特約撰稿人 羅書平

其實(shí)，關(guān)于地方法檢兩院的規(guī)范性文件能否納入人大備案審查的爭(zhēng)議之所以由來(lái)已久，其根本原因，源于國(guó)家立法的先天不足。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督法從1986年開(kāi)始醞釀，歷經(jīng)第六、七、八、九屆四屆全國(guó)人大常委會(huì)，至2002年8月正式提請(qǐng)常委會(huì)初審，前后用了16年時(shí)間,再到2006年終于通過(guò)監(jiān)督法，整整花了20年！這個(gè)漫長(zhǎng)的立法過(guò)程，足見(jiàn)這部法律在起草和審議中，必定遇到了不少難以回避又一時(shí)無(wú)法解決的難題，堪稱新中國(guó)成立以來(lái)名副其實(shí)的“難產(chǎn)”的法律。

然而，在這部命運(yùn)多舛、來(lái)之不易的以監(jiān)督憲法和法律實(shí)施為己任的監(jiān)督法，對(duì)有關(guān)司法解釋備案審查的規(guī)定顯然過(guò)于簡(jiǎn)單和原則！加之監(jiān)督法施行十多年來(lái)，既未根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行必要的補(bǔ)充修改，也未制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或配套措施，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏可操作性——在2015年修正立法法之前尚無(wú)對(duì)司法解釋備案審查的典型案例——幾乎成為新中國(guó)成立以來(lái)為數(shù)不多的被長(zhǎng)期“閑置”的法律之一。

擔(dān)心干預(yù)司法獨(dú)立，監(jiān)督法成為一部有爭(zhēng)議的法律

歷年來(lái)的《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》顯示，監(jiān)督法在正式通過(guò)之前，對(duì)于如何行使對(duì)法檢兩院的監(jiān)督權(quán)問(wèn)題尚處在摸索階段，生怕有干預(yù)司法獨(dú)立之虞而不敢越雷池一步。這種小心翼翼的立法心態(tài)較為突出地表現(xiàn)在有關(guān)提請(qǐng)審議法律草案的說(shuō)明和修改情況說(shuō)明中。

2002年8月23日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上，法律委員會(huì)主任委員王維澄關(guān)于《監(jiān)督法（草案）》的說(shuō)明中，明確表示，人大及其常委會(huì)對(duì)審判、檢察工作實(shí)施監(jiān)督，堅(jiān)持集體行使職權(quán)，不代行審判權(quán)、檢察權(quán)，不直接處理案件的原則，具體案件由審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法定的程序進(jìn)行辦理。并特別表明人大及其常委會(huì)對(duì)審判、檢察工作實(shí)施監(jiān)督的方式主要為：聽(tīng)取和審議法院、檢察院的工作報(bào)告；對(duì)審判、檢察工作中執(zhí)行法律的情況進(jìn)行檢查；聽(tīng)取法院、檢察院辦理案件中執(zhí)法情況的匯報(bào)；依法對(duì)法院、檢察院的審判、檢察工作提出質(zhì)詢案；依法組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；依法罷免或撤銷有嚴(yán)重違法失職行為的審判人員、檢察人員的職務(wù)。唯獨(dú)沒(méi)有涉及對(duì)法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件是否納入備案審查的問(wèn)題。

兩年后的2004年8月23日，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上作關(guān)于監(jiān)督法（草案）修改情況的匯報(bào)時(shí)，不僅再次介紹了征求意見(jiàn)中各方面都贊成的監(jiān)督原則等內(nèi)容，同時(shí)也如實(shí)介紹了各方對(duì)草案的總體看法：一是對(duì)草案不滿意，認(rèn)為新的內(nèi)容不多，與地方人大及常委會(huì)的期望值差距甚大，如果出臺(tái)這樣一部監(jiān)督法，不僅不能推動(dòng)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的開(kāi)展，反而會(huì)影響地方人大及其常委會(huì)在監(jiān)督工作方面的探索。二是認(rèn)為制定監(jiān)督法的條件、時(shí)機(jī)尚不成熟，強(qiáng)調(diào)憲法和有關(guān)法律對(duì)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的職權(quán)、方式和基本程序都有規(guī)定，這些年沒(méi)有監(jiān)督法，并沒(méi)有影響人大及其常委會(huì)依法開(kāi)展監(jiān)督工作。就這樣，《監(jiān)督法（草案）》再次擱了下來(lái)。

