趙培杰

摘要：在公共政策運(yùn)行過(guò)程中，政策傳播是其中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，政策傳播有效與否直接關(guān)系到公眾對(duì)政策的認(rèn)同與接受程度。政策傳播過(guò)程中，傳播機(jī)制具有重要的意義，公共政策傳播機(jī)制是政策傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流與共享政策信息的互動(dòng)方式及其行為過(guò)程。我國(guó)政策傳播機(jī)制還存面臨很多亟需解決的問(wèn)題，采取切實(shí)可行的措施，改善政策傳播機(jī)制，對(duì)克服政策傳播機(jī)制的運(yùn)行困境，促進(jìn)公共政策的有效傳播具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

公共政策是政府與社會(huì)相連接的主要紐帶，政府部門(mén)正是通過(guò)一系列的公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展導(dǎo)向以及各項(xiàng)事務(wù)的管理，塑造良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治秩序。[1]政策傳播的目的是為了通過(guò)對(duì)政策信息的傳播來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾的利益，達(dá)到傳播使公共政策作用的對(duì)象發(fā)生變化的效果，政策的傳播效果對(duì)政策執(zhí)行的效果起決定性的作用。

一、政策傳播及其傳播機(jī)制的概念

關(guān)于公共政策傳播的概念，學(xué)界一開(kāi)始并未給出一個(gè)清晰的定義，認(rèn)為“公共政策傳播的效果直接決定政策執(zhí)行的效果?！盵2]“政策傳播”明確的概念出現(xiàn)在段林毅和王官仁的《政策傳播論》一書(shū)，認(rèn)為“政策傳播是指政策信息在組織之間及組織與個(gè)人之間的傳播過(guò)程，是推進(jìn)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的共享性行為活動(dòng)?！盵3]政策傳播有著不同于其他傳播活動(dòng)的組織性與強(qiáng)制性、目的性與互動(dòng)性、保密性與時(shí)效性、定向性與擴(kuò)散性等固有特征，具有管理、聚集、教化、修補(bǔ)、控制、整合等六大功能。同樣，關(guān)于政策傳播機(jī)制的概念，段林毅和王官仁認(rèn)為，“政策傳播的各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地銜接在一起，形成了政策信息合理流通的渠道”，“社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾與對(duì)應(yīng)的公共政策的傳播機(jī)制調(diào)控政策形成對(duì)立統(tǒng)一的矛盾統(tǒng)一體。一面是不斷地發(fā)生社會(huì)矛盾，一面是不斷地產(chǎn)生協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾的政策措施。兩者之間發(fā)生了經(jīng)久不息的政策傳播現(xiàn)象，繼而形成了政策傳播機(jī)制?！盵4]因此，公共政策傳播機(jī)制是指政策主體與政策對(duì)象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動(dòng)方式以及行為過(guò)程。

