摘 要：在我國(guó)PPP實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)是社會(huì)資本的主體。民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目存在參與度低、開(kāi)工率低、行業(yè)分化顯著、項(xiàng)目融資難、參與門檻過(guò)高等問(wèn)題。探討了我國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀，分析了制約民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的因素，提出了推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;民營(yíng)企業(yè);制約因素

文章編號(hào)：1004-7026（2020）05-0100-02???????? 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F276.5;F283 ??????? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

目前在我國(guó)推行的PPP模式中，社會(huì)資本主要包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)[1]。由于國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“水土不服”的情況[2]。2019年政府工作報(bào)告首次將PPP模式與擴(kuò)大投資明確聯(lián)系在一起，提出適當(dāng)降低項(xiàng)目資本金比例，以吸引更多民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。

1? 民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

1.1? 民營(yíng)企業(yè)參與度不高

在我國(guó)PPP實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)是社會(huì)資本的主體，私人資本比例明顯低于國(guó)有企業(yè)，在客觀上造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)“國(guó)進(jìn)民退”的擠出效應(yīng)。不少民營(yíng)企業(yè)對(duì)投入PPP項(xiàng)目的熱情很高，也在尋找好的項(xiàng)目，但實(shí)際簽約率并不理想[3]。

1.2? 不同行業(yè)規(guī)模分化顯著，差距較大

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)2019年第三季度報(bào)顯示，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、教育行業(yè)在PPP項(xiàng)目累計(jì)數(shù)量排名前5位，合計(jì)占管理庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的75%;交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游行業(yè)在PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額排名前5位，合計(jì)占管理庫(kù)總投資額的84.3%。

這一情況造成民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的選擇十分有限。在民營(yíng)企業(yè)參與的19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域中，民資背景落地項(xiàng)目數(shù)前5位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、教育，占比66.5%;民資背景落地項(xiàng)目投資額前5位是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游，占總投資額的81.4%。

1.3? 民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)開(kāi)工率不高，項(xiàng)目運(yùn)作能力有待增強(qiáng)

民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目后，由于缺乏成功案例、融資難等原因，在開(kāi)工率和準(zhǔn)備期方面的表現(xiàn)明顯差于國(guó)有企業(yè)[4]。一般而言，國(guó)有企業(yè)開(kāi)工率更高，準(zhǔn)備期更短。2016年民營(yíng)企業(yè)開(kāi)工率為40.08%，而國(guó)有企業(yè)開(kāi)工率為46.94%;2017年開(kāi)工率差別進(jìn)一步拉大，民營(yíng)企業(yè)為35.2%，國(guó)有企業(yè)為50.08%。國(guó)有企業(yè)準(zhǔn)備期明顯短于民營(yíng)企業(yè)，在中標(biāo)后能夠更早落實(shí)建設(shè)。

2? 制約民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的因素

2.1? PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)不利于民營(yíng)企業(yè)

首先，PPP模式通常運(yùn)用在交通運(yùn)輸、市政工程、保障性安居工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給領(lǐng)域，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，不可避免出現(xiàn)“免費(fèi)搭便車”現(xiàn)象和負(fù)面外部性問(wèn)題，這都會(huì)使項(xiàng)目供給方的經(jīng)濟(jì)收益受到影響[5]。

其次，我國(guó)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)已落地PPP項(xiàng)目平均回報(bào)率為7.89%，2016年8月前平均回報(bào)率為7.13%，而國(guó)外PPP項(xiàng)目平均投資回報(bào)率為18%。

再次，PPP項(xiàng)目投資額一般較大，建設(shè)周期長(zhǎng)達(dá)10～30年，對(duì)利率波動(dòng)、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、外匯波動(dòng)的敏感性強(qiáng)。這一方面導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)金流壓力增大，另一方面地方政府擔(dān)心民營(yíng)企業(yè)存在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而不愿與其合作。