2006年6月24日，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上作關(guān)于《監(jiān)督法（草案）》修改情況的匯報(bào)中坦承，對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使，這些年各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但至今還缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。常委會(huì)組成人員和各方面對(duì)草案也提出了不少修改意見(jiàn)，在有的重要問(wèn)題上，意見(jiàn)分歧還比較大，大家希望并建議對(duì)草案進(jìn)一步修改完善，爭(zhēng)取早日出臺(tái)。因此，堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，區(qū)別不同情況對(duì)草案加以修改完善：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見(jiàn)又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善。

>>2006年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕，會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》和《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》修訂。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

不難看出，監(jiān)督法不僅是一部“難產(chǎn)”的法律，而且從它問(wèn)世之日起注定就是一部有爭(zhēng)議的法律——立法審議過(guò)程中所指的對(duì)于因“各方面的意見(jiàn)不一致”而“暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善”的內(nèi)容，顯然就包括是否將地方法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件也一并納入備案審查的范圍問(wèn)題。

質(zhì)疑權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查合法性，在理論上和實(shí)踐中都行不通

毫無(wú)疑問(wèn)，十多年前制定的監(jiān)督法尚未對(duì)大大超過(guò)最高法院和最高檢察院司法解釋的“地方法檢兩院的規(guī)范性文件”納入備案審查的立法現(xiàn)實(shí)，已成為黨中央三令五申要求將“所有的規(guī)范性文件”納入備案審查并糾正其中違法的以及帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件以確保社會(huì)主義法制統(tǒng)一性的制度安排的法律障礙，因此，從立法的層面上，對(duì)監(jiān)督法進(jìn)行補(bǔ)充修改，將從最高到地方的法檢兩院的規(guī)范性文件盡快納入備案審查的籠子，才能實(shí)現(xiàn)黨中央三令五申的確保社會(huì)主義法制統(tǒng)一實(shí)施的戰(zhàn)略部署！而目前這項(xiàng)工作已勢(shì)在必行，正當(dāng)其時(shí)。

學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將地方法檢兩院的規(guī)范性文件視作無(wú)法律效力的規(guī)范性文件，并將人大對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件備案審查視為無(wú)法律效力的監(jiān)督行為，所有難題都將迎刃而解。顯然，這是一種脫離中國(guó)國(guó)情特別是司法實(shí)際的主張：只看到地方法檢兩院規(guī)范文件“負(fù)面性”的一面，而未看到其“正當(dāng)性”的另一面！

此外，學(xué)界還有一種似乎屬于“折衷”的觀點(diǎn)，主張對(duì)法檢兩院規(guī)范性文件是否納入備案審查應(yīng)當(dāng)“區(qū)別對(duì)待”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，高級(jí)人民法院以發(fā)布抽象規(guī)范性文件的方式指導(dǎo)地方審判業(yè)務(wù)的做法，不符合我國(guó)立法法以及最高人民法院的要求。它的存在有一定現(xiàn)實(shí)的客觀因素，需要進(jìn)行系統(tǒng)性考察，不能簡(jiǎn)單地一廢了之，也不能通過(guò)備案審查來(lái)強(qiáng)化它的合法性。高級(jí)人民法院發(fā)布抽象規(guī)范性文件，本質(zhì)上屬于制定抽象性規(guī)則的行為，與審判權(quán)行使的本質(zhì)是相悖的。更重要的是，由地方法院解釋法律不僅不利于全國(guó)法制的統(tǒng)一性，而且會(huì)加重已存在的司法行政化傾向。從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，需要從建立立法與司法的良性互動(dòng)的法制統(tǒng)一的觀念入手，明確高級(jí)人民法院作為審判機(jī)構(gòu)的職能，同時(shí)增加審級(jí)，使高級(jí)人民法院能夠通過(guò)層級(jí)審判來(lái)監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。

對(duì)于地方法檢兩院的規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入備案審查的問(wèn)題，這些既肯定又否定、既具體又抽象，缺乏可操作性的學(xué)者觀點(diǎn)，實(shí)在讓人難以茍同。

毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件不問(wèn)青紅皂白采取全盤否定，以至質(zhì)疑由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行備案審查合法性的思路，在理論上是不能成立的，在實(shí)踐中更行不通的。

