孫建平 王正軍 魏璽

摘要：文章在前人研究的基礎(chǔ)上，對慶陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展進程及其土地資源利用現(xiàn)狀進行分析，歸納出慶陽市城鎮(zhèn)化進程中土地資源配置存在的問題，進而總結(jié)出慶陽市在城鎮(zhèn)化進程中如何對土地資源進行優(yōu)化配置，分別從完善城鎮(zhèn)規(guī)劃、建立指標模型、完善市場機制等角度著重論述了具體對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;土地資源優(yōu)化配置;慶陽市

一、引言

所謂城鎮(zhèn)化進程，就是一個國家、一個地區(qū)的人口或者產(chǎn)業(yè)由比較分散的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)聚集的過程，既是產(chǎn)業(yè)資本集中的過程，也是人口聚集的過程。近幾年，慶陽市城鎮(zhèn)化水平日益提高，城鎮(zhèn)人口規(guī)模日益增大，城鎮(zhèn)化率也不斷升高。但慶陽市城鎮(zhèn)化程度的飛速發(fā)展，一定程度上忽略了對生態(tài)環(huán)境保護的堅持。在土地資源日益緊張的今天，各種污染項目的建設(shè)、農(nóng)村農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的使用、生態(tài)化可持續(xù)發(fā)展觀念的缺失，導(dǎo)致慶陽市土地資源備受污染，而對慶陽市土地資源進行優(yōu)化配置，并對周邊環(huán)境進行詳細的調(diào)查分析，對土地資源的地勢、所處的氣候等條件都須有詳盡的了解，從而使生態(tài)化逐步進入慶陽市土地使用的過程中，對于慶陽市的環(huán)境保護以及生態(tài)建設(shè)的綠色發(fā)展具有很好的推動作用。

二、慶陽市城鎮(zhèn)化進程中土地資源配置存在的問題

（一）土地資源集約化利用率比較低

城鎮(zhèn)化進程中，最為緊缺的資源就是土地。而在慶陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，出現(xiàn)土地資源集約化利用率較低的情況，沒有將土地資源的潛力發(fā)揮到極致，主要集中在兩個方面：1. 慶陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布過于分散。慶陽市近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花在一定程度上促進了經(jīng)濟的發(fā)展，也解決了一定的就業(yè)問題，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散的情況造成了土地資源的浪費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地規(guī)模較大，占地較多，且布局較為分散，同時還對鄉(xiāng)村的環(huán)境造成了污染;2. 居民點建設(shè)占地過大且缺乏科學(xué)設(shè)計管理。隨著慶陽市城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村居民經(jīng)濟也隨之發(fā)展，財務(wù)擴張使得他們對住房要求隨之增高，自建房便成了流行，但是自建房占地較多，且缺乏地區(qū)性統(tǒng)一規(guī)劃，使得土地集約配置較低。

（二）隱形市場干擾土地資源優(yōu)化配置

在城鎮(zhèn)化進程中，慶陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場混亂，且隱形市場活躍。我國有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，特殊情況除外（即土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況）。但是實際情況中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體意識不強，并且法律意識薄弱，在農(nóng)村，對于土地的轉(zhuǎn)讓交易等行為非常隨意，如果按照合法流程，手續(xù)繁瑣復(fù)雜，更多人受利益的誘惑和驅(qū)使，許多農(nóng)村城鎮(zhèn)集體土地就會進入隱形市場，而這很大程度上造成了慶陽市土地資源優(yōu)化配置形成強烈干擾。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)難度大

1. 慶陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，大量農(nóng)村人口向城市涌入，隨之而來的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化使原有的土地資源面臨新的挑戰(zhàn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使城市用地規(guī)模不斷擴大。而由于城鎮(zhèn)化使城市就業(yè)容納能力提高，致使大量農(nóng)村人口進城務(wù)工，從而增加農(nóng)村人口在城市就業(yè)幾率，但同時導(dǎo)致大量農(nóng)村土地被閑置，土地資源被浪費。另外，農(nóng)村人口在城市就業(yè)生活的同時，不愿放棄對農(nóng)村土地的占有，而造成了土地資源的重復(fù)利用，增加了建設(shè)用地的需求，所以在農(nóng)村土地資本占有關(guān)系呈現(xiàn)惡化的趨勢。2. 慶陽市城鎮(zhèn)化雖說進程較快，但是由于對老城區(qū)的改造成本比新區(qū)的開發(fā)高出許多，所以工作重點往往集中于新區(qū)的開發(fā)，這導(dǎo)致了老城區(qū)大量土地資源被閑置，土地資源配置與城鎮(zhèn)規(guī)劃矛盾頻頻出現(xiàn)。正如前文所述，慶陽市“一區(qū)四園”的建成順利且發(fā)展飛速便能印證這一點，但是對慶陽老城區(qū)如西峰區(qū)、職中片區(qū)等的改造及基礎(chǔ)設(shè)施的普及等工作的推進一直非常緩慢。

