朱慧慧 劉瑞

【摘 要】 本文以A市X區(qū)近年來公共政策執(zhí)行不連續(xù)性狀況進行實證分析，指出X區(qū)自2003年以來因政府官員變更造成的公共政策執(zhí)行不連續(xù)性所帶來的發(fā)展問題，進而探析了我國現(xiàn)階段地方政府公共政策執(zhí)行不連續(xù)性執(zhí)行過程中存在的問題與原因，提出解決地方政府政策執(zhí)行不連續(xù)性的對策：完善政府績效考核機制;加強調(diào)任官員工作交接;建立健全監(jiān)督約束機制。

【關(guān)鍵詞】 政策執(zhí)行;地方政府;不連續(xù)性

我國地方政府存在公共政策執(zhí)行的不連續(xù)性問題。目前國內(nèi)外有關(guān)公共政策執(zhí)行方面的研究有很多，但有關(guān)公共政策連續(xù)性問題的研究罕見。目前杜澤金（2011）[1]和孫端（2013）[2]對公共政策不連續(xù)問題進行了理論概述和分析。楊海生和才國偉（2015）指出地方官員變更致使政策不連續(xù)性降低地方財政效率。[3]而新任官員為突出政績，上任后修改或停止原定計劃，制定全新的發(fā)展規(guī)劃。因此，政策不連續(xù)性是政治影響經(jīng)濟決策的重要因素。劉勝和顧乃華（2016）研究地方官員更替對政策不連續(xù)性和服務(wù)業(yè)增長關(guān)系發(fā)現(xiàn)官員變更導(dǎo)致政策不連續(xù)性會影響服務(wù)業(yè)的可持續(xù)增長。[4]本文以A市X區(qū)為例，從微觀視角出發(fā)展開地方政府官員政策執(zhí)行的深入研究。

一、A市X區(qū)發(fā)展概況

A市是我國副省級城市之一，X區(qū)位于A市西南部。2002年3月ZGL調(diào)任S省委書記為全省經(jīng)濟社會長遠發(fā)展提供人才和智力支持，提出建設(shè)X區(qū)特色的大學科技園，其建設(shè)不僅為教育做出貢獻且?guī)覣市西部經(jīng)濟發(fā)展，推動X區(qū)城鎮(zhèn)化進程。2008年3月，JYK擔任S省委書記，重點放在沿海城市發(fā)展。2015年調(diào)任WET為市委書記，“沉寂十余年，終于迎來了最懂經(jīng)濟的海派市委書記”這是A市老百姓對其評價。2017年4月至今GZ為省長著重強調(diào)發(fā)揮人才科教優(yōu)勢，做好“整合”文章，X區(qū)逐漸得到建設(shè)和規(guī)劃。從特色電影小鎮(zhèn)的規(guī)劃、三甲醫(yī)院的建設(shè)到地鐵交通軌道的實施，給X區(qū)帶來了新曙光。冀望升級建構(gòu)為“產(chǎn)學研一體化”的雙創(chuàng)平臺。X區(qū)也在十余年后的今天得到了進步和成長，雖步伐緊隨其他各區(qū)之后，但前進腳步終未停止。

二、X區(qū)建設(shè)政策不連續(xù)的原因

1、地方政府領(lǐng)導(dǎo)的變動頻繁

在我國，任期的不穩(wěn)定性對公共政策制定及執(zhí)行的連續(xù)性產(chǎn)生直接影響。[5]“一個領(lǐng)導(dǎo)一種工作思路”，官員的變更帶來公共政策執(zhí)行不連續(xù)性的問題。任期制要求官員接受公民政治選擇且兌現(xiàn)承諾，履行政治職責。[6]上級調(diào)任確實選出有能力、有學歷、有政績的“三有好干部”，為中華民族偉大復(fù)興的中國夢不解奮斗。人為因素導(dǎo)致當?shù)卣兄巩敵醯某兄Z，客觀形成對上不對下的誤解;官員的調(diào)任及新任造成公共政策執(zhí)行背離初衷及原有公共政策是否能連續(xù)執(zhí)行等問題。A市在十余年來經(jīng)歷了6位市委書記的調(diào)任或新任，X區(qū)在十余年間公共政策執(zhí)行中多次面臨著不連續(xù)性問題。

