PHEIC。

定性為PHEIC在實踐操作中的兩個條件

分水嶺到底在哪里？據(jù)觀察，被宣布為PHEIC至少要滿足兩個條件中的一個。

第一，存在科學(xué)上的不確定性，或者說知識的局限性。在寨卡病毒被宣布為PHEIC后，突發(fā)事件委員會的成員在國際醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》上發(fā)表了一篇評論文章，其中談到宣布為PHEIC的原因，并不是基于寨卡病毒本身引起的感染程度，而是觀察到現(xiàn)在小頭癥以及神經(jīng)疾患的病例增加，但不知道這種現(xiàn)象和寨卡病毒之間可能存在什么關(guān)系。這個例子里，宣布PHEIC的理由恰恰是因為沒有掌握事物之間的因果關(guān)系。這次新冠肺炎疫情的發(fā)展中，譚德塞總干事也經(jīng)常提及：我們根本無法預(yù)測疫情將朝哪個方向發(fā)展，也沒有足夠的病例證據(jù)來進行任何有意義的比較，或者根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)作出判斷時一定要謹慎，不能輕易下結(jié)論說拐點已經(jīng)來了，等等。

而中東呼吸綜合征病毒這種新型冠狀病毒，在三年之內(nèi)傳到很多國家，死亡率35%。突發(fā)事件委員會至今已連續(xù)召開了10次會議，還沒有宣布它是PHEIC。其中一個原因是，專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)病毒的暴發(fā)大部分屬于醫(yī)源性的感染，社區(qū)中接觸的源頭主要是駱駝，所以對付這個病毒相對有把握。

第二，國家和國際社會應(yīng)對能力。當埃博拉疫情在利比里亞發(fā)生時，其國內(nèi)醫(yī)生人數(shù)不到250人，整個國家的公共衛(wèi)生體系在很大程度上依賴國際緊急醫(yī)療援助和其他外部的運轉(zhuǎn)。世衛(wèi)組織的決定會根據(jù)受到疫情影響的國家應(yīng)對能力改變而發(fā)生改變。

能否解除PHEIC警報，一看科研進展，二看全球應(yīng)對

以這兩個標準來衡量一下此次疫情。

首先，科學(xué)上依然存在諸多不確定性，我們對病毒傳播、疾病發(fā)展等很多問題了解還不充分。世衛(wèi)組織還提出“信息疫情”的概念。其次，很多低收入國家、不發(fā)達國家應(yīng)對能力非?？皯n。《國際衛(wèi)生條例（2005）》有規(guī)定，在公約生效5年之后，所有成員國都要在應(yīng)對疫情的核心監(jiān)測和反應(yīng)能力上達到一定的最低標準。到2014年，只有42個國家達標，有81個國家要求第二次延期，還有48個國家沒有表示出任何的意愿。這種現(xiàn)狀六年中并無大改觀。所以在這次疫情當中，每一次看到總干事出現(xiàn)時，我都覺得他的表情非常焦慮。

為何被宣布為PHEIC后，限制旅行和貿(mào)易措施是一種比較普遍的做法呢？也和不確定性有關(guān)。首先，世衛(wèi)組織的宣布其實是一種風(fēng)險評估，各國作出決定時也是基于可能遭遇的風(fēng)險。比如，2009年H1N1病毒流行時，很多國家發(fā)布了豬肉進口禁令，墨西哥等國家聯(lián)合發(fā)表了聲明，呼吁各國要基于科學(xué)證據(jù)決策，貿(mào)易爭端還被提交給了世界貿(mào)易組織（WTO）。在WTO就相關(guān)案件聽取意見時，一些發(fā)展中國家就解釋，本國沒有能力進行恰當?shù)娘L(fēng)險評估。

而且，風(fēng)險很難確立客觀的標準。不同國家甚至不同個人，對于風(fēng)險的承受能力都不一樣。2014年西非埃博拉疫情發(fā)生后，世衛(wèi)組織也不建議采取國際旅行和貿(mào)易限制措施，但依然有40多個國家頒布了限制令。世衛(wèi)組織非常明確指出，限制措施影響到了國際救援的展開，對當?shù)氐讓尤嗣竦纳嬙斐闪似茐?，但突發(fā)事件委員會第3次召開會議時，還是提到各國考慮相關(guān)政策時應(yīng)根據(jù)情況各自進行判斷。

簡單說來，PHEIC警報是否能解除，第一看科研進展，第二看全球應(yīng)對。目前我個人的判斷還是不容樂觀。但對中國的風(fēng)險評級也許會隨著疫情的好轉(zhuǎn)而發(fā)生變化，世衛(wèi)組織作出的建議措施也會調(diào)整。