三、慶陽市城鎮(zhèn)化進程中土地資源優(yōu)化配置的對策

（一）完善城鎮(zhèn)化土地資源集約化利用的規(guī)劃管理

土地資源利用是否最大化、布局是否合理緊湊，是判斷該地區(qū)土地資源是否集約化的一項重要指標。慶陽市在城鎮(zhèn)化進程中，“一線八域”、“一區(qū)四園”的布局雖然打下了良好的基礎(chǔ)，但在進行繼續(xù)規(guī)劃時，應(yīng)該使布局緊湊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進一步集中起來，實現(xiàn)土地資源功能性集中，提高土地資源利用率，盡可能發(fā)揮慶陽市土地資源效能。正如前文所述，慶陽市舊城區(qū)改造由于成本太高被擱置，但是舊城區(qū)所占的土地資源被浪費嚴重，而土地資源是不可再生資源，所以在對土地資源規(guī)劃管理時，應(yīng)注重對舊城區(qū)的改造，合理布局，嚴格控制土地外延性擴張，進一步激發(fā)慶陽市舊城區(qū)土地的潛力。土地資源作為不可再生資源，在合理布局前，應(yīng)該充分對其性質(zhì)進行了解，順從經(jīng)濟規(guī)律的土地利用規(guī)劃，并科學(xué)安排利用。在對土地進行空間布局及產(chǎn)業(yè)選址時，應(yīng)該充分考慮到對土地集約利用、對土地生態(tài)環(huán)境的保護等，并且要堅決符合國家經(jīng)濟及社會發(fā)展的規(guī)劃，同時要了解土地資源性能，使土地基本性能與其規(guī)劃用途相一致，兼顧到農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的維持與保護。在空間上合理布局，在時間上安排有序。

（二）建立完善土地資源生態(tài)化配置的指標和模型

土地資源生態(tài)化配置是指在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對土地資源的配置規(guī)劃應(yīng)遵循人與自然、社會與自然的發(fā)展規(guī)律，從而使土地資源的配置在符合自然發(fā)展規(guī)律的同時，創(chuàng)造最大的社會利益。慶陽市在城鎮(zhèn)化過程中，需要不斷建立完善土地資源生態(tài)化配置的指標和模型，可以采用多因素綜合評價法、給予PIS、RS技術(shù)評價法、理想值修正模型法、模糊綜合評價法等評價方法評估土地資源優(yōu)化利用。始終堅持針對性與區(qū)域性原則（比如慶陽市區(qū)域性的平原城鎮(zhèn)和山區(qū)城鎮(zhèn)）、科學(xué)性與可操作兼顧原則、指標的全面性和典型性原則、數(shù)據(jù)的一致性原則、指標的獨立性原則去建立土地資源生態(tài)化配置指標和模型，同時明確慶陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地資源生態(tài)化配置的要點：加強對農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地等土地利用率的統(tǒng)計、評估、監(jiān)管;加強對土地資源污染的監(jiān)管與治理;鼓勵使用農(nóng)家肥、綠色肥料的使用，并設(shè)定具體污染指標，加大監(jiān)管力度，同時完善懲罰措施等，以提高慶陽市土地資源生態(tài)化優(yōu)化配置水平。

