榮朝和，羅 江

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

1 日本國鐵“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”的實(shí)施與分析

1.1 實(shí)施過程

20 世紀(jì)60—80 年代，日本國鐵在東京都市圈開展一系列實(shí)現(xiàn)主要通道多復(fù)線化的重大投資建設(shè)工程，既啟動了國鐵自身通勤化服務(wù)的重要轉(zhuǎn)型，同時推動了東京都市圈高效率軌道通勤體系的形成。由于二戰(zhàn)后東京涌入了大量新增加人口，在受到房價和收入水平制約下，越來越多人們選擇居住在市中心23 區(qū)之外大約20 ～ 40 km 范圍之內(nèi)的郊區(qū)，東京通勤通學(xué)客流急驟上升，日本內(nèi)閣府在《國勢調(diào)查》報(bào)告中稱這一現(xiàn)象為“居住的郊區(qū)化現(xiàn)象”。但是，東京核心區(qū)傳統(tǒng)地面交通包括有軌電車系統(tǒng)完全無法適應(yīng)激增的出行需求，而與核心區(qū)相連的放射狀鐵路上高峰時段極端超員和混亂現(xiàn)象也日益突出，當(dāng)時靠壓縮列車間隔時間或增加車輛數(shù)等辦法難以解決問題，亟待從根本上大規(guī)模提高城市客運(yùn)能力。

1956 年8 月，日本都市交通審議會發(fā)布“一號報(bào)告”，明確提出為了消除東京道路嚴(yán)重?fù)矶滦枰鸪孛嬗熊夒娷?，采用新建的地鐵網(wǎng)進(jìn)行替代，同時還通過推進(jìn)鐵路通道的多復(fù)線建設(shè)，實(shí)施地鐵與市郊鐵路的相互直通運(yùn)行[1]。因此，都市交通審議會以及后繼運(yùn)輸政策審議會的政策建議報(bào)告對東京都市圈軌道交通網(wǎng)形成產(chǎn)生了重大影響，成為后來國鐵“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”(以下簡稱“東京通勤五方面作戰(zhàn)”)的核心內(nèi)容。

日本國鐵(Japan National Railway，簡稱JNR)的“東京通勤五方面作戰(zhàn)”，實(shí)際上是充分挖掘東京5 條最重要鐵路通道的能力，以多復(fù)線化同時滿足對外運(yùn)輸和通勤2 個方面的需求[2]。除了南部東海道線連接名古屋、大阪方向，北部東北線日后連接?xùn)|北、上越、長野3 條新干線的主要通道，還包括由東京站經(jīng)新宿西連的中央線，以及由東京市區(qū)東出的常盤線和總武線，這些線路都是東京最早修建的鐵路通道，是東京對外鐵路聯(lián)系的主要方向，而且也都成為繁忙的通勤走廊。日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”示意圖如圖1 所示。

一般而言，日本國鐵傳統(tǒng)上只專注連接日本各地的干線運(yùn)輸，對城市圈內(nèi)部的通勤運(yùn)輸因其復(fù)雜繁瑣而持消極態(tài)度。然而，1963 年因前任為發(fā)生重大列車事故下臺而新上任的國鐵總裁明確反對這種消極觀點(diǎn)，從1965 年起開始推動國鐵實(shí)施針對通勤通學(xué)服務(wù)的重大轉(zhuǎn)型。日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”克服諸多困難，歷經(jīng)15 年于1980 年基本完成“東京通勤五方面作戰(zhàn)”360 km 復(fù)線建設(shè)，5 條主要通道都分別由復(fù)線變?yōu)殡p復(fù)線以至高架化或地下化的多復(fù)線，實(shí)現(xiàn)了客貨分開、遠(yuǎn)途與市郊列車分開、快速列車與普通列車分開，形成國鐵在東京都市圈的基本路網(wǎng)格局，同時還推進(jìn)鐵路沿線車站的綜合開發(fā)，成為東京城市圈擴(kuò)張最直接的驅(qū)動因素。

圖1 日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”示意圖Fig.1 Diagram of the Japan National Railway's Tokyo Five Prong Strategy

