【摘 要】 我國地方執(zhí)法監(jiān)督已取得一定成就，但仍存在一些問題，如權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的阻力，社會監(jiān)督制度的不完善，監(jiān)督主體的素質(zhì)較低等問題。分析了當(dāng)前我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制存在問題的原因，提出完善我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制的對策建議：強化人大的龍頭監(jiān)督權(quán)威;保障法律監(jiān)督的效力;完善行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督建設(shè);盡快制定相關(guān)法律，加強社會監(jiān)督;健全監(jiān)督經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)機制，加快監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】 地方政府;依法行政;監(jiān)督機制

行政執(zhí)法監(jiān)督是指享有監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)、政黨、社會團體、社會組織和公民個人等作為監(jiān)督主體，對作為監(jiān)督對象的行政執(zhí)法主體及行政公務(wù)人員的行政執(zhí)法行為，進行監(jiān)察與督促的活動。[1]目前我國擁有的監(jiān)督主體較多，如權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、政黨、公民等，都可以通過一定的方式和途徑對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。事實上，行政執(zhí)法監(jiān)督在促進和保障行政機關(guān)依法行政，實現(xiàn)依法治國方面起著極為重要的作用。具體來說，它是加強和完善社會主義法制的重要步驟;是督促和保障行政機關(guān)履行法定職責(zé)的有力武器;是預(yù)防和糾正行政執(zhí)法人員執(zhí)法過錯的有效手段;同時也是維護公民、法人、和其他組織合法權(quán)益的重要保障等。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督機制的重要性

建國以來我國比較重視行政執(zhí)法監(jiān)督機制的建設(shè)和完善，改革開放以來，隨著我國社會主義法制建設(shè)的不斷推進，行政執(zhí)法監(jiān)督作為我國行政法制建設(shè)的重要組成部分，已經(jīng)取得了很大的成效，初步形成了一個具有眾多監(jiān)督主體，監(jiān)督范圍廣泛，監(jiān)督形式多樣的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。就監(jiān)督主體的角度而言，主要包括權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，新聞監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督等;而從監(jiān)督的內(nèi)容而言，不僅可以包括各級政府抽象行政行為的合法性及合理性，也可以包括具體行政行為的合法性及合理性;再者從監(jiān)督的范圍而言，有對國家各級、各類行政機關(guān)是否依法行政監(jiān)督，也有對國家公務(wù)員是否遵紀(jì)守法，廉潔奉公進行的監(jiān)督;從監(jiān)督制度上來看，制度建設(shè)步伐越來越快、越來越到位，如醞釀了二十年的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》已從2007年1月1日開始施行。但是，我們需要正視的是，目前我國的行政執(zhí)法監(jiān)督工作狀況還不盡如人意，整個依法行政執(zhí)法監(jiān)督機制還存在著一定的缺陷，離“依法治國、依法行政、建設(shè)社會主義法治國家”的要求還有一定的差距。

二、當(dāng)前我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制存在的問題及原因分析

1、意識偏差與制度缺陷，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督阻力重重

權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，就是指各級人民代表大會以及縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會對各級國家行政機關(guān)及其工作人員進行的監(jiān)督。[2]由于權(quán)力制約、權(quán)力地方化、部門利益、監(jiān)督制度疲軟、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的認識分歧等因素的存在，客觀上會出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督缺位或監(jiān)督不力的情形，使得地方政府的行政執(zhí)法行為偏離或背離法律法規(guī)的既定要求，為權(quán)力濫用提供了機會。就目前情況分析，造成人大監(jiān)督不力的原因主要有：

（1）行政執(zhí)法人員主動接受人大監(jiān)督的意識薄弱。自縣級以上地方人大設(shè)立常委會20多年以來，無論從監(jiān)督者還是從被監(jiān)督者來說，真正能夠從國家政治制度的角度和社會主義民主政治建設(shè)的高度充分認識人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作的重要性的觀念和意識還比較弱。有些人認為人大監(jiān)督是挑刺，就是對他工作的否定，因此對人大提出的意見、建議不重視。加上封建思想殘余仍然在作怪，對“人治”傳統(tǒng)的極度推崇，使得不少執(zhí)法人員有一種居于人民群眾之上的“優(yōu)越感”，而沒有樹立起真正的責(zé)任觀念和主動接受監(jiān)督的意識，沒有重視人大的監(jiān)督行為和監(jiān)督意見。

