關(guān)鍵詞 檢察權(quán) 獨(dú)立行使 司法改革 保障機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)俊珊，浙江省金華市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.047

一、司法改革前A市檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)基本情況

第一，檢察權(quán)地方化現(xiàn)象存在。與全國(guó)其他省市檢察機(jī)關(guān)一樣，在司法體制改革之前，A市檢察院在依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的過(guò)程中會(huì)受到法律之外的諸多因素干擾，檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)受到地方影響，檢察權(quán)地方化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一方面，在司法改革之前，A市檢察院的財(cái)政主要由當(dāng)?shù)卣畵芸?，檢察人員的工資也由地方政府發(fā)放。另一方面檢察人員的編制權(quán)也掌握在地方政府手中。司法改革之前，A市檢察院共有政法編制干警125名。每年，檢察機(jī)關(guān)若需錄用新的人員必須向地方編辦申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部人選大多由地方黨委政府提出意向人選，再由人大進(jìn)行任命。

第二，檢察權(quán)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。司法改革之前，A市檢察機(jī)關(guān)也存在行政化現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題，主要體現(xiàn)部門設(shè)置和案件辦理兩個(gè)方面。一方面，在改革之前，A市檢察機(jī)關(guān)實(shí)行案件辦理審批制，具體承辦案件的檢察員或代理檢察員卻并沒(méi)有案件的決定權(quán)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)部門設(shè)置過(guò)于行政化。為了更好的對(duì)接地方黨委的工作，許多有豐富法律工作經(jīng)驗(yàn)的檢察人員提拔到非業(yè)務(wù)部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不在一線承擔(dān)具體辦案工作。

第三，檢察官待遇水平不高。在司法改革相關(guān)制度出臺(tái)之前，A市檢察院檢察官待遇水平偏低。一是檢察官?zèng)]有實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列，仍然按照普通公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工資發(fā)放。二是就浙江省各市之間橫向比較，A市檢察院案件總量在全省處于前列，人均辦案量更是位居全省前三，但檢察官待遇水平處于全省中下游，與工作量不成正比。

二、檢察機(jī)關(guān)在司法改革中尚存在的困境

2016年浙江省A市檢察院《方案》中的措施基本上是圍繞“去地方化”和“去行政化”構(gòu)建提出的。在方案實(shí)施一年多來(lái)，各項(xiàng)措施得到了一定的落實(shí)也取得了一定的成效。通過(guò)改革，檢察機(jī)關(guān)工作人員分類更為合理，案件辦理模式也更為合理，檢察機(jī)關(guān)人事和財(cái)物的獨(dú)立性也得到了一定的改善。但經(jīng)過(guò)實(shí)踐，也存在一定的困境有待解決。

第一，無(wú)論是去地方化還是去行政化的改革舉措，幾乎都是圍繞著“檢察權(quán)獨(dú)立行使”這一問(wèn)題來(lái)展開的。但是檢察權(quán)是由具體的檢察官來(lái)負(fù)責(zé)行使的，要保證檢察權(quán)真正獨(dú)立行使，檢察機(jī)關(guān)整體獨(dú)立、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立、檢察官自身獨(dú)立三者缺一不可。但目前的司法改革措施中對(duì)如何保障檢察官獨(dú)立辦案沒(méi)有提出完整有效的保障制度。

第二，司法改革為了去地方化，規(guī)定了人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理制度。在人事權(quán)方面，各省、直轄市、自治區(qū)均設(shè)立的檢察官遴選委員會(huì)，但該委員會(huì)設(shè)置在哪個(gè)機(jī)構(gòu)之下，運(yùn)行方式如何均沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有做出硬性規(guī)定。在財(cái)物權(quán)方面，《司法改革方案》只規(guī)定了財(cái)物權(quán)統(tǒng)一省管，具體如何落實(shí)到位沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定。