1.2 實(shí)施效果

日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”總建設(shè)費(fèi)用達(dá)到12 344 億日元，雖然投資巨大，但由于實(shí)施后運(yùn)輸量增加，經(jīng)濟(jì)效益突出。根據(jù)高松良晴[2]轉(zhuǎn)引近藤太郎的研究結(jié)論，除因東北線缺少數(shù)據(jù)沒有計(jì)算，其他4 個通道的項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算都在13 ～ 29年內(nèi)轉(zhuǎn)虧為盈，內(nèi)部收益率則分別在5.9% ～ 10.3%之間，日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”相關(guān)通道建設(shè)績效評估表如表1 所示，符合日本法律對相關(guān)工程投資回報(bào)率的要求[2]。蓼沼慶正[3]的研究成果認(rèn)為“東京通勤五方面作戰(zhàn)”各線路的綜合內(nèi)部收益率達(dá)到10.8%，結(jié)論與近藤太郎基本一致。

表1 日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”通道建設(shè)績效評估表Tab.1 Performance evaluation table of the construction of Tokyo Five Prong Strategy of JNR

特別重要的是，“東京通勤五方面作戰(zhàn)”為國鐵和1987 年民營化改革后，日本鐵路客運(yùn)公司(以下簡稱“JR 公司”)轉(zhuǎn)型都市圈通勤服務(wù)的商業(yè)空間打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，JR 東日本公司作為日本國鐵民營化重組的6 家客運(yùn)公司之一，目前營業(yè)里程7 474.2 km，其中高速鐵路1 134.7 km，直接為東京都市圈服務(wù)的線路只占其總運(yùn)營里程的40%，而所完成的旅客周轉(zhuǎn)量卻占公司比重的近80%[4]。JR 公司一直在不斷強(qiáng)化對東京都市圈的服務(wù)。例如，屬于JR 東日本公司的33 km 環(huán)狀山手線實(shí)際上在幾乎每個區(qū)段上都有不同鐵路線與其并行，目前最多有7 條復(fù)線共用該通道，現(xiàn)東京各類鐵路線中有47 條與山手環(huán)線存在相交的換乘關(guān)系，其29 個車站中的27 個車站被改造為2 條以上鐵路線的換乘車站，東京山手線通道、站點(diǎn)及連接線路示意圖如圖2 所示。

因而，山手線不僅是世界上客流和車流最密集的鐵路通道，而且成為東京都市圈軌道交通網(wǎng)中至關(guān)重要的環(huán)狀換乘樞紐體系。JR 東客運(yùn)公司近年在山手線通道內(nèi)建成的東京—上野新復(fù)線，使東京和上野2個車站都從原來高速鐵路的盡頭站變?yōu)橥ㄟ^站，既大大優(yōu)化了列車對車站的使用效率，又使原位于東京站與品川站之間的列車段轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑兄行倪M(jìn)行大規(guī)模綜合開發(fā)的絕佳場地。另外，負(fù)責(zé)運(yùn)營東海道新干線的JR 東海公司，也增設(shè)高輪停靠站，而且將進(jìn)行大規(guī)模綜合開發(fā)。

圖2 東京山手線通道、站點(diǎn)及并行線路示意圖Fig.2 Diagram of Tokyo Yamanote Corridor， stations and parallel lines

2 日本民鐵的“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”

隨著JNR 公司“東京通勤五方面作戰(zhàn)”的實(shí)施，東京的各私營鐵路、公私合營鐵路和JR 公司相繼對更多通勤線路進(jìn)行持續(xù)至今的大規(guī)模強(qiáng)化改造，實(shí)施更加廣泛和復(fù)雜的軌道交通大運(yùn)量、高速、便捷化擴(kuò)建、改建工程，被稱為民鐵的“東京通勤五方面作戰(zhàn)”。根據(jù)粗略計(jì)算，軌道交通修建包括東京地鐵線路266 km，私鐵、公私合營鐵路和JR 公司線路470 km，合計(jì)736 km，是國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”的2 倍。經(jīng)過不斷擴(kuò)建，相模、東急、東武、西武、京王、京成、京濱、小田急等多條放射狀市郊鐵路相繼得到強(qiáng)化，打通了千葉、多摩、港北各個新城區(qū)到東京核心區(qū)的鐵路客運(yùn)通道，實(shí)現(xiàn)了郊區(qū)鐵路與城市核心區(qū)軌道交通的相互直通運(yùn)輸，提高了成田和羽田國際機(jī)場與東京都核心區(qū)的通達(dá)性[2]。