（2）監(jiān)督隊伍的自身建設(shè)問題。一是人員結(jié)構(gòu)不夠合理。如年齡偏大的人員雖然有著黨性強，覺悟高，要求嚴(yán)等優(yōu)勢，但隨之而來的是存在著“退居二線”、“船到碼頭車到站”的思想，或者存在著不思進取、身體欠佳的一面，履行監(jiān)督職責(zé)時難免會打折扣。二是部分同志業(yè)務(wù)水平不夠高。從理論層面來說，人大性質(zhì)決定了人大的監(jiān)督工作必須要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格按照程序辦事。但在現(xiàn)實中，由于部分同志是從黨委或政府部門過來的，因為平時公務(wù)比較繁忙，從而導(dǎo)致對人大業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)不夠，鉆研不夠精，法律水平不夠高，對人大監(jiān)督工作不夠了解、底氣不足等問題。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作尤其困難。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是中國社會的基層行政區(qū)域。過去總有“山高皇帝遠”的一些說法，就是表示在這些較偏遠的地方基層，監(jiān)督力量是非常薄弱的，監(jiān)督工作也是非常困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府部門，卻往往又直接與民眾打交道。由于沒有像縣級以上的人大常委會的機構(gòu)負責(zé)人大閉會期間的一切重要事宜，所以我國就特設(shè)了人大主席團，但是按照我國《地方組織法》規(guī)定，它不是鄉(xiāng)級人大的常設(shè)機關(guān)，不可以代行本級人大的部分職權(quán)，鄉(xiāng)級人大主席、副主席的職責(zé)主要在于“聯(lián)系”、“組織”和“反映”等方面的日常工作。而且實踐中，鄉(xiāng)級人大主席、副主席還擔(dān)負著其他一些任務(wù)，時間精力都較分散，很難集中精力從事人大工作，促進人大對本級政府的監(jiān)督，很難起到帶頭監(jiān)督的作用。

2、認識不統(tǒng)一、制度不完善，法律監(jiān)督工作難開展

我國憲法第129條規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。但是，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)法律監(jiān)督被忽視、監(jiān)督工作難開展等問題，這些問題很大程度上挫傷了檢察干警的積極性，影響了監(jiān)督的實質(zhì)效果。

（1）對法律監(jiān)督的概念還沒有統(tǒng)一定論。一般而言，人們能夠把一事物和其他事物區(qū)別清楚，主要是通過概念從而懂得某一事物的內(nèi)涵和外延開始的。但作為憲法大法里規(guī)定的專門法律術(shù)語，還沒有對法律監(jiān)督概念做一個具體的定義，目前社會上所使用的定義雖說都大同小異。但從嚴(yán)格的法律角度來講，這是不規(guī)范的，概念應(yīng)該只有唯一一個，這樣才能保證統(tǒng)一性。因為沒有唯一的定義，是造成現(xiàn)實中監(jiān)督人員舉棋不定、處于被動地位的一個重要原因。

（2）對法律監(jiān)督權(quán)的范圍界定不統(tǒng)一。目前國內(nèi)許多學(xué)者對于法律監(jiān)督權(quán)的范圍還沒有統(tǒng)一看法，如有的認為：檢察機關(guān)的職能不能籠統(tǒng)地歸為法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)自身的辦案活動不能稱之為法律監(jiān)督，只有監(jiān)督別人的活動，才稱得上監(jiān)督。[3]這些爭議并不是毫無意義，因為這關(guān)系著法律監(jiān)督者在什么情況下去執(zhí)法，關(guān)系著其他監(jiān)督主體在什么情況下該向誰舉報的問題等等。就其原因，主要是跟立法上的疏漏有關(guān)，立法上不具體，對于理論研究和現(xiàn)實操作的統(tǒng)一就會出現(xiàn)分歧。

（3）人民監(jiān)督員制度不完善。自2003年實行試點以來，實踐證明，人民監(jiān)督員是符合法律監(jiān)督的發(fā)展要求的，是能夠更好的促進檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。但在實踐過程中，人民監(jiān)督員還是存在著一些問題，一方面是人民監(jiān)督員選任的條件，存在著“精英化”和“人民性”的分歧;另一方面是人民監(jiān)督員在監(jiān)督范圍方面的問題，實踐中發(fā)現(xiàn)有些地方檢察機關(guān)，特別是省檢察院，由于立案把關(guān)比較嚴(yán)格，可進入監(jiān)督程序的案件非常少，造成人民監(jiān)督員“無事可做”、浪費資源的現(xiàn)象。

3、制度不夠健全，職責(zé)不夠明確，引發(fā)行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的混亂

所謂行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督指行政機關(guān)內(nèi)部的上級行政機關(guān)對屬下級行政機關(guān)，專門監(jiān)督機關(guān)、主管行政機關(guān)對其他行政機關(guān)進行的監(jiān)督。[4]從理論上來講，這種監(jiān)督的優(yōu)勢無論是在監(jiān)督的內(nèi)容上還是在監(jiān)督形式上，都比其他監(jiān)督更為全面和徹底，因為監(jiān)督主體和監(jiān)督對象不僅擁有統(tǒng)一的管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)等特性外，還具有工作職能性質(zhì)比較貼近，比較熟悉技術(shù)手段，以及廣泛的監(jiān)督內(nèi)容等等。