（三）不斷建立和完善土地資源利用的市場機制

房地產(chǎn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著很大的經(jīng)濟作用、市場調(diào)動作用，經(jīng)濟發(fā)展越快，城鎮(zhèn)化速度也越快，對土地資源需求就越大，經(jīng)濟發(fā)展與土地的需求量成正比（如圖1所示），從而改變城鎮(zhèn)化土地利用形式，影響著土地市場運行，各種土地利用不規(guī)范甚至違法的行為日益增多。為此，慶陽市政府要不斷建立和完善土地資源利用的市場機制，盡量弱化非市場因素對房地產(chǎn)市場運作的影響。不斷通過實行土地有償使用制度管控城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中營業(yè)性房地產(chǎn)和非營業(yè)性房地產(chǎn)（除法律規(guī)定可以批準劃撥使用的土地以外），特別是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地，通過實行土地需求與貨幣支出量直接正掛鉤的形式，激活用地單位的“土地支付能力”。出臺規(guī)范土地合法流轉(zhuǎn)，通過政府“有形之手”加強土地管理權(quán)，禁止土地非法交易和炒賣行為，不斷加強對土地利用規(guī)劃的編制、審批制度、用途管理和立法執(zhí)法工作的監(jiān)管，嚴厲禁止農(nóng)村集體單位從事的各種土地投機活動。

其中生產(chǎn)水平為現(xiàn)有生產(chǎn)水平，資本和土地相結(jié)合可以得到D1的農(nóng)產(chǎn)品等量線，增加產(chǎn)量就必須資本和土地的投入（產(chǎn)量從D1上升至D2，土地需求量也會相應(yīng)地從OL1上升至OL2）。

（四）優(yōu)化城鎮(zhèn)整體布局以提高土地資源利用率

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，其發(fā)展水平直接影響著城鎮(zhèn)整體布局，影響著土地資源的利用形式、利用率，為此，要提高土地資源利用率就必須掌握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，從而科學(xué)合理的規(guī)劃城鎮(zhèn)整體布局，規(guī)劃土地資源利用形式。

美國地理學(xué)家R·諾瑟姆根據(jù)自己多年研究，將城鎮(zhèn)化發(fā)展具體劃分為前期、加速期、后期三大階段，指出各城鎮(zhèn)化發(fā)展進程類似一條被拉平的“S”型曲線，這條曲線的前段就是代表以勞動密集型勞動為主的前工業(yè)化階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展進度平緩（城鎮(zhèn)化水平低于30%）;而這條曲線的中段部分（急速上升部分）則代表了以企業(yè)化、集團化、大規(guī)模群體化生產(chǎn)為主的工業(yè)化階段，城鎮(zhèn)人口迅速增長至70%并逐漸趨于平緩狀態(tài);而這條曲線的后段部分則代表了以信息網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)為發(fā)展形式、第三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的后工業(yè)階段。

土地利用率：α=1-β=1-u/s（其中α為城鎮(zhèn)土地利用率、β為城鎮(zhèn)土地閑置率、u為城鎮(zhèn)建成區(qū)閑置土地面積、s為城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積）。掌握城鎮(zhèn)化發(fā)展進程規(guī)律，分析清楚慶陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展類型（分為向心式城鎮(zhèn)化和離心式城鎮(zhèn)化，慶陽市整體屬于向心式城鎮(zhèn)化），根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展類型優(yōu)化城鎮(zhèn)化整體布局：合理安排建設(shè)用地，大量開發(fā)閑置用地作為建設(shè)用地以提高土地利用率，而提升土地利用率的前提是提升慶陽市城鎮(zhèn)土地集約利用水平，提升土地利用強度，因為土地集約利用水平和土地利用強度成正比，強度越大利用水平越高，土地集約利用潛力越小。慶陽市向心式城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，在具體發(fā)展過程中城中村所占比重日益上升，這就需要切實保護耕地，嚴格按照我國《基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃》文件對農(nóng)耕用地進行保護，提高農(nóng)耕地的利用率和耕地系數(shù)，從而確保慶陽市后備土地資源供應(yīng)。

四、結(jié)束語

總之，城鎮(zhèn)化建設(shè)是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)階段，同時是符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略科學(xué)發(fā)展觀的一項工程，也是一項澤被萬年的大業(yè)。慶陽市城鎮(zhèn)化進程近年來呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的趨勢，在此過程中，土地資源優(yōu)化配置顯得尤為重要，因為土地在城鎮(zhèn)化進程中是一項基礎(chǔ)、重要的資源，各種規(guī)劃部署都必須在土地資源基礎(chǔ)上進行規(guī)劃，所以對慶陽市土地資源進行優(yōu)化配置勢在必行。

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（作者單位：孫建平、王正軍，蘭州理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院;魏璽，國網(wǎng)張掖供電公司肅南縣供電公司）