與世衛(wèi)組織并肩防疫作用幾多

中國與世衛(wèi)組織合作起到了怎樣的作用？我認為合作增強了世衛(wèi)組織作用的發(fā)揮，從而對全球的疫情防控作出了貢獻。

世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)者和行動者角色得到強化

世衛(wèi)組織有三個功能：指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、行動者。2014年西非埃博拉疫情之后，為了回應(yīng)國際社會不斷提高的合作需求，作為技術(shù)機構(gòu)的世衛(wèi)組織在2015年之后啟動了一系列的改革。第一是協(xié)調(diào)相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究。2015年世衛(wèi)組織啟動了研發(fā)藍圖計劃，聯(lián)合了很多的研發(fā)機構(gòu)、制藥廠商，一起商定藥物和疫苗研發(fā)的重點清單，增加資金投入，增進數(shù)據(jù)共享，加速評估和審批的過程。此次疫情發(fā)生后，研發(fā)網(wǎng)絡(luò)被激活。2月11日到12日在日內(nèi)瓦舉辦的研討會議就是該計劃一部分。

第二，世衛(wèi)組織增強了實地開展行動的能力，成立了突發(fā)事件規(guī)劃項目。項目第一個功能就是搜集世界各地的衛(wèi)生信息，對緊急情況進行分級，分配資金用于支持政府的衛(wèi)生活動、部署醫(yī)療隊、開展免疫活動等。通過規(guī)劃，世衛(wèi)組織有了自己的手和腳，可以把很多行動落地了。為此，世衛(wèi)組織還成立了一個應(yīng)急基金。目前，這個基金已調(diào)撥了950萬美元到地區(qū)辦公室，以幫助發(fā)展中國家做好應(yīng)急準備工作。

中國帶頭支持世衛(wèi)組織發(fā)揮真正作用

今天的國際社會不僅需要世衛(wèi)組織，還需要一個強大的、有效的、能夠真正發(fā)揮作用的世衛(wèi)組織，因此，各國支持非常關(guān)鍵。我認為中國帶了一個好頭。

第一，中國國內(nèi)嚴格的疫情防控，很多都超出了世衛(wèi)組織的標準。比如，1月3日，中國向世衛(wèi)組織及時通報了疫情，1月7日公布了病毒的基因序列，為全球范圍科研力量的聯(lián)合攻關(guān)打下了很好的基礎(chǔ)。

第二，知識生產(chǎn)和經(jīng)驗總結(jié)。新冠病毒對人類的挑戰(zhàn)很大程度歸因為現(xiàn)有科學(xué)知識不足。和其他國家相比，中國因為應(yīng)對時間長一點，防病治病的經(jīng)驗相對也要多一些。比如，中國疾控中心科學(xué)家發(fā)表在《中華流行病學(xué)》上的論文，被世衛(wèi)組織總干事所關(guān)注和肯定；3月2日公布的《上海市2019冠狀病毒病綜合救治專家共識》也可大大減少應(yīng)對中的不確定性，等等。

世衛(wèi)組織在中國實地考察后發(fā)布的聯(lián)合報告，意義也非常重大，首先，肯定了中國采取的防控措施，而此前不少人對中國的防控效果并不信任。其次，對中國經(jīng)驗進行了小結(jié)，這讓我們通過別人的眼睛來看自己，更加全面評估當前采取的各種政策。

同時，雙方合作為中國下一步提供了具體的建議措施。這不僅對中國有利，對世衛(wèi)組織也非常重要。此前有人曾質(zhì)疑世衛(wèi)組織對中國的表揚和肯定是受到了政治壓力，而世衛(wèi)組織最根本的權(quán)威是來自國際社會對它專業(yè)性和中立性的信任，這種信任來自于科學(xué)基礎(chǔ)和基于事實說話。我認為，中國主動讓世衛(wèi)組織深入一線進行多方面調(diào)研和評估，也是增強世衛(wèi)組織權(quán)威性的一種做法。而專家組成員來自美國、俄羅斯、尼日利亞等多國，他們回國后，也會將其中合理部分提煉出來。

在全球防疫中持續(xù)開展國際合作

未來中國還能對全球防疫起到怎樣的積極促進作用呢？

在預(yù)防輸入上，繼續(xù)與世衛(wèi)分享數(shù)據(jù)和經(jīng)驗

首先，占世界人口18%的中國繼續(xù)做好國內(nèi)防控，本身就是對全球防疫的巨大貢獻。國際分享會有助于各國的防疫，盡管每個國家國情迥異，相互借鑒中會各有招數(shù)。比如，新加坡舉措被網(wǎng)民稱為“佛性”，其實非常嚴格。其中，新加坡法律規(guī)定任何醫(yī)生、化驗員、患者家屬，以及有可能接觸到信息的人，都有上報的義務(wù)，反之就屬于違法。目前韓國、意大利、伊朗和日本，防控措施也總體趨緊。