（1）目前地方之間還缺乏統(tǒng)一的層級監(jiān)督法律。目前我國對地方的行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督還沒有專門的立法文獻，在《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》中只作了一些原則規(guī)定，真正對行政復(fù)議制度作了專門規(guī)定的只有《行政復(fù)議法》。但這并不是非常理想的狀態(tài)，因為我國已有多個省、自治區(qū)、直轄市和較大市依據(jù)這些法律原則規(guī)定，相繼的制定了各自的地方性層級監(jiān)督法規(guī)或者規(guī)章，但由于這些地方性法規(guī)或者規(guī)章所使用的依據(jù)沒有唯一的標(biāo)準(zhǔn)，致使各地所制定出來的規(guī)定不盡一致。由于不一致，造成了各地方政府及行政執(zhí)法部門在實際開展層級監(jiān)督工作中的差異性和不平衡性，影響了層級監(jiān)督的統(tǒng)一推進。

（2）監(jiān)督機關(guān)獨立性差。只有獨立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性，才能使監(jiān)督客體處于一種超然的位置，才能產(chǎn)生監(jiān)督的震撼性。[5]我國《行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上一級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！钡摲ǖ?4條又規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察意見，應(yīng)當(dāng)報本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)同意。”上述規(guī)定在另一層面使得監(jiān)察機關(guān)處于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，致使監(jiān)督人員處于監(jiān)督難、不敢監(jiān)督的困境。

（3）側(cè)重于事后監(jiān)督。監(jiān)督講究的是在規(guī)范的前提下對行政執(zhí)法是否準(zhǔn)確執(zhí)法進行監(jiān)督，而完善的行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該包括事前、事中和事后監(jiān)督三個方面。但是，我國一直較多的把行政執(zhí)法監(jiān)督的重點放在追懲性的事后監(jiān)督，忽視預(yù)防和過程中的控制。雖然我國近幾年在“反腐”上面加大了查處力度，也取得了明顯的廉政效果。但長期以來的反腐行動也證明，這種事后的懲罰方式在取得監(jiān)督成效之前已經(jīng)讓國家和人民造成了很大的利益損害。況且，事后懲罰的方式也由于事前監(jiān)督的不到位而讓國家和人民痛惜一些本來是很優(yōu)秀的人才。據(jù)此，這種側(cè)重于事后懲罰性監(jiān)督所取得的成績遠遠不足達到我們依法治國的長遠計劃。如2006年5月18日發(fā)生在山西省大同市左云縣新井煤礦“5.18”的特別重大透水事故，出事煤礦礦主憑借其特殊的各種關(guān)系，對外界實施“瞞報”礦難實際工人，并聯(lián)系有關(guān)行政人員有計劃地組織轉(zhuǎn)移礦難工人家屬、逃匿人員、銷毀藏匿各種圖紙等技術(shù)資料，給事故調(diào)查設(shè)置了重重障礙，大大增加了事故調(diào)查的難度。而在事故發(fā)生前，這個煤礦連續(xù)幾年超采而無人問津，行政執(zhí)法監(jiān)督人員出于多方原因也只是走走過場而已，睜一只眼，閉一只眼，沒有什么監(jiān)督實效可言。

雖然后來對相關(guān)人員進行了不等程度的懲罰，但這也暴露了我們的行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督所存在的一些問題，沒有能在事前采取完善的預(yù)防矯正性做法，忽視了內(nèi)部一些人員的工作思想情況，埋下了種種問題。

4、人才培養(yǎng)機制不健全，造成監(jiān)督隊伍的整體素質(zhì)較差

具體而言可分為四個方面：一是專業(yè)性監(jiān)督人才比較少，部分監(jiān)督人員缺乏專業(yè)知識，對行政法律法規(guī)學(xué)習(xí)掌握不到位，在監(jiān)督工作中出現(xiàn)底氣不足，怕拿不準(zhǔn)，怕說外行話的不正?，F(xiàn)象;二是監(jiān)督隊伍人員的監(jiān)督立場態(tài)度問題。在地方上，由于受到地方的特殊情況影響，一些監(jiān)督人員見所采取的監(jiān)督措施不能取得預(yù)期效果，或者目睹了一些監(jiān)督人員由于對監(jiān)督客體采取了積極的監(jiān)督行動，而后受到打擊報復(fù)等等原因，一些監(jiān)督人員就選擇了明哲保身的方法，即不作為做法。三是監(jiān)督經(jīng)驗不足，部份監(jiān)督人員不注重監(jiān)督前的調(diào)查研究，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容和切實可行的監(jiān)督意見，從而使整支監(jiān)督隊伍在監(jiān)督時出現(xiàn)沒有深度、監(jiān)督形式單一和辦法少、缺乏剛性和實效等問題。四是目前很多地方所錄用的監(jiān)督人員都是直接從本地方選取的，雖然他們對當(dāng)?shù)氐那闆r很熟悉，便于監(jiān)督，也的確比錄用外地人員較有優(yōu)勢。但另一方面卻是因為他們與當(dāng)?shù)赜兄Ыz萬縷的牽連，在錄用程序和監(jiān)督過程上都大打折扣，自然而然的就出現(xiàn)問題。如本文所提及的案例中，存在的官商勾結(jié)關(guān)系。一些當(dāng)?shù)刂饕块T負責(zé)人不僅參與幫助瞞報，還負責(zé)轉(zhuǎn)移受難家屬以掩人耳目等問題。