2.2? 民營(yíng)企業(yè)先天的弱勢(shì)和投資顧慮

民營(yíng)企業(yè)一般規(guī)模偏小，在進(jìn)行融資時(shí)面臨重重困難。PPP項(xiàng)目融資主要分為資本金融資和項(xiàng)目融資。資本金融資方式有利用企業(yè)自有資金和與銀行成立基金兩種。前者由于資本金占用時(shí)間較長(zhǎng)、在項(xiàng)目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，會(huì)大大增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。后者由于銀行對(duì)非上市民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和可靠性缺乏信心，同樣難以實(shí)現(xiàn)[6]。

企業(yè)通常采取的解決辦法是“引入純粹的財(cái)務(wù)投資人”，導(dǎo)致融資成本大幅增加。項(xiàng)目融資由于渠道不多，問(wèn)題同樣難以解決。再加上對(duì)PPP項(xiàng)目和政策了解不清晰、不到位，民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作PPP項(xiàng)目的能力明顯弱于國(guó)有企業(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

此外，PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動(dòng)、更換比較頻繁。“新官不理舊賬”的問(wèn)題在一些地方比較突出。項(xiàng)目失敗會(huì)給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)重大損失，增加了民營(yíng)企業(yè)的投資顧慮。

2.3? 政府缺乏契約意識(shí)，存在失信和不當(dāng)行為，具有選擇偏好

目前我國(guó)在PPP項(xiàng)目立法上還處在摸索階段，尚未制定國(guó)家統(tǒng)一專項(xiàng)立法。一些地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”。契約不執(zhí)行成本小、懲罰輕，導(dǎo)致一些地方政府可能選擇違約，而民營(yíng)企業(yè)缺乏有效渠道維護(hù)自身合法權(quán)益。部分地方政府把經(jīng)營(yíng)困難、利潤(rùn)率低的項(xiàng)目重新包裝，以“PPP項(xiàng)目”推向市場(chǎng)來(lái)緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)，其實(shí)只是想從民營(yíng)企業(yè)獲得資金。

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，與民生息息相關(guān)。一旦有瑕疵就會(huì)被放在“聚光燈”下，有關(guān)部門將承擔(dān)重大責(zé)任。為降低項(xiàng)目交付風(fēng)險(xiǎn)和避免廉政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)與民營(yíng)企業(yè)合作相當(dāng)謹(jǐn)慎。再加上國(guó)有企業(yè)和政府之間特殊的政企關(guān)系以及長(zhǎng)期合作，政府機(jī)構(gòu)自然存在對(duì)國(guó)有企業(yè)的選擇偏好。

2.4? 項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在歧視行為和不公平待遇

首先，門檻設(shè)置過(guò)高。一些技術(shù)門檻不太高的PPP項(xiàng)目，卻有“企業(yè)有20年以上行業(yè)經(jīng)驗(yàn)”“取得多項(xiàng)國(guó)際證書(shū)”“具有行業(yè)頂級(jí)資質(zhì)”等多項(xiàng)超高要求。總投資額5億元的PPP項(xiàng)目，資格預(yù)審條件包含“社會(huì)資本凈資產(chǎn)不低于30億”“銀行存款不低于5億”等條件。這些條件讓民營(yíng)企業(yè)“知難而退”。

其次，存在地方保護(hù)主義。外地民營(yíng)企業(yè)想要獲得投標(biāo)資格必須辦理一系列本地企業(yè)不需要的繁雜備案手續(xù)，才能同臺(tái)較量。

再次，民營(yíng)企業(yè)融資過(guò)程無(wú)法享受和國(guó)有企業(yè)相同的銀行貸款利率。相比于競(jìng)爭(zhēng)國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)銀行貸款利率平均高出5%，還要承擔(dān)較高的制度性交易成本。

3? 推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的建議

3.1? 加快專項(xiàng)立法，明確法律性質(zhì)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)