另外，還實(shí)現(xiàn)了東京各軌道交通公司，包括JR 公司及私營鐵路與東京地鐵線路之間的過軌直通運(yùn)輸。根據(jù)東京地鐵公司的數(shù)據(jù)，其自有線路里程僅為195.1 km，但由于與JR 公司及其他私營鐵路有337.5 km 過軌直通線路，因而東京地鐵公司2015 年的列車營業(yè)里程達(dá)532.6 km。目前，不同公司之間的列車過軌運(yùn)行已經(jīng)成為常態(tài)。軌道交通公司之間列車過軌運(yùn)營示意圖如圖3 所示[5]。通過線路共享實(shí)現(xiàn)的列車直通運(yùn)輸，大大減少了乘客換乘的不便，緩解了通勤高峰時段的交通壓力。

目前，東京都市圈的軌道交通營業(yè)里程已經(jīng)達(dá)到了3 700 km，東京都市圈的通勤范 圍20 ～ 30 km 擴(kuò) 大 到 了 約70 km，平均單程通勤時間為68.7 min，日均軌道交通發(fā)送人數(shù)超過4 000 萬人次，其中單程全程時間在2 h 內(nèi)的比重占92.1%，東京都市圈單程通勤時間分布如圖4 所示[6]。

另外，東京通勤高峰期列車超員狀況也明顯得到改善。在日本國鐵“東京通勤五方面作戰(zhàn)”開始的1965 年，東京通勤高峰期列車最大混雜率(日本的混雜率與中國的滿載率計(jì)算方法不同，有專家專門對比過中日指標(biāo)之間的關(guān)系，認(rèn)為日本混雜率為180%時等于中國100%的滿載率，即6 人/m2的水平。)達(dá)到307%，乘客需要借助“地鐵推手”才能上車并關(guān)閉車門的狀況。而到2000 年前后，列車最大混雜率大約降至200%，即列車基本滿員。列車不同混雜率目測差異示意圖如圖5 所示[7]。近年來，列車混雜率的控制目標(biāo)是將最擁擠線路的混雜率降至180%。

圖4 東京都市圈單程通勤時間分布Fig.4 Graphic of one-way commuting time in metropolitan Tokyo

圖3 軌道交通公司之間列車過軌運(yùn)營示意圖Fig.3 Schematic diagram of train crossing operation between different railway companies

圖5 列車不同混雜率目測差異示意圖Fig.5 Visual difference diagram of trains with different mixing rates

3 “東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)型服務(wù)啟示

3.1 軌道交通與都市圈的關(guān)系

“東京通勤五方面作戰(zhàn)”不僅使鐵路通勤能力增加、客運(yùn)量提升、擁擠率降低、通勤時間節(jié)約、通勤距離延長、沿線地區(qū)人口增加、運(yùn)輸收入增加等方面，而且對鐵路企業(yè)、乘客和東京都市圈都產(chǎn)生了正面影響，“東京通勤五方面作戰(zhàn)”實(shí)施效果示意圖如圖6 所示[3]。

軌道交通支撐著東京從20 世紀(jì)50 年代以工業(yè)和居住為主的功能，到60 年代和70 年代增加教育研究、物流生產(chǎn)和業(yè)務(wù)管理功能形成的多核及多級地域結(jié)構(gòu)，再進(jìn)一步到80 年代和90 年代更加強(qiáng)調(diào)首都中樞功能的多級多圈域結(jié)構(gòu)及分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)，東京首都圈5 次基本計(jì)劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變示意圖如圖7 所示[8]。東京都市圈以日本8%的國土面積，聚集30%的人口，并且創(chuàng)造30%以上的GDP 總量，是日本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國際交流中心。這里聚集了全日本27%的本土制造業(yè)、64%的外資企業(yè)、承接40%的國際會議、接待34.6%的外國游客，這里擁有全日本25%的大學(xué)和36.8%的大學(xué)生，各種商業(yè)設(shè)施總數(shù)占全日本的34.8%[9-10]。