三、完善我國地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制的對策建議

關(guān)于如何完善當(dāng)前我國地方行政執(zhí)法監(jiān)督體系的建設(shè)，這里講究一個“適度”原則，遵循實際情況。雖然我們要求服從法律，但是由于行政執(zhí)法的具體形式太多，目前我們還不能在短時間制定出盡善盡美的政策出來，所以我們更加應(yīng)該堅持從我國國情出發(fā)，區(qū)別不同情況，對實踐中比較成熟的經(jīng)驗，加以深化、細化，作出具體規(guī)定;對于實踐中尚不成熟的經(jīng)驗、又需要作規(guī)定的，就要注意彈性空間，為進一步改革完善留下余地。

1、強化人大的龍頭監(jiān)督權(quán)威

（1）加強宣傳力度促進人大監(jiān)督意識的提高。針對目前對人大監(jiān)督的意識誤區(qū)，在采取立法的重要前提之下，還應(yīng)進行目前的緊急宣傳教育和長期的宣傳戰(zhàn)略計劃。加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)教育，讓老同志明白在新形勢下人大監(jiān)督的龍頭重要性;讓新同志從一開始就培養(yǎng)人大監(jiān)督意識，這對于整個監(jiān)督系統(tǒng)的完善是有重大積極意義的。具體措施：

①從思想上達成共識，保證宣傳行動的統(tǒng)一推進。各地方需要認清當(dāng)前社會發(fā)展的整體形勢和各地的特殊性，統(tǒng)一思想，明確地方監(jiān)督成效對地方之間相互的影響、對中央和地方之間的建設(shè)的影響，積極探討宣傳方案。積極學(xué)習(xí)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，革除與《監(jiān)督法》相違背的機制和習(xí)慣，進而協(xié)調(diào)組織分配。

②以宣傳人大監(jiān)督權(quán)威為重點，普及人大監(jiān)督知識的學(xué)習(xí)范圍。各地方結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，宣傳方式和途徑可選擇靈活多變，但在宣傳內(nèi)容上要保證統(tǒng)一。主要宣傳內(nèi)容為兩個方面：一是從多角度宣傳人大監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中是最具權(quán)威的監(jiān)督主體，加大社會對人大監(jiān)督的重要意義以及權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)地位的認可程度，這是宣傳的基本要求;二是對人大監(jiān)督的工作程序等具體內(nèi)容進行宣傳，掀起一股積極學(xué)習(xí)的氛圍，真正保障宣傳到位、認真學(xué)習(xí)的要求。

（2）人大監(jiān)督法制制度的建設(shè)以及完善。必須強化人大監(jiān)督權(quán)力建設(shè)，進一步落實憲法和法律賦予人大及其常委會的監(jiān)督職能，解決監(jiān)督不力的問題。建立和完善相關(guān)制度，改進權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，以人大為龍頭，帶動和維護其他監(jiān)督力量。這種監(jiān)督是最具有權(quán)威性的監(jiān)督。它不僅可以直接對行政執(zhí)法行為實行監(jiān)督，而且可以對行政機關(guān)和司法機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督活動進行再監(jiān)督。近年來各級權(quán)力機關(guān)以執(zhí)法檢查的形式行使監(jiān)督權(quán)，成績顯著。如《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議于2006年8月27日通過，并自2007年1月1日起開始施行。自此，我國立法機關(guān)的監(jiān)督工作步入法治化軌道，這是一個跨越性的進步，但這對于我國法制社會的建設(shè)還只是個開頭而已，我們還需要不斷的探索、不斷的進步，才能保證法制建設(shè)的順暢性。