回顧監(jiān)督法歷經(jīng)二十年的磨礪才終于出臺(tái)的“難產(chǎn)”過(guò)程不難發(fā)現(xiàn)，這部法律在其立項(xiàng)、討論、審議的過(guò)程中也并非對(duì)地方司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的問(wèn)題完全沒(méi)有涉及，只是出于審慎立法的考慮和如何處理既要保證法制統(tǒng)一實(shí)施又不違背司法獨(dú)立原則（立法與司法）的關(guān)系時(shí)，由于一時(shí)沒(méi)有找到更合適的并能為各方都能接受的方案而暫時(shí)擱淺。這種成熟一個(gè)通過(guò)一個(gè)、成熟一條通過(guò)一條的立法慣例，在我國(guó)的立法實(shí)踐中比較常見(jiàn)，也更符合中國(guó)國(guó)情。當(dāng)然，在“條件成熟”的時(shí)候，對(duì)監(jiān)督法及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充修改，也是必要的，更是順理成章的。

由于監(jiān)督法是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)它的常設(shè)機(jī)構(gòu)（人大常委會(huì)）對(duì)一府一委兩院依法行使監(jiān)督權(quán)的基本法律，因此，對(duì)監(jiān)督法的補(bǔ)充修改以加大對(duì)包括最高法院和最高檢察院在內(nèi)的各級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作出的司法解釋和司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的力度，不失為一種切實(shí)可行的立法路徑。

目前迫在眉睫的是根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，對(duì)監(jiān)督法及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充修改,從立法上進(jìn)一步明確把所有涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，吸收前述“一律備案，重點(diǎn)審查”的立法模式，將地方法檢兩院制定的規(guī)范性文件全部納入備案審查范圍，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各類規(guī)范性文件備案審查的“全覆蓋”！

建議補(bǔ)充修改監(jiān)督法，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有規(guī)范性文件備案審查“全覆蓋”

鑒于立法法第一百零四條已經(jīng)從立法層面上規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并同時(shí)規(guī)定“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。因此，從立法體系科學(xué)分類的角度，在補(bǔ)充修改監(jiān)督法時(shí)，可對(duì)除最高法院和最高檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作出的雖然不是“具體應(yīng)用法律的解釋”但卻具有“司法解釋性質(zhì)文件”納入備案審查作出補(bǔ)充規(guī)定。

（一）將地方“兩院”規(guī)范性文件納入備案審查。

建議在現(xiàn)行監(jiān)督法第五章（規(guī)范性文件的備案審查）中增加三條：

第三十四條 地方各級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

第三十五條 省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為地方同級(jí)或下級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，同級(jí)人民法院、人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為地方各級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

第三十六條 地方各級(jí)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為同級(jí)（或下級(jí)）人民法院或者人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸，而同級(jí)（或下級(jí)）人民法院或者人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求人民法院或者人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提請(qǐng)由省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

（二）將最高法院和最高檢察院規(guī)范性文件納入備案審查。

盡管監(jiān)督法第三十一條規(guī)定了“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。但由于此條僅僅規(guī)定的是最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋”應(yīng)當(dāng)備案，而未對(duì)除“司法解釋”之外的其他大量存在的“司法解釋性質(zhì)文件”是否納入備案審查加以明確。

事實(shí)上，司法實(shí)踐中，由于最高法院和最高檢察院發(fā)布的嚴(yán)格意義上的“司法解釋”從立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議直至審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)討論決定，其制定流程和文本格式都相對(duì)復(fù)雜和嚴(yán)格，數(shù)量畢竟有限，而對(duì)于指導(dǎo)和規(guī)范地方法檢兩院審判、執(zhí)行和檢察業(yè)務(wù)工作的，更多的是“司法解釋性質(zhì)文件”。據(jù)悉，絕大多數(shù)的此類文件分管領(lǐng)導(dǎo)即可簽發(fā)而無(wú)須提交審委會(huì)或檢委會(huì)討論決定。同時(shí)，鑒于近年來(lái)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)在履行監(jiān)督職責(zé)中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并糾正了不少有問(wèn)題乃至違反法律的“司法解釋性質(zhì)文件”，故完全有必要將最高法院和最高檢察院作出的“司法解釋性質(zhì)文件”納入備案審查范圍，以實(shí)現(xiàn)由中央至地方的人大常委會(huì)對(duì)所有的“規(guī)范性文件”進(jìn)行備案審查的“全覆蓋”。

當(dāng)然，至于如何啟動(dòng)這個(gè)程序，其具體方式究竟是通過(guò)修改監(jiān)督法時(shí)一并解決，還是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)另行作出對(duì)“備案審查”的立法解釋，筆者尚未考慮成熟，有待進(jìn)一步探索研究。