圖6 “東京通勤五方面作戰(zhàn)”實(shí)施效果示意圖Fig.6 Tokyo Five Prong Strategy effect diagram

3.2 啟示

大都市區(qū)正在成為各國資本累積、經(jīng)濟(jì)競爭和社會生活的主要空間尺度，大都市區(qū)化已經(jīng)成為不可避免的趨勢[11]。每一個現(xiàn)代大都市區(qū)形成的過程，同時都是一個具有內(nèi)在支撐和引領(lǐng)作用的軌道交通網(wǎng)絡(luò)形成過程，而大都市區(qū)可以簡化成軌道通勤圈[12]。我國目前正處在城市化階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時刻[11]，軌道通勤圈是界定大都市區(qū)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是區(qū)別大都市區(qū)與蔓延式大城市及城市群的主要準(zhǔn)繩，大都市區(qū)需要特別重視發(fā)揮市郊通勤鐵路的作用，其5 km 以上站間距可以解決市中心50 km甚至更遠(yuǎn)半徑范圍內(nèi)的通勤問題[12]。例如，北京市目前有約700 km 軌道交通運(yùn)營線路，每日客流超千萬人次，高峰期地鐵擁擠程度近似東京混雜率為300%的狀況，通勤范圍主要限制在半徑約30 km 的范圍內(nèi)。目前，北京市通過軌道通勤體系構(gòu)建向大都市區(qū)轉(zhuǎn)型，依次向東、東南、南和西南等方向規(guī)劃建設(shè)5 ～ 6 條跨市域通勤鐵路，形成約50 ～ 70 km 半徑的通勤圈，既符合規(guī)劃的京津冀協(xié)同發(fā)展方向，也滿足中央關(guān)于跨域疏散首都非核心功能的要求。北京跨市域通勤鐵路通道示意圖如圖8 所示。

基于“東京通勤五方面作戰(zhàn)”經(jīng)驗(yàn)對北京市向大都市區(qū)轉(zhuǎn)型啟示如下。

（1）構(gòu)建高效率軌道交通通勤圈。北京目前所面臨的城市問題和交通問題與當(dāng)年東京所經(jīng)歷的階段非常類似，也面臨城市發(fā)展和交通建設(shè)的重大階段性轉(zhuǎn)換。把30 km 半徑以上的市郊通勤鐵路作為重點(diǎn)，力爭絕大多數(shù)居民能在1.5 h 內(nèi)最多不超過2 h 完成單程通勤出行，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾對美好生活的向往。

（2）實(shí)現(xiàn)主要通道的立體化共用。北京的通道資源比一般城市的通道資源更稀缺，應(yīng)對京廣(北京—廣州)、京九(北京—香港)、京滬(北京—上海)、京津(北京—天津)、京沈(北京—沈陽)、京唐(北京—唐山)、京承(北京—承德)、京包(北京—包頭)、豐沙大(豐臺—沙城—大同)、京原(北京—原平)等主要通道的狀況，特別是繁忙通道的立體化共用盡早統(tǒng)籌安排。凡是涉及到市郊通勤鐵路或區(qū)域快線的共用需要，應(yīng)盡早建立有約束力的路地合作共同規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營協(xié)調(diào)機(jī)制。

圖7 東京首都圈5 次基本計(jì)劃空間結(jié)構(gòu)及功能布局演變示意圖Fig.7 Evolution diagram of spatial structure and functional layout of Tokyo capital circle five times basic plan

（3）重視國鐵車站的通勤立體化。努力提升國鐵市郊通勤列車的功能化服務(wù)，同時通過列車過軌運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)北京市自營市郊通勤鐵路(區(qū)域快線)列車進(jìn)入核心城區(qū)的鐵路客站，并與地鐵線路方便換乘。為此，應(yīng)利用容積率獎勵政策，國鐵通過與北京市對樞紐車站的立體化共同改造、開發(fā)與共用，實(shí)現(xiàn)鐵路樞紐資源運(yùn)營與利益的共贏，為北京都市圈提供優(yōu)質(zhì)設(shè)施與服務(wù)，推動國鐵“北京都市通勤圈”服務(wù)轉(zhuǎn)型。

圖8 北京跨市域通勤鐵路通道示意圖Fig.8 Diagram of Beijing cross-city commuter railway passage

4 結(jié)束語

鐵路對中國的城市化意義重大，在國鐵轉(zhuǎn)型為都市圈通勤服務(wù)的過程中，超大城市和鐵路2 家主體需要共同努力爭取合作共贏，徹底改變傳統(tǒng)經(jīng)營壁壘的思維模式，擔(dān)當(dāng)責(zé)任、把握機(jī)會，形成都市圈“四網(wǎng)融合”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)通道資源整合與強(qiáng)化利用，國鐵從關(guān)注環(huán)線、聯(lián)絡(luò)線轉(zhuǎn)向盡快構(gòu)建放射狀共用通勤廊道。日本鐵路的經(jīng)驗(yàn)表明，盡早確定線位站位和配套土地開發(fā)資源，根據(jù)事權(quán)原則合理劃分投資責(zé)任，才能有效引導(dǎo)都市圈優(yōu)化時空形態(tài)。