（3）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及主席團的建設(shè)。對于當(dāng)前在地方基層反映較大的行政執(zhí)法較亂、行政執(zhí)法監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)是完善整個監(jiān)督體系的關(guān)鍵因素。首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織人員開始，要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)厝丝诒壤x出相應(yīng)人大代表。這樣做的好處是可以保證人大會議的正常召開，盡可能選出代表各方面利益的代表，及時討論目前較突出的問題。其次是人大主席團的建設(shè)，最好是能擁有專職人選，這樣能保證在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會期間所需的準(zhǔn)備，又能保證人大閉會期間的正常運轉(zhuǎn)，保持同上面的聯(lián)系，密切聯(lián)系當(dāng)?shù)厝罕?，及時收集、轉(zhuǎn)達人民群眾的來信來訪。

（4）借鑒國外經(jīng)驗，建立符合我國實際的人大監(jiān)督專員制度。所謂人大監(jiān)督專員，就是由人大及其常委會選出通曉法律知識的杰出、正直的人擔(dān)任監(jiān)督員，以人大特派員的身份專門負責(zé)實施監(jiān)督的模式。我國在行政執(zhí)法監(jiān)督中可嘗試設(shè)立人大監(jiān)督專員職位。作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一，不僅能夠增強監(jiān)督主體的獨立性，強化監(jiān)督效果，適應(yīng)我國特殊的市場環(huán)境，還能起到拓展監(jiān)督方式的作用，也能起到推動當(dāng)前我國特殊的經(jīng)濟體制改革時期所需要的作用。

2、保障法律監(jiān)督的效力

（1）從立法上明確法律監(jiān)督的唯一定義。從憲法上定義法律監(jiān)督的具體內(nèi)涵，不認可目前所使用的各種關(guān)于法律監(jiān)督的定義。主要目的是能讓監(jiān)督主體和監(jiān)督客體在最短時間內(nèi)達成最大共識，使雙方在監(jiān)督活動中培養(yǎng)一種潛在的默契。這是一種有法可依的法制要求，在此基礎(chǔ)之上，才能達到執(zhí)法必嚴(yán)、執(zhí)法必效的作用。

（2）從立法上明確規(guī)定監(jiān)督客體接受監(jiān)督的具體義務(wù)。依法治國的前提是有法可依，抽象的執(zhí)法概念不能滿足日益進步的社會發(fā)展需求，特別是對于監(jiān)督客體，需要更具體更詳細更到位的執(zhí)法依據(jù)，才能保障監(jiān)督執(zhí)法的順暢性。所以我呼吁，我們需要在相關(guān)監(jiān)督法律中盡快的制定出監(jiān)督客體的具體義務(wù)，這其實是體現(xiàn)一種監(jiān)督有無效力的最好見證。如監(jiān)督客體必須按照法定程序和法定方式接受監(jiān)督，必須積極配合監(jiān)督檢查的要求，在規(guī)定時間內(nèi)和范圍整改所查出來的問題等等一些具體的義務(wù)。這能夠從法制上保證監(jiān)督主體受國家強有力的保障，保證執(zhí)法違法的得到應(yīng)有懲罰，也是保證問題能得到及時的解決。

（3）繼續(xù)推進人民監(jiān)督員的制度建設(shè)。自2003年10月以來，在人民檢察機關(guān)設(shè)立的人民監(jiān)督員制度取得了明顯的監(jiān)督成效。但還是需要在幾個方面繼續(xù)推進：

①選任條件方面。人民監(jiān)督員不完全像政協(xié)委員和人大代表那么專業(yè)、那么高法律素質(zhì)的“精英”，之所以叫“人民監(jiān)督員”就是從“人民”角度出發(fā)。人民監(jiān)督員需要的是能夠兼顧到各個階層、各種職業(yè)，使這種監(jiān)督主體更具廣泛的代表性。所以在選人人民監(jiān)督員上應(yīng)該重“人民性”，盡量輕“精英化”。

②監(jiān)督范圍方面。目前我國已有一些省份出臺了相應(yīng)的法規(guī)，劃分人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作活動范圍。如為了充分發(fā)揮和保證人民監(jiān)督員的效能，應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民檢察院定期向人民監(jiān)督員通報查處查辦案件情況，并邀請他們參加有關(guān)檢察活動，回訪案件當(dāng)事人，列席有關(guān)會議，了解工作情況。這樣不僅能盡量體現(xiàn)民主，還能吸取到更廣泛人民監(jiān)督員的多方意見，起到監(jiān)督更加全面、更加到位的效果。在此，我建議全國人民代表大會盡快結(jié)合地方的情況制定出一部統(tǒng)一的涵括人民監(jiān)督員的監(jiān)督制度。

3、完善行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)

我們應(yīng)加強專門行政監(jiān)督機構(gòu)的自身建設(shè)，增強其專門性和權(quán)威性，實行執(zhí)法和監(jiān)察分離，落實違憲違法審查制度，強化制約機制同時加強機構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通，合理配置使機構(gòu)效用最大化。

