關(guān)鍵詞 警務(wù)應(yīng)急效能 警務(wù)應(yīng)急預(yù)案 預(yù)案質(zhì)量 運(yùn)行速度 運(yùn)行通道

作者簡介：鄭思坤，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向：警務(wù)指揮與戰(zhàn)術(shù)。

中圖分類號(hào)：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.077

效能在警務(wù)應(yīng)急中的重要性毋庸置疑，它不僅是解決緊急危機(jī)事件的前提，更是高效快速有質(zhì)量地解決問題的保障。效能包含時(shí)間因素和質(zhì)量因素。危機(jī)事件的緊急性要求在保證質(zhì)量的前提下必須縮短指揮時(shí)間，但快速指揮的同時(shí)也不能犧牲處理的質(zhì)量，二者必須緊密結(jié)合，缺一不可。要保證在實(shí)際警務(wù)應(yīng)急應(yīng)用中不至于出錯(cuò)，必須進(jìn)行預(yù)先“安排”，用恰當(dāng)?shù)牟襟E實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事件的逐步排解，從而提高指揮效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事件的化解。應(yīng)急預(yù)案便應(yīng)運(yùn)而生。

一、公安機(jī)關(guān)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案的基本概念

“預(yù)則立，不預(yù)則廢，防患于未然”，預(yù)案便是指預(yù)先制定的方案，是為了應(yīng)對(duì)某種緊急或復(fù)雜而不能靠臨時(shí)指揮處理的情況而制定的處置辦法。如今隨著社會(huì)的高速發(fā)展，各種危機(jī)緊急事件層出不窮，無論是影響社會(huì)穩(wěn)定和安全的暴力治安事件和嚴(yán)重刑事案件，抑或是自然災(zāi)害所引發(fā)的一系列次生性災(zāi)害，都需要一個(gè)龐大的指揮和運(yùn)行系統(tǒng)來支撐，以保證指揮應(yīng)對(duì)的效率，在此情況下，如果公安機(jī)關(guān)有可以使用的提前編制的預(yù)案來進(jìn)行應(yīng)急指揮，將從根本上解決指揮慌亂和應(yīng)對(duì)能力不足的問題，從而更好地保護(hù)國家和人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

應(yīng)急預(yù)案的最早雛形是第二次世界大戰(zhàn)期間出現(xiàn)的民防計(jì)劃，當(dāng)時(shí)由于空襲等戰(zhàn)爭行為給平民造成巨大的傷亡和基礎(chǔ)設(shè)施被嚴(yán)重破壞，英國等參戰(zhàn)國紛紛制定了以保護(hù)公眾安全為目標(biāo)的民防戰(zhàn)略計(jì)劃。二戰(zhàn)后，這一做法有演變、擴(kuò)展到應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害等領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代末，美國又組建了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，應(yīng)急管理模式逐漸由分散向集中統(tǒng)一方向轉(zhuǎn)變。 我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)最早可追溯到20世紀(jì)90年代，一些相關(guān)的法案、條例頒布推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的編制工作。2003年“非典”爆發(fā)以來，國務(wù)院組織制定了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，以及專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案，我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。

警務(wù)應(yīng)急預(yù)案，是指公安機(jī)關(guān)為平息和處置突發(fā)的治安事件、嚴(yán)重刑事案件和各類緊急事件，本著最小傷害和穩(wěn)妥處置的原則，依照國家法律，對(duì)可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行事先預(yù)測，并按照統(tǒng)一、規(guī)范的文本作出的科學(xué)且高效的行動(dòng)方案和計(jì)劃。涉及事件發(fā)生前、中及之后的一切行動(dòng)，以便突發(fā)警情按既定步驟形成標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)模式。

二、警務(wù)應(yīng)急與預(yù)案結(jié)合的意義

警務(wù)應(yīng)急能力包括對(duì)情報(bào)收集的分析與決策能力、執(zhí)行決策的能力和時(shí)候處理的善后與評(píng)估能力。而預(yù)案的設(shè)置正是針對(duì)預(yù)案的每個(gè)環(huán)節(jié)加以正確的引導(dǎo)和規(guī)定，正確運(yùn)用預(yù)案將對(duì)警務(wù)應(yīng)急能力產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