二、政策在傳播過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)政策傳播領(lǐng)域還存在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題一定程度上影響了政策的傳播效果，表現(xiàn)在幾方面：（1）傳播渠道狹長(zhǎng)且單一，政策信息嚴(yán)重過(guò)濾損耗。當(dāng)前，我國(guó)新媒體政策傳播尚未成熟，傳統(tǒng)政府的官方政策信息在組織內(nèi)部是以科層制式的自上而下的傳播方式，而我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)龐大，政府層級(jí)較多，政策信息只能在垂直、縱向體系內(nèi)傳播，政策下達(dá)后傳達(dá)到政策對(duì)象的過(guò)程時(shí)間很長(zhǎng)，流程冗雜，渠道單一。策信息在多級(jí)傳遞和層層過(guò)濾過(guò)程中，時(shí)常會(huì)存在信息被有意無(wú)意的曲解，截留和吞食乃至封存的現(xiàn)象，出現(xiàn)“政策走樣”、“政策變調(diào)”，最后政策面目全非的現(xiàn)象。（2）政策目標(biāo)群體欠缺分析，信息反饋機(jī)制不暢通。政府作為公共資源的擁有者和公共政策的制定者，在傳播過(guò)程中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?；诙嗄甑恼咝Ч疾欤捌湔咧贫ㄕ邔?duì)一些情況不注重對(duì)目標(biāo)群體的分析與調(diào)研，甚至在不對(duì)稱的傳播過(guò)程中，踐踏目標(biāo)群體的自主選擇的權(quán)利，隨意性、盲目性較強(qiáng);另外，政府在政策傳播過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)還表現(xiàn)為反饋渠道不暢通。政府高度壟斷政策傳播資源，強(qiáng)勢(shì)地向目標(biāo)受眾傳播政策的內(nèi)容、目標(biāo)等，受眾一定程度上只能單方面接受，對(duì)存有異議的政策內(nèi)容和政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)、意見(jiàn)等無(wú)法通過(guò)有效的信息反饋渠道與政府進(jìn)行溝通，影響了政府實(shí)事求是的制定、執(zhí)行和修改相應(yīng)的公共政策。（3）政策受眾的認(rèn)知仍有待提高。政策信息反饋關(guān)系著整個(gè)政策傳播過(guò)程的質(zhì)量，而公民的素質(zhì)又關(guān)系著政策信息反饋的質(zhì)量。[5]當(dāng)前我國(guó)總體國(guó)民素質(zhì)還有待提高，對(duì)政策認(rèn)知仍存在偏差，傳統(tǒng)社會(huì)文化對(duì)公民造成的依附性人格，使公眾習(xí)慣于相信政府，失去判斷能力，對(duì)政策信息的理解及反饋處于盲從和無(wú)知狀態(tài)，阻礙政策發(fā)揮應(yīng)然效果。