（1）完善現(xiàn)有行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督法律規(guī)范，制定專門的地方層級監(jiān)督法律。法治社會的首要前提就是有法可依，從立法上統(tǒng)一地方內(nèi)部層級監(jiān)督，這是最根本的保障。國家應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方原有的層級監(jiān)督法規(guī)和規(guī)章，制定專門的層級監(jiān)督法律，統(tǒng)一明確層級監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍等有關(guān)問題。

（2）嘗試改革行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實行行政執(zhí)法監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)。通過這樣的途徑可以解決行政內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體的地位低、權(quán)威不足等問題，提高行政監(jiān)督效能。這樣也可以盡量避免人情關(guān)系的影響，具體而言，可在監(jiān)察機關(guān)實行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級監(jiān)察部門只受上級監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，由上級任免干部，干部只對上級負責(zé)，不受當(dāng)?shù)仄渌姓块T的約束。

（3）獨立的經(jīng)費預(yù)算。經(jīng)濟上不獨立，依賴于監(jiān)督客體，那監(jiān)督效果仍然不理想。各地每年應(yīng)該做好對監(jiān)察機構(gòu)的單獨費用預(yù)算，下級監(jiān)察部門從本系統(tǒng)的上級領(lǐng)取費用，這樣使監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)濟上不再依賴同級行政機關(guān)，使執(zhí)行監(jiān)督所需經(jīng)費及時到位，保障監(jiān)督的實效。

（4）完善監(jiān)督程序，建立與外部監(jiān)督主體有效的協(xié)調(diào)機制。要求把監(jiān)督工作貫穿于整個過程，即包括事前、事中、事后監(jiān)督，把握住每個環(huán)節(jié)，還需要結(jié)合外部監(jiān)督，努力建設(shè)成與外部監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)調(diào)機制，建設(shè)成一個內(nèi)外互補的監(jiān)督環(huán)境，讓監(jiān)督無處不在，誰都看得見監(jiān)督的影子。

（5）建立健全政務(wù)公開制度，增強權(quán)利運行的透明度。隔行如隔山，特別是面對行政權(quán)力的復(fù)雜性、執(zhí)法的多樣性時，要想監(jiān)督主體通過監(jiān)督來取得很好的監(jiān)督效果是難以想象的事情。所以，應(yīng)該向社會公開行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限、服務(wù)項目、受理程序、辦理時限、收費標(biāo)準(zhǔn)，積極推進政務(wù)“陽光工程”。明確要求，凡是涉及人民群眾切身利益的事項以及職能范圍內(nèi)應(yīng)該向人民群眾和社會公開的事項，都應(yīng)向人民群眾和社會公開。

（6）完善職能分離制度。所謂職能分離，即采取案件調(diào)查職能只能由執(zhí)法部門負責(zé)，而法制部門負責(zé)聽證和裁決。具體程序是在執(zhí)法部門將案件調(diào)查終結(jié)后，提出調(diào)查報告和處罰建議，然后將案件移交法制部門。法制部門對調(diào)查報告與處罰建議進行形式審查后，負責(zé)告知當(dāng)事人處罰的事實、理由。這樣做的意義是可以避免執(zhí)法主體和監(jiān)督主體是同一主體從而把畸形監(jiān)督的可能性降到最低，把監(jiān)督效能放到最大。

（7）嘗試重點推行特定公職人員財產(chǎn)申報制度?，F(xiàn)代法治國家的實踐所證實，實施公職人員財產(chǎn)申報制度的成效顯而易見，且是“反腐打黑”的重要途徑。但由于多方面原因，在我國推行這項制度卻并非易事，目前推行全國性的財產(chǎn)申報制度還比較困難，實際效果也并不理想。因此，我們可以嘗試采取重點突破的辦法，把重點放在一些如行政執(zhí)法機關(guān)的首長或者經(jīng)濟管理人員等人員上，認真實行財產(chǎn)申報制度，以積累經(jīng)驗加以推廣。

4、盡快制定相關(guān)法律，加強社會監(jiān)督

在本案中，雖然地方上的公眾和社會監(jiān)督受到很大的壓力，但我們也應(yīng)看到，一些群眾還是敢于站出來監(jiān)督的，只是范圍較窄而已。所以我們應(yīng)該抓住這些好的勢頭，爭取將法律制定得更完善，培養(yǎng)更廣泛人民群體的民主意識，讓人民懂得自己才是國家的主人，而不是某個利益集團和個人，清除傳統(tǒng)的特權(quán)觀念，等級觀念等非平等思想，樹立起平等意識，那么社會這一監(jiān)督主體還是能夠起到巨大的舉報和監(jiān)督作用的。