2、“經(jīng)濟人”假設(shè)的政績要求

基于人性假設(shè)理論，政府官員人性假設(shè)理論的取向就決定了地方的發(fā)展走向。“理性經(jīng)濟人”假設(shè)下追求政績要求，促使政府官員以“經(jīng)濟人”思維調(diào)整政策的執(zhí)行。政府官員不是“圣人”，利益驅(qū)使下政府官員出于個人政績考慮，所做決定是經(jīng)濟理性的，兩者之間的偏頗會導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不連續(xù)問題也隨之出現(xiàn)。A市的經(jīng)濟發(fā)展帶動A市GDP的增長，任務(wù)的超標完成;其次，提高政績，高效率完成任務(wù)，為未來的調(diào)任帶來契機。但“新官不理舊官事”的現(xiàn)象卻導(dǎo)致政策執(zhí)行不連續(xù)。

3、監(jiān)督機制不健全

有效的監(jiān)督機制是加強地方政府執(zhí)行政策有效性，避免政策不連續(xù)的有力保障。內(nèi)部控制存在控制環(huán)境欠佳、控制活動不完善及信息溝通有待加強的問題，[7]除了內(nèi)部控制，公民、大眾媒體的監(jiān)督對公共政策也起到作用。但民間力量的作用有限，在信息的不對稱性及信息傳遞失真前提下公民獲取的信息是有限的，無法做到對方案的全面監(jiān)督。當X區(qū)發(fā)展放緩出現(xiàn)停滯跡象時，民眾多有抱怨之聲。監(jiān)督機制不完善也是導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不連續(xù)的原因。

三、X區(qū)政策不連續(xù)性的問題

1、地方政府的公信力下降

地方政府公信力是公眾對政府普遍性行為的認可，是對政府的信任。政府公信力以履行職責的行為反映出來，直接表現(xiàn)是執(zhí)行政策具有連續(xù)性。一旦政府不以人民利益為中心變更既定政策就形成違背承諾，使公信力下降。建設(shè)初期，電視、報紙等媒體宣傳X區(qū)未來生活美好，農(nóng)民們得知家鄉(xiāng)很快變得繁華而舒適，將過上幸福的生活，都洋溢著幸福的微笑。2008年以后，X區(qū)部分宣傳板后有大片空荒地，與規(guī)劃建設(shè)初期形成對比。由于宣傳與實際的差距，公民對政府的不信任感，致使政府公信力下降。政府違背承諾導(dǎo)致當?shù)卮迕竦睦媸軗p，公信力大打折扣。

2、資源浪費

一項政策從擬定到實行伴隨著人力、物力、財力的投入，政策執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)沉沒成本。所以，政策不連續(xù)性造成了沉沒成本的虛耗。政府官員變更導(dǎo)致政策也隨之變化，進而要求學習新的政策內(nèi)容，建立新目標，投入新的政策實施。一旦公共政策不連續(xù)，則現(xiàn)實將會偏離預(yù)期，投入又變成沉沒成本，造成資源浪費。2003年ZGL上任后建設(shè)工程陸續(xù)開工并計劃在3-5年內(nèi)完成，拆遷工作更是進展迅速，許多村子很快被拆遷。但新書記上任，發(fā)展思路發(fā)生變化，政策變遷偏離政策預(yù)期造成資源浪費。

四、解決X區(qū)政策不連續(xù)問題的建議

1、完善政府績效考核機制

中央與地方二者之間合理劃分職責，設(shè)立恰當具體的地方政府考核標準。完善績效考核體系，對政府工作展開整體性的分析和評價。不同地區(qū)具有不同優(yōu)勢，自然環(huán)境資源及文化底蘊也不同，因此構(gòu)建符合地方發(fā)展的政策和績效考核體系是政策連續(xù)的重要保障。因此，從當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具體情況出發(fā)，構(gòu)建包括經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境等多維度績效指標體系，建立健全績效考核評估機制使居民感受到為其謀福利，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，推進績效考核全面化，使整體利益和地區(qū)利益都得到實現(xiàn)。