第三，改革規(guī)定，檢察官入員額比例要求控制在39%以內(nèi)，同時(shí)規(guī)定所有入額的檢察官必須進(jìn)入一線辦案，并對(duì)案件終身負(fù)責(zé)。但隨之而來(lái)的問(wèn)題就是，許多原有的助理檢察員，甚至一些資深的檢察員都無(wú)法進(jìn)入員額檢察官的序列。這些檢察官往往工作經(jīng)驗(yàn)豐富，而且原來(lái)就是在一線辦案，因無(wú)法進(jìn)入員額檢察官的序列，積極性也受到極大的影響，不利于工作開展。另一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)繁多，具有行政職務(wù)的人員也很多，一些院領(lǐng)導(dǎo)、部分負(fù)責(zé)人在進(jìn)入員額檢察官的序列后卻因行政工作所累，仍然無(wú)法專心投入到案件辦理工作中去，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)入額檢察官在一線辦案的目標(biāo)。

三、完善檢察權(quán)獨(dú)立行使保障機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）完善檢察機(jī)關(guān)整體獨(dú)立性方面

1.完善人員財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制度

要進(jìn)一步完善省級(jí)以下檢察院人員財(cái)物統(tǒng)一管理制度，對(duì)人事獨(dú)立和財(cái)物獨(dú)立的具體操作做出更細(xì)化的規(guī)定，主要可以從三方面入手。一是考慮將檢察官遴選委員會(huì)從省級(jí)黨委部門控制之下逐步轉(zhuǎn)向省級(jí)人大常委會(huì)控制之下。二是可以將人事決定權(quán)和機(jī)構(gòu)編制的審批權(quán)交由省一級(jí)檢察院統(tǒng)一管理。改變現(xiàn)有的檢察人員招錄模式，地方檢察院將需要招錄的人員情況、數(shù)目報(bào)給省檢察院，由省檢察院審核批準(zhǔn)，并進(jìn)行統(tǒng)一招考。三是可以將地方檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)從現(xiàn)行模式變更為由省級(jí)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌，部分經(jīng)費(fèi)由中央保障的方式。

2.推動(dòng)建立跨區(qū)域人民檢察院

行政轄區(qū)與司法區(qū)劃相分離，在其他國(guó)家的司法體制中并不鮮見。如德國(guó)司法管轄便是按照司法區(qū)劃設(shè)置，完全脫離行政轄區(qū)，目的是為了保障司法獨(dú)立，且成效顯著。為此，可以推動(dòng)建立跨行政區(qū)劃的檢察院，將某一個(gè)地方檢察機(jī)關(guān)的司法管轄轄區(qū)不僅僅限于行政轄區(qū)，可以管轄兩個(gè)甚至多個(gè)行政轄區(qū)。另一方面，也可以根據(jù)實(shí)際需要建立地方巡回檢察院，這樣有利于將檢察系統(tǒng)從地方分離，使檢察權(quán)在行使過(guò)程中能做到排除地方干擾，確保其獨(dú)立性。

3.建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)檢察活動(dòng)責(zé)任追究制度

要建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)檢察活動(dòng)責(zé)任追究制度主要可以從兩方面入手：一方面完善懲戒機(jī)制，使客觀上“不能干預(yù)”。加大對(duì)不當(dāng)干預(yù)人民檢察院依法獨(dú)立履職的責(zé)任查究力度，對(duì)違規(guī)插手具體案件處理的情況進(jìn)行記錄、通報(bào)，對(duì)徇私謀私利阻擾影響執(zhí)法辦案的單位和人員建立定期公開通報(bào)制度，造成冤假錯(cuò)案或其他嚴(yán)重后果的，將嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立性方面

1.完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)改革

要完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性，必須進(jìn)一步進(jìn)行去行政化改革。一方面，建立檢察辦案人員權(quán)力清單制度，明確人民檢察院內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限。對(duì)檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、檢察官、檢察官助理、書記員等角色的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行細(xì)分，并列出清單，便于權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，推行扁平化管理模式，讓案件辦理更有效率。扁平化的管理機(jī)制要求案件走向由辦理檢察官?zèng)Q定，由決定案件的檢察官負(fù)責(zé)，去除由行政職位決定的層層審批模式，確保有權(quán)決定案件走向的人都是案件辦理的親歷者和具體審查者。