（1）應(yīng)盡快出臺行政執(zhí)法公開的相關(guān)政策，實現(xiàn)行政公開。行政公開是行政執(zhí)法監(jiān)督的必要前提，只有行政公開，公眾了解并掌握行政執(zhí)法的相關(guān)知識、相關(guān)程序，懂得相互的義務(wù)和權(quán)利;只有行政公開透明，行政相對人能夠參與行政過程，行政相對人才能積極、主動地參與行政過程，才能逐漸增強監(jiān)督意識，在多方面努力下，才能營造出行政相對人敢去監(jiān)督、并積極探索如何才能監(jiān)督的大好局面。

（2）應(yīng)盡快制定一部《新聞法》，保證新聞媒體的獨立地位。通過以法律的形式確立新聞監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和權(quán)限等方面，從而保證新聞媒體的獨立地位。因為新聞輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，目前在我國，眾多監(jiān)督主體很大程度上是依靠新聞媒體的傳播之快、范圍之大等等的特性才能起到讓社會皆知的作用，也是新聞監(jiān)督，才能夠深入揭露、善于暴露在地方上的一些重大問題，如山西礦難案件，就是通過央視電視臺記者曝光才讓如“山西煤礦隱瞞事故”等問題公布于世，讓眾人皆知隱藏著的不公現(xiàn)象，也引起大家的監(jiān)督意識，聲討意識，起到團結(jié)的作用。再者，在現(xiàn)代社會中，新聞權(quán)被認為是除立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力之外的“第四權(quán)力”，我們更應(yīng)注意讓這種監(jiān)督權(quán)力發(fā)揮到最大。隨著人民群眾主體意識、參與意識的增強，以及行政執(zhí)法公開性、透明度的提高，社會監(jiān)督的作用會越來越大。程序以及監(jiān)督的效力以法律的形式固定下來，為行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和手段，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性，防止行政執(zhí)法監(jiān)督的隨意性。通過制定規(guī)范使新聞輿論監(jiān)督走上制度化和規(guī)范化的道路。

（3）完善民主黨派、社會團體、人民群眾對行政執(zhí)法的監(jiān)督。①加快普法教育的推廣步伐和覆蓋范圍。知法懂法是依法執(zhí)法的前提，也是實現(xiàn)正確監(jiān)督的基礎(chǔ)。盡管在社會監(jiān)督這一群體里，有一些有法律專業(yè)知識的人才，但由于我國法制起步較晚、經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢等因素，影響了我國在地方上的普法教育工程，法律人才還是較緊缺的，這也是當(dāng)前制約我國法制社會建設(shè)的一個重要難題。因而，地方相關(guān)監(jiān)督主體要通過多種途徑，如從法律法規(guī)的剛性細化監(jiān)督主體所擁有的權(quán)利，或者組織以各種團體為中心的免費普法教育學(xué)習(xí)，選派一些優(yōu)秀的法律工作者講授，讓社會監(jiān)督主體這一版塊能盡快掌握到監(jiān)督所必需的律文知識，增強權(quán)利意識，以保證執(zhí)行監(jiān)督時對自身的保護。

②聯(lián)合監(jiān)督。針對國家權(quán)力監(jiān)督主體具有直接法律效力的特點，要明確規(guī)定，社會監(jiān)督主體請求聯(lián)合監(jiān)督時，相關(guān)權(quán)力監(jiān)督機關(guān)要積極配合，給予最大幫助，以協(xié)助社會監(jiān)督的進行，保障社會監(jiān)督的效果。團結(jié)就是力量，和諧促進進步，監(jiān)督主體相互之間能夠采取聯(lián)合監(jiān)督而又分工明確，這樣，既可以增加監(jiān)督力度，又能起到經(jīng)常溝通，達到良好溝通的效果。

5、健全監(jiān)督經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)機制，加快監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)

在完善執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)進程中，專業(yè)人才的建設(shè)具有舉足輕重的地位。如本文案例中所提到的，在對煤礦安全監(jiān)督檢查時礦工說：“那些檢查的人什么都不懂，來礦上檢查，他們也不知道哪些地方存有安全隱患，哪些地方有超采?！边@樣的隊伍是不可能完成監(jiān)督任務(wù)的，而且，這樣素質(zhì)的隊伍也是與我們當(dāng)前提倡的依法治國的要求格格不入的。而加快隊伍的整體素質(zhì)建設(shè)，無疑是推進“進、出口”建設(shè)的一個重要步驟。這兩者是相互促進、相互影響的。

（1）制度保障是最根本、也是最穩(wěn)定的保障途徑。地方人大應(yīng)該以地方政府報告為引導(dǎo)，以國家相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c制定出適合地方情況的行政執(zhí)法監(jiān)督保障制度，并注意邊實踐邊總結(jié)。這樣才有實施的實際性、過程的順暢性、結(jié)果的可觀性。很大程度上能大大減低中央的政策到地方實施時所引起的摩擦。