PPP專項(xiàng)立法是政府和民營(yíng)企業(yè)雙方相互信任的基礎(chǔ)。目前我國(guó)在PPP立法上還處在摸索階段，尚未制定國(guó)家統(tǒng)一專項(xiàng)立法。針對(duì)國(guó)內(nèi)私人投資者參與PPP項(xiàng)目的立法文件少之又少，對(duì)民營(yíng)企業(yè)很難起到保護(hù)作用。

我國(guó)法律尚未明確規(guī)定PPP合同的法律性質(zhì)，關(guān)于政府承諾和保證也沒(méi)有清晰的法律性質(zhì)界定。立法缺失導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)PPP協(xié)議糾紛時(shí)，缺乏有效的糾紛解決途徑。

有關(guān)部門應(yīng)按照平等互利原則、國(guó)家統(tǒng)一專項(xiàng)立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合原則，加快立法工作。因地制宜地對(duì)統(tǒng)一立法進(jìn)行補(bǔ)充，明確規(guī)定PPP合同的法律性質(zhì)，明確規(guī)定政府保證的法律性質(zhì)和內(nèi)容，培養(yǎng)政府契約精神。完善PPP組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)PPP的發(fā)展、管理和監(jiān)督工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

3.2? 完善合同定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和退出機(jī)制

完善PPP合同定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、退出機(jī)制等，以應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目存在的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，滿足“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的項(xiàng)目要求，增加PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期合同的靈活性。

建立彈性的定價(jià)機(jī)制，由市場(chǎng)決定價(jià)格，由政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，避免過(guò)多行政干預(yù)，賦予民營(yíng)企業(yè)充分的自主權(quán)。劃清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界限，明確民營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上限。

針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間、項(xiàng)目移交后等不同時(shí)期出現(xiàn)的不同情況，采取資產(chǎn)證券化、政府回購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、向外租賃等多元化、規(guī)范化和市場(chǎng)化的退出機(jī)制，并在PPP項(xiàng)目合同中以條款方式進(jìn)行明確。

3.3? 降低準(zhǔn)入門檻，制定統(tǒng)一、公開(kāi)、透明的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

適當(dāng)降低重大建設(shè)項(xiàng)目的最低資本金比例，降低PPP項(xiàng)目關(guān)于民營(yíng)企業(yè)在注冊(cè)資本、總資產(chǎn)、銀行存款、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等方面的要求，著重考察民營(yíng)企業(yè)在資金融通、人才隊(duì)伍、技術(shù)水平等方面的能力。

民營(yíng)企業(yè)和國(guó)營(yíng)企業(yè)存在著客觀差異。在PPP信息公開(kāi)制度和項(xiàng)目審批流程上，應(yīng)更加注重信息公開(kāi)、流程透明和手續(xù)簡(jiǎn)化，降低民營(yíng)企業(yè)的制度性交易成本。

3.4? 完善金融中介服務(wù)，解決金融工具缺失問(wèn)題

對(duì)于民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目，銀行為其提供中長(zhǎng)期貸款和優(yōu)惠利率。由中國(guó)PPP基金負(fù)責(zé)，繼續(xù)探索民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的新模式、新路徑。改善以往投資局面，將政策和資金向民營(yíng)企業(yè)傾斜。不斷拓寬民營(yíng)企業(yè)融資渠道，降低民營(yíng)企業(yè)融資成本。

3.5? 民營(yíng)企業(yè)應(yīng)不斷提高自身能力、經(jīng)驗(yàn)和競(jìng)爭(zhēng)力

PPP項(xiàng)目涉及經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，具有很高的技術(shù)性和專業(yè)性。一支知識(shí)豐富、業(yè)務(wù)精通、操作力強(qiáng)的高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)企業(yè)提高PPP運(yùn)作和管理水平至關(guān)重要。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)不斷提高自身能力和經(jīng)驗(yàn)，做好市場(chǎng)進(jìn)入準(zhǔn)備，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

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/006607.htm.

（編輯：郭? 瑞）

作者簡(jiǎn)介：田豐沛（1999—），女，漢族，河南鄭州人，在讀本科，研究方向：金融學(xué)。