2.推行主任檢察官辦案制度

主任檢察官制度簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即是主任檢察官獨(dú)立行使辦案職權(quán)并對(duì)案件承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種制度的核心是去除行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的方式，強(qiáng)調(diào)檢察官辦理案件時(shí)的話語(yǔ)權(quán)，弱化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政因素的影響。以主任檢察官辦案組為單位形成基本的辦案組織，每個(gè)辦案組由主任檢察官、檢察官、檢察官助理、書記員組成，負(fù)責(zé)人由主任檢察官擔(dān)任。根據(jù)不用職能，劃分設(shè)置不同的辦案組，不同的辦案組設(shè)置不同的案件決定方式。

3.內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)立改革

目前，各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，較為混亂，甚至同一地區(qū)上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置部門都不一致，造成工作銜接不順暢等局面。因此，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，自上而下進(jìn)行統(tǒng)一改革，統(tǒng)一推進(jìn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間銜接順暢，便于工作開展。一方面精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)原有部門的相關(guān)職能進(jìn)行重新整合，將重疊部分職能整合到一起，提高工作效率，優(yōu)化部門設(shè)置。另一方面要科學(xué)合理設(shè)置行政部門，確保各項(xiàng)工作能高效順暢開展。

（三）完善檢察官獨(dú)立履職方面

1.健全檢察官任職保障制度

只有構(gòu)建一套全面完善的檢察官任職保障制度，才能解決檢察官在履行職務(wù)過(guò)程中的后顧之憂，才能保障檢察權(quán)的獨(dú)立行使。一是完善檢察官身份保障制度，確保檢察官法規(guī)定的對(duì)檢察官的保障能夠落到實(shí)處。加強(qiáng)檢察官的職業(yè)認(rèn)同感和尊榮感，在社會(huì)樹立司法權(quán)威性，使司法從業(yè)者在社會(huì)贏得普遍尊重，令人信服。二是完善檢察官經(jīng)濟(jì)保障制度。提高檢察官在職工資薪酬，解決檢察官等級(jí)與相應(yīng)行政級(jí)別待遇對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。健全檢察官退休后的保障制度，保證檢察官退休后薪酬不少，使檢察官老有所養(yǎng)。三是完善檢察官人身安全保障制度。加強(qiáng)檢察官的安全意識(shí)教育，定期對(duì)檢察人員進(jìn)行一定的技能訓(xùn)練，提高自我保護(hù)能力。

2.完善檢察官遴選制度

建立和完善法官、檢察官遴選制度是我國(guó)新一輪司法改革的方向。一是提高檢察官準(zhǔn)入機(jī)制，保證檢察隊(duì)伍人員能夠有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深厚的法學(xué)理論知識(shí)和良好的群眾工作能力。二是統(tǒng)一檢察官遴選委員會(huì)的設(shè)置，可考慮將檢察官遴選委員會(huì)交由省級(jí)人大常委會(huì)管理，由遴選委員會(huì)選拔出符合條件的員額檢察官再由人大任命。三是加強(qiáng)與律師和高校學(xué)者之間的交流。建立從律師、高校學(xué)者中選拔優(yōu)秀人才進(jìn)入檢察官隊(duì)伍的機(jī)制，加強(qiáng)檢律合作、檢校合作。

3.加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)

要保障檢察官獨(dú)立行使，必須加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)，提高檢察官個(gè)人素質(zhì)。一要提高執(zhí)法水平。只有切實(shí)提高檢察官的執(zhí)法水平，才能保證案件質(zhì)量，讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義。二要加強(qiáng)對(duì)檢察官培訓(xùn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立和完善檢察官培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度，對(duì)新頒布法律、司法解釋及時(shí)組織檢察官進(jìn)行學(xué)習(xí)，適應(yīng)法律變化，提高辦案水平。三要建立和完善檢察官獎(jiǎng)懲制度。根據(jù)檢察官法或其他相關(guān)規(guī)定，對(duì)在工作中變現(xiàn)突出或?qū)Ψㄖ问聵I(yè)有特殊貢獻(xiàn)的檢察官，可以給與相應(yīng)的精神激勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)檢察官勤勉履職。

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