（一）警務(wù)應(yīng)急方案的決策與預(yù)案結(jié)合的必需性

警務(wù)應(yīng)急能力中最重要的是能正確處理問題，而正確處理問題的前提是必須作出的正確決策判斷。多數(shù)民警在日常處警工作中，依靠個(gè)人的主觀判斷和處理經(jīng)驗(yàn)來對(duì)收集到的淺層信息進(jìn)行決策判斷，進(jìn)而完成基本的出警工作。一旦遇上緊急或較大規(guī)模的案件時(shí)，“慌不擇路”錯(cuò)誤作出分析，進(jìn)而影響甚至導(dǎo)致錯(cuò)誤的處理結(jié)果。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“決策者”這個(gè)因素在決策判斷中是最活躍的因素，他不僅是決策系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，而且也是指揮決策活動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)者， 因此， 指揮員的素質(zhì)是決定決策效能的首要因素。 預(yù)案的設(shè)立則能很好規(guī)避決策者素質(zhì)高低不同的風(fēng)險(xiǎn)，按照預(yù)案的既定步驟，只需要基本的理解和判斷能力便能較好地逐步加以應(yīng)用，便能使決策規(guī)范和科學(xué)。

（二）執(zhí)行能力是預(yù)案加以模擬和演練的體現(xiàn)

預(yù)案的設(shè)置與制訂并不是“空穴來風(fēng)”，是針對(duì)本地區(qū)最為敏感的部位重點(diǎn)線索、熱點(diǎn)問題等調(diào)查研究和對(duì)各類突發(fā)案件可能出現(xiàn)的情況預(yù)先進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，找到其內(nèi)在發(fā)生、發(fā)展、演變的規(guī)律，并依據(jù)不同性質(zhì)、情形、規(guī)模制定的 。因此必須面向預(yù)案開展經(jīng)常性的實(shí)踐模擬，使處置警力熟知處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確職責(zé)，思想意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行能力，使處置工作快速高效的展開。流于形式和隨意演練導(dǎo)致處置實(shí)戰(zhàn)能力的不足不僅應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急狀況，甚至?xí)?duì)警察自身安危構(gòu)成極大威脅。

（三）應(yīng)急處理的結(jié)果與預(yù)案的更新和維護(hù)的緊密聯(lián)系

預(yù)案是根據(jù)一定時(shí)期的某個(gè)地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)狀總結(jié)分析得出來的經(jīng)驗(yàn)，是提煉出來的應(yīng)對(duì)方案的科學(xué)概括，具有穩(wěn)定性，但這并不是說預(yù)案是一層不變的。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、通信和交通的高速發(fā)展導(dǎo)致人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，尤其是在大中城市更為明顯，社會(huì)因子的穩(wěn)定性容易受到影響，必須對(duì)社會(huì)狀況保持持續(xù)了解才能確保預(yù)案的時(shí)效性，使預(yù)案始終保持應(yīng)有的權(quán)威性。此外，預(yù)案是對(duì)未發(fā)生情況的估計(jì)和已發(fā)生案件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本質(zhì)上是充分估計(jì)的形勢，是沒有發(fā)生的情況。因此在警務(wù)應(yīng)急案件中，現(xiàn)實(shí)情況基本不會(huì)和預(yù)案所估情況一致，不能全面否定預(yù)案的有用性，實(shí)戰(zhàn)結(jié)果的新經(jīng)驗(yàn)恰好是對(duì)預(yù)案更好的補(bǔ)充。

三、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案存在的問題

（一）警務(wù)應(yīng)急預(yù)案編制假大空，經(jīng)驗(yàn)主義仍占主導(dǎo)地位

警務(wù)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該包括基本的預(yù)案應(yīng)急功能的設(shè)置、特殊風(fēng)險(xiǎn)的處置標(biāo)準(zhǔn)、操作程序和支持附等。 但如今我們看到的預(yù)案大多是一些原則性的話語，具體事件操作步驟規(guī)定較為粗糙，缺乏實(shí)際可行的執(zhí)行方法，在實(shí)際操作中仍靠民警的經(jīng)驗(yàn)來處警。但危機(jī)事件相對(duì)于一般案件來說，突發(fā)性強(qiáng)、矛盾沖突爆發(fā)激烈以及迅速擴(kuò)散性快的特點(diǎn)，都要求公安機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)確予以處置，并以最快速度恢復(fù)穩(wěn)定，經(jīng)驗(yàn)主義在應(yīng)對(duì)高級(jí)別事件時(shí)的作用就完全喪失了。