2、加強調(diào)任官員工作交接

公務(wù)員工作交接指一定職位的公務(wù)員卸任時依法把職務(wù)交給繼任的公務(wù)員，接任該職位的公務(wù)員到任時依法接收該職務(wù)。隨著我國公務(wù)員終身制的逐步廢除，以及“大部制改革”的實施，使得有必要在政府官員調(diào)任時依法做好交接工作。官員離任時交接工作職責、內(nèi)容以及財務(wù)支出、資產(chǎn)負債情況是有必要的。對離任官員的審計不僅是對官員在任時工作的一次全方面的考察也是對在任期間政績得客觀評價。因此，完善離任審計制度是是做好工作交接前提也是政策能否連續(xù)性執(zhí)行的關(guān)鍵。

3、建立健全監(jiān)督約束機制

建立健全多元主體政策考評體系。監(jiān)督貫穿政策制定、政策執(zhí)行及評估和終結(jié)等全過程，是政策合法化以及政策貫徹實施的重要保障。首先，強化立法機關(guān)的監(jiān)督能力，若政策不合理需及時終止。其次，建立健全法律體系。嚴格有效的法律體系是政策合理合法有效執(zhí)行的依據(jù)。政策實施做到有法可依，有法必依。最后，發(fā)揮公眾和大眾傳媒的監(jiān)督作用。公民作為監(jiān)督者，有權(quán)利了解和掌握政策實施過程的相關(guān)信息，從而給進一步推進政策的科學民主的制定產(chǎn)生一定的約束力。

五、結(jié)語

自2003年以來，X區(qū)的建設(shè)過程折射出地方政府公共政策執(zhí)行不連續(xù)問題，力求解決這一問題，政府才能做好百姓心中好政府，更好的為人民服務(wù)。公共政策作為政府對社會發(fā)展的宏觀調(diào)控杠桿，其作用表現(xiàn)為對公眾利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益訴求的滿足。[8]從微觀視角剖析，評析地方政府執(zhí)行政策狀況，有利于深究地方政府執(zhí)行政策的實際現(xiàn)狀，為提高地方政府執(zhí)行公共政策連續(xù)性提供有效的政策建議。

【參考文獻】

[1] 杜澤金. 論我國地方政府的公共政策連續(xù)性[D].吉林大學，2011.

[2] 孫端. 我國地方公共政策的連續(xù)性缺失問題研究[D].天津師范大學，2013.

[3] 楊海生，才國偉，李澤檳.政策不連續(xù)性與財政效率損失——來自地方官員變更的經(jīng)驗證據(jù)[J].管理世界，2015（12）12-23+187.

[4] 劉勝，顧乃華，陳秀英.制度環(huán)境、政策不連續(xù)性與服務(wù)業(yè)可持續(xù)性增長——基于中國地方官員更替的視角[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2016（10）147-161.

[5] 賈鑫.公共政策供給側(cè)視角下淺析我國地方政府政策執(zhí)行——以W市低保清理整頓工作為例[J].勞動保障世界，2017（12）44-45.

[6] 嵇晨詩.論地方政府公共政策連續(xù)性[J].法制與社會，2015（26）147-148.

[7] 袁娜，韓小威.我國地方政府公共政策選擇性執(zhí)行問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018.29（14）218.

[8] 方軍，鄭楠，陳奇.地方政府公共政策執(zhí)行力探賾——以A市N鎮(zhèn)新農(nóng)合政策實施為例[J].常州大學學報（社會科學版），2017.18（01）1-8.

【作者簡介】

朱慧慧（1995—）女，山東濟南人，山東財經(jīng)大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：政策執(zhí)行效果研究.