（2）從思想上統(tǒng)一對“經(jīng)驗交流機制”這一舉措的重要認識。實踐經(jīng)驗表明，探索是一個很艱巨很漫長的過程，如果要我們眾多的監(jiān)督主體都去靠自己的努力去逐步完善自身，從而完善整個巨大的監(jiān)督體系的話，不采取在整個監(jiān)督機制內(nèi)進行學(xué)習(xí)交流，或者放棄別人的成功經(jīng)驗等做法，那都是很不現(xiàn)實、也很不明智的一種選擇?，F(xiàn)代越發(fā)達的國家，越想取得更大的成功，就越懂得如何去學(xué)習(xí)別人已經(jīng)走過、并認真借鑒吸收別人總結(jié)出來的經(jīng)驗。道理也同樣，基于我國現(xiàn)在各種監(jiān)督主體的發(fā)展現(xiàn)狀，我們首先得從思想上形成統(tǒng)一的認識，一定要組織好相互學(xué)習(xí)、相互交流的機制，保證“優(yōu)秀的監(jiān)督成果共享，成功的監(jiān)督經(jīng)驗共勉”的真正實現(xiàn)。

（3）采取多樣性的學(xué)習(xí)交流措施，保證方式的靈活性?？偟脑瓌t是在全國范圍內(nèi)促成“監(jiān)督時認真，監(jiān)督后交流”的學(xué)習(xí)交流氛圍，要求定期或不定期的由上層領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)舉辦。各類行政執(zhí)法監(jiān)督主體通過各種途徑，交流成功的經(jīng)驗和吸取失敗的教訓(xùn)，獎勵優(yōu)秀的監(jiān)督機構(gòu)或個人，激勵他們更加努力于監(jiān)督事業(yè)的建設(shè);及時的發(fā)現(xiàn)監(jiān)督隊伍中思想或其他方面落后的人員，采取思想教育學(xué)習(xí)的方法對這些人員進行改造，從而可以以整體的力量迅速推進我國行政執(zhí)法監(jiān)督的建設(shè)。具體要求：一時間上的要求。應(yīng)該分為定期舉辦和不定期舉辦。定期主要是以年度為單位，主要面向國內(nèi)省與省之間，可以以年初或以年中為一年定期舉辦的起始時間，這樣可以從體制上保證交流學(xué)習(xí)的順利進行和按期舉辦。不定期主要是各地方所管轄的范圍，可以以季度來舉辦，也可以根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生來舉辦，這主要是能夠保證同一管轄領(lǐng)域里上下交流渠道通暢，上面可以考核下面地方的情況，下面可以向上面反映情況，而平級之間可以相互學(xué)習(xí)。二是關(guān)于舉辦過程的資料問題。對于交流學(xué)習(xí)時用的資料，要用統(tǒng)一的材料，以便于各地監(jiān)督人員學(xué)習(xí)交流的順暢性、資料易讀易懂性。學(xué)習(xí)交流結(jié)束后可以相互索要相關(guān)資料，但原單位一定得保存好原件。

四、結(jié)語

完善的地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制是地方法制建設(shè)和各方面良性發(fā)展的重要保證，是推進我國建設(shè)社會主義法制社會的關(guān)鍵性因素。其歷史的使命性、任務(wù)的艱巨性、過程的煩瑣性，都是無可避免的。在對地方政府行政執(zhí)法監(jiān)督機制進行研究探索過程中發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)督主體都存在著較明顯的問題，而這些問題也都正在干擾著其自身的效力發(fā)揮。所以，我們要求機制中任何一個監(jiān)督主體都必須注重自身的發(fā)展和完善，以高標(biāo)準(zhǔn)高要求促進步;機制中的各個監(jiān)督主體都必須正確面對所存在的問題，及時的研究產(chǎn)生問題的原因，結(jié)合當(dāng)前我國社會發(fā)展特點，作出相對應(yīng)的調(diào)整和解決措施;獨立不代表孤立，獨立是為更好的更快的完成職責(zé)，孤立是脫離群體、脫離整個機制的錯誤舉措，因此，我們要求各監(jiān)督主體自身快速的完善起來、成熟起來的同時還要求他們相互之間進行定期或不定期，定量或不定量的進行相互學(xué)習(xí)交流、相互促進和諧。通過這樣的種種途徑，完善地方政府的行政執(zhí)法監(jiān)督機制，帶動地方的法制建設(shè)，起到推進我國法制社會的整體建設(shè)。

【注 釋】

[1][2] 姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京大學(xué)出版社，2004.227、239.

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【作者簡介】

王民祥（1982.01—）男，漢族，河南濮陽人，行政管理碩士研究生學(xué)歷，中共肇慶市委黨校市情研究中心講師，研究方向：政府改革;公共治理.