（二）警務(wù)應(yīng)急預(yù)案設(shè)置較為封閉，缺乏系統(tǒng)性和時(shí)效性

2008年的冰雪災(zāi)害中，我國多達(dá)17個(gè)省受到不同程度的災(zāi)害，涉及救援的部門除了公安、武警、消防和民間力量外，還包括醫(yī)療、民生等社會(huì)保障部門，涵蓋面及其廣。如果預(yù)案的執(zhí)行只是公安部門的獨(dú)自行動(dòng)，那么就會(huì)缺乏聯(lián)動(dòng)，與其他部門失去溝通，所具備的力量也不能發(fā)揮到應(yīng)有的水平。并且由于各地公安機(jī)關(guān)發(fā)展程度和所具備的素質(zhì)高低程度的不同，預(yù)案的內(nèi)容與制定的時(shí)間千差萬別，一些預(yù)案制定出來之后，將其束之高閣，并不將預(yù)案進(jìn)行演練發(fā)現(xiàn)問題，也不將預(yù)案根據(jù)當(dāng)今時(shí)態(tài)的變化進(jìn)行更新維護(hù)，在出現(xiàn)緊急事件進(jìn)行使用時(shí)，又將原因歸為制定者的不力，是一種機(jī)械主義的表現(xiàn)。

（三）應(yīng)急預(yù)案宣傳不到位，公安民警相關(guān)意識(shí)薄弱

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定了要開展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)作為在警務(wù)應(yīng)急工作中負(fù)責(zé)救援、保護(hù)、疏導(dǎo) 、維護(hù)等工作的核心機(jī)構(gòu)，更應(yīng)掌握與其身份相匹配的工作內(nèi)容。但從實(shí)踐來看，在編制之后只是將其作為宣傳性的標(biāo)語或文章固定在某些特定的板塊的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，未開展專項(xiàng)性的講座或演練，應(yīng)急意識(shí)和能力嚴(yán)重不足。

（四）對(duì)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案體系的重要性缺乏清醒的認(rèn)識(shí)

某些公安機(jī)關(guān)之所以對(duì)預(yù)案工作不重視，是因?yàn)楫?dāng)今相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境造成的。預(yù)案所預(yù)防的絕大多數(shù)案件是極其罕見的大型事件，在日常接處警工作中并不容易出現(xiàn)，就算出現(xiàn)了先期處置解決不了的情況，及時(shí)請(qǐng)求救援更高級(jí)別的處置力量到來時(shí)也能化解。長期以來形成了依賴與慣性思維。但殊不知前期不正確的處置會(huì)給后續(xù)工作的開展帶來不必要甚至失敗的威脅。

（五）預(yù)案的整體管理工作缺乏規(guī)范

預(yù)案的制訂者不執(zhí)行預(yù)案，預(yù)案的執(zhí)行者不更新與反饋預(yù)案;預(yù)案的制訂、修改、規(guī)范與演練等環(huán)節(jié)沒有專人與專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理等都是現(xiàn)在預(yù)案缺乏總體進(jìn)步的原因。預(yù)案應(yīng)是一個(gè)整體協(xié)同的系統(tǒng)，部分之間的聯(lián)系應(yīng)是緊密的。既要發(fā)揮每一個(gè)個(gè)體預(yù)案的功能作用，又要在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)整體，在總體思想和工作原則的指引下，開辟成一個(gè)優(yōu)良循環(huán)的系統(tǒng)。

四、提升公安機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案水平的建議

（一）科學(xué)規(guī)制應(yīng)急預(yù)案編寫程序與方案，提高預(yù)案質(zhì)量，提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率

我國公安機(jī)關(guān)的警務(wù)應(yīng)急體制實(shí)行的是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以“一案三制”為主線，覆蓋全部突發(fā)事件的全方位防控與應(yīng)急處置與救援體制。但由于存在政府各部門職責(zé)不明，利益掛鉤，協(xié)調(diào)不利等問題，導(dǎo)致各地公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急職能范圍不一，再加上沒有統(tǒng)一的預(yù)案編寫與基本內(nèi)容規(guī)制大綱，應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量參差不齊，結(jié)果導(dǎo)致應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)中所受重視和應(yīng)用程度不夠，應(yīng)急處理效果不佳。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和治安的牽頭單位，要想其工作做到又快又好，有條不紊地處理應(yīng)急警務(wù)等的大型警情事件，從根本上提升預(yù)案質(zhì)量是重中之重。