全球的抗疫重點會逐步從中國轉(zhuǎn)出，我覺得中國可以從三方面加強國際合作。

第一，繼續(xù)加強與世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)。中國是全球交通的重要樞紐，此前國際上發(fā)生的中東呼吸綜合征、脊髓灰質(zhì)炎病毒、黃熱病，中國都有輸入性病例，這次疫情中也不例外。所以應(yīng)該繼續(xù)提供數(shù)據(jù)和信息供分享，參與討論全球疫情防控策略。在全球化時代，相互合作效果最好，成本也最低。

激活多邊衛(wèi)生合作布局，動員新力量和新技術(shù)

第二，在世衛(wèi)組織整體框架下，激活多邊衛(wèi)生合作布局，應(yīng)是未來重要方向。中國有區(qū)域和多邊國際衛(wèi)生合作的良好經(jīng)驗和基礎(chǔ)。比如，在瀾滄江湄公河次區(qū)域，我們已開展了多年的跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控；中國和東盟國家之間，以及通過金磚國家、中東國家、中非合作論壇、中阿合作論壇等機制開展衛(wèi)生合作已有多年經(jīng)驗；備受關(guān)注的“一帶一路”建設(shè)，與之配套的公共衛(wèi)生合作也早已啟動，和世衛(wèi)組織也簽署了合作備忘錄。“一帶一路”本身就是一條健康絲綢之路，在疾病防控、醫(yī)療援助、母嬰健康、公共政策、中醫(yī)領(lǐng)域，已經(jīng)收獲了早期合作果實。中國與東盟國家就疫情防控發(fā)布了聯(lián)合宣言，中國專家組馳援伊朗，3月3日，中國還通過視頻會議的方式，和一些中亞國家以及上海合作組織秘書處專家交流了防控經(jīng)驗，就是以周邊促全球的做法。

盡管國際交通的發(fā)達會增加傳染性疾病、跨境傳播的風(fēng)險。但人類是有能動性的，可以選擇積極防御，它和“一帶一路”總體目標宗旨非常一致，從來都不矛盾。此前一些國際政策造成了“不健康的全球化”，比如聯(lián)合國兒童基金會就曾經(jīng)批評世界銀行的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策損害發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生發(fā)展，世界銀行聽取意見之后，現(xiàn)在也成為推進全球健康的非常重要的力量，特別是在衛(wèi)生融資上。

第三，動員新力量，讓新技術(shù)加入全球抗疫行列。防疫考驗治理能力，而治理這個概念本身就意味著多方面的參與和協(xié)調(diào)，在全球領(lǐng)域同樣，社會的力量、企業(yè)的力量也很重要。中國已有一些技術(shù)為國際衛(wèi)生合作作出貢獻。比方在西非埃博拉疫情期間，中國企業(yè)研發(fā)出了不需任何電源就可保持冷藏狀態(tài)的存儲設(shè)備，為在非洲地區(qū)進行疫苗運輸作出重要貢獻，同樣的技術(shù)這次也在武漢投入使用。此外，中國還采取了無人運貨車、無人送藥機、機器人消毒、民用無人機監(jiān)測需要醫(yī)療服務(wù)的人員等新科技、新做法。這些技術(shù)得到合理開發(fā)，便可服務(wù)于更多發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生體系。

綜上所述，這次突發(fā)疫情讓很多人意識到世衛(wèi)組織在2007年就提出的公共衛(wèi)生安全概念，衛(wèi)生安全和領(lǐng)土安全、軍事安全一樣重要；而樹立“共同安全和合作安全”的新型安全觀念也迫在眉睫。另外，在一個風(fēng)險社會中，追求絕對安全、單方面安全幾乎不可能。未來我們需要和風(fēng)險共存，需要去適應(yīng)和應(yīng)對風(fēng)險，更好保護人類大家庭。

從科研和教育工作者角度看，衛(wèi)生治理需要多學(xué)科視角，希望有更多高校、更多學(xué)科一起協(xié)同攻關(guān)，拓展對這個領(lǐng)域的了解；希望有更多的優(yōu)秀學(xué)子加入全球治理、非傳統(tǒng)安全、國際衛(wèi)生的研究行列。

（摘自3月9日《文匯報》。作者為上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員、全球公共衛(wèi)生治理專家）