三、我國(guó)公共政策傳播機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的障礙

公共政策傳播機(jī)制是公共政策傳播過(guò)程中，傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流和共享政策信息的互動(dòng)方式及其行為過(guò)程。[6]新時(shí)代，我國(guó)公共政策傳播機(jī)制正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)環(huán)境及制度轉(zhuǎn)變，雖有高效的勢(shì)頭但障礙也較多，這些障礙影響著公共政策的有效傳播。（1）政策傳播主體制造的障礙。我國(guó)政策傳播的主體的主要傳播者是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們是參與政策傳播活動(dòng)的主要人群，[7]掌握著政策信息的源頭，與政策傳播機(jī)制的運(yùn)行密不可分。當(dāng)前，我國(guó)政策傳播主體的失職主要表現(xiàn)在政策信息的“傳播者”角色意識(shí)的缺失，傳播主體缺乏角色意識(shí)而導(dǎo)致政策傳播效果不佳。其次，政策傳播者缺乏專業(yè)的政策傳播基本素質(zhì)。他們對(duì)政策認(rèn)知不足，機(jī)械化的上傳下達(dá)導(dǎo)致政策傳播效果不佳。最后，政策傳播主體源自行政體制的外部障礙。我國(guó)經(jīng)歷了數(shù)次行政體制改革，但組織機(jī)構(gòu)臃腫，職能交叉和職能不明、權(quán)責(zé)交叉的問(wèn)題對(duì)政策傳播造成了巨大影響，行政體制問(wèn)題壓制著政策傳播主體對(duì)政策的傳播。（2）政策傳播媒介導(dǎo)致的障礙。“大眾傳播媒介是信息傳遞的重要工具，大眾傳播媒介在政治系統(tǒng)和公眾之間承擔(dān)著橋梁和紐帶的作用?！盵8]傳播媒介改變了人民的生活方式與政治參與方式，也改變著公共政策的傳播方式。目前的政策傳播過(guò)于依賴傳統(tǒng)媒介，對(duì)現(xiàn)代媒介未有效利用，從而影響了政策傳播機(jī)制的有效作用，主要表現(xiàn)為：首先，政策傳播媒介在不同地區(qū)和行政層級(jí)之間發(fā)展不平衡，導(dǎo)致政策傳播在不同地區(qū)的傳播效果有較大差異;其次，政策傳播媒介的工具選擇失當(dāng)，不合理、不適當(dāng)?shù)膫鞑スぞ哌x擇導(dǎo)致傳播效率和結(jié)果不盡如人意;最后，大眾傳媒的政策信息服務(wù)意識(shí)的缺失，大眾傳播媒介在公共政策傳播上因市場(chǎng)性和商業(yè)化的介入有著比以往任何時(shí)候更為自由的裁量權(quán)，這也會(huì)對(duì)公共政策傳播機(jī)制的運(yùn)行及其效果產(chǎn)生不利影響。（3）政策傳播受眾帶來(lái)的障礙。政策傳播受眾是影響公共政策傳播及其機(jī)制有效運(yùn)行的重要因素。受眾的社會(huì)類(lèi)型差異、認(rèn)知能力的差異，以及受眾對(duì)媒介的接觸水平、動(dòng)機(jī)和習(xí)慣”，都會(huì)影響其對(duì)公共政策的態(tài)度，主要表現(xiàn)在：一是價(jià)值觀念的制約。思想觀念、行為方式往往會(huì)因傳統(tǒng)的影響和環(huán)境的制約而逐漸形成一套固定的思維模式或行為習(xí)慣，因此會(huì)成為公共政策接受和認(rèn)同與否的制約因素;二是階層分化的影響。改革開(kāi)放的加速促進(jìn)了社會(huì)階層的分化，進(jìn)一步引發(fā)政策傳播受眾的分化，二者也對(duì)政策傳播及其機(jī)制帶來(lái)重大影響;三是利益驅(qū)動(dòng)下的選擇性接受。利益驅(qū)動(dòng)很大程度是上是受眾其選擇接受政策與否的關(guān)鍵因素，受到政策利益鼓勵(lì)的受眾會(huì)支持該政策的傳播和落實(shí)，反之受損的少數(shù)群體便會(huì)對(duì)政策進(jìn)行抵觸和反對(duì)實(shí)施等行為。

四、優(yōu)化政策傳播及其傳播機(jī)制的策略

建立健全和完善的政府政策傳播機(jī)制能實(shí)現(xiàn)政府公共政策的有效執(zhí)行，對(duì)政府政策及社會(huì)、公民而言，都具有重要意義。因此，優(yōu)化政策傳播及其機(jī)制應(yīng)從多方面互動(dòng)關(guān)系方面加強(qiáng)。首先，要加快政策傳播相關(guān)科學(xué)的制度建構(gòu)。制度是由人建構(gòu)的，結(jié)構(gòu)在有序的社會(huì)中具有人為的功能，幫助我們達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的路徑?？茖W(xué)的制度建構(gòu)是政策傳播機(jī)制有效運(yùn)行和政策信息高效傳播的基本保障，因此我們要加強(qiáng)科學(xué)的政策傳播制度建設(shè);其次，促進(jìn)政府與受眾雙向互動(dòng)機(jī)制的建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，單向的自上而下的傳播方式與傳播途徑影響了來(lái)自受眾和傳播主體之間的交流、溝通。政府亟需通過(guò)有效的組織協(xié)調(diào)，搭建一個(gè)經(jīng)常性和制度化的政策信息互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)民眾自由評(píng)論政策和意愿表達(dá)空間;最后，構(gòu)建政府、傳播媒介以及受眾之間的良性合作互動(dòng)關(guān)系。在公共政策傳播過(guò)程中，三方良好的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)傳播效果最大化的必然選擇。因此，公共政策的有效傳播必須建立在政府、傳播媒介和受眾的全面合作的基礎(chǔ)之上，并對(duì)這三者的角色進(jìn)行合理定位和調(diào)整，為三者搭建相互之間合作的良性關(guān)系。

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