1.社會(huì)力量與專項(xiàng)力量結(jié)合，形成合力，共同參與警務(wù)應(yīng)急預(yù)案的制定

當(dāng)前社會(huì)治安防控體系通行“群防群治”，建設(shè)以國家治安力量和社會(huì)治安力量合力織就的一張社會(huì)治安防控網(wǎng)，以國家治安力量為主導(dǎo)建立起社會(huì)治安工作的整體格局，社會(huì)力量以“縫補(bǔ)”“填充”的形式承擔(dān)對(duì)國家治安力量薄弱、空白位置的治安防控任務(wù)。 公安機(jī)關(guān)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案的編制也應(yīng)吸收同樣的理念。我國人口眾多，作為應(yīng)急主力軍的警察的相對(duì)數(shù)目卻較小，每一個(gè)警力多則負(fù)責(zé)成千上萬人員的管理，再加上繁雜的非警務(wù)活動(dòng)，致使工作量劇增，甚至無法實(shí)行預(yù)案，更無心編寫預(yù)案。群眾作為社會(huì)情況信息的“雷達(dá)站”，能第一時(shí)間對(duì)突發(fā)情況進(jìn)行報(bào)警匯報(bào)，更因其“無所不在”，掌握公安機(jī)關(guān)無從獲取的情況，是公安機(jī)關(guān)預(yù)案編寫基礎(chǔ)（情報(bào)信息）的資料庫。應(yīng)積極走訪群眾，重視社區(qū)警務(wù)工作，了解當(dāng)?shù)卣鎸?shí)情況，增強(qiáng)預(yù)案地域特色。此外在不涉密的情況下，向社會(huì)公布制定好的預(yù)案，讓人民群眾對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)價(jià)和了解預(yù)案，為警方預(yù)案修改增加群眾基礎(chǔ)，為預(yù)案實(shí)行增加便利條件。

2.反饋警務(wù)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施效果，評(píng)價(jià)實(shí)施效率，定期復(fù)查，進(jìn)行更新和維護(hù)

評(píng)估警務(wù)預(yù)案對(duì)已有預(yù)案的發(fā)展是非常有必要的。它是檢驗(yàn)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案有效性的重要途徑，是查找警務(wù)預(yù)案存在的問題，對(duì)預(yù)案做出調(diào)整和修改的重要依據(jù)，是保證應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)指揮質(zhì)量，提高現(xiàn)場指揮能力和處置能力的重要手段 。 進(jìn)行預(yù)案施行效果評(píng)估，應(yīng)著重從預(yù)案對(duì)整個(gè)現(xiàn)場的響應(yīng)能力這個(gè)整體來看，包括出處警的時(shí)間以及整個(gè)處置過程對(duì)時(shí)間的利用率、各方面行動(dòng)力量的職責(zé)明確程度、指揮員對(duì)現(xiàn)場情況的把握程度以及現(xiàn)場應(yīng)變協(xié)調(diào)能力和后續(xù)的損失程度等現(xiàn)有預(yù)案內(nèi)容的方方面面。通過評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，避免再次實(shí)施重蹈覆轍。同時(shí)，定期復(fù)查與維護(hù)警務(wù)應(yīng)急預(yù)案對(duì)活力的保持具有重要意義，設(shè)立專門力量進(jìn)行專職工作，對(duì)預(yù)案進(jìn)行科學(xué)的管理與維護(hù)，建立一套符合實(shí)踐和科學(xué)的評(píng)審制度和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)淘汰落后預(yù)案，調(diào)整現(xiàn)有預(yù)案或設(shè)立新預(yù)案，保證預(yù)案的務(wù)實(shí)性。

（二）精確警務(wù)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容步驟，縮短應(yīng)急處警時(shí)間，以快制快

應(yīng)急處警時(shí)間指的是一個(gè)突發(fā)案件從發(fā)生到接處警再到解決所需的整個(gè)時(shí)間過程。由于案件的突發(fā)性和緊急性，現(xiàn)場對(duì)抗程度的不明確性以及傳播影響范圍的迅速性，要求必須縮短從案件開始到處置結(jié)束所耗時(shí)間，而其中的基礎(chǔ)在于收集到有效的情報(bào)信息以便突出重點(diǎn)，因此應(yīng)急預(yù)案的制定必須規(guī)定從情報(bào)信息的收集到善后工作的完整流程。