李曉峰

一、審計(jì)反腐敗情況綜述

從上世紀(jì)八十年代末改革開放以來，反腐敗就是廣大人民群眾的重要關(guān)注內(nèi)容，通過加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督來減少腐敗，是整個社會的強(qiáng)烈意愿。十九大報(bào)告中，確立了健全黨和國家監(jiān)督體系的方向，其中改革審計(jì)管理體制就是極其重要的方面。2018年3月，隨著《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的印發(fā)，中央審計(jì)委員會正式成立，2018年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央審計(jì)委員會第一次會議這標(biāo)志著統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系的正式建立。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度演變的歷史邏輯

我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的產(chǎn)生，是國家審計(jì)制度到了一定階段的必然，并且之后一直隨著國家審計(jì)制度的變遷而演變。從1950年10月至1980年7月長達(dá)32年的時間內(nèi)，審計(jì)監(jiān)督的作用是只是財(cái)政機(jī)構(gòu)內(nèi)置發(fā)揮，沒有獨(dú)立的國家審計(jì)制度也就沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1982年版的《中華人民共和國憲法》開始確立了我國的國家審計(jì)制度所應(yīng)有的獨(dú)立地位，國家審計(jì)署于1983年成立。國家審計(jì)制度的獨(dú)立，給建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度提供了先決條件。在還沒有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的這個階段，各國的國家審計(jì)的目標(biāo)主要都是針對于財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督，最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織在《東京宣言》中宣布：“國家審計(jì)在提高公共資源的效益和責(zé)任方面承擔(dān)著至關(guān)重要的責(zé)任”。我國《審計(jì)法》第一條所規(guī)定的立法目的就是要提高財(cái)政資金使用效率，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。這其中也隱含著隨著社會治理目標(biāo)的變化，國家審計(jì)的監(jiān)督理念也一直在深化拓展：先是僅限于監(jiān)督財(cái)政資金使用的合法性合規(guī)性，后來拓展到監(jiān)督公共資源使用的合法性合規(guī)性，到現(xiàn)在發(fā)展到監(jiān)督公共資源使用的合法性和績效，承擔(dān)著反腐敗和提高資金配置效率等重要任務(wù)

財(cái)政資金的使用權(quán)，通常是伴隨著各級政府和黨政干部行使的決策權(quán)的，這也是腐敗所產(chǎn)生的條件。在這種情況下，上個世紀(jì)八十年代，先是衍生出一種新的審計(jì)制度——專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，這個制度的建立是就是為了為政府和黨委的決策提供參考，為宏觀調(diào)控提供依據(jù)。這種專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有著“巡視”的性質(zhì)，代表著國家和政府的審計(jì)已經(jīng)從單純的財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)變向?qū)φ?zé)任的審計(jì)，審計(jì)正式被賦予了公權(quán)力，標(biāo)志著肩負(fù)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的歷史重任。但是由于專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的作用主要是監(jiān)督評價一些全國性、整體性的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，在監(jiān)督的對象和范圍上存在局限性。而這時就在某些點(diǎn)上產(chǎn)生了制度創(chuàng)新，這個審計(jì)制度的萌芽就是在1986年創(chuàng)立的廠長歷任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度從這里產(chǎn)生，主要是因?yàn)閲匈Y產(chǎn)在財(cái)政資產(chǎn)中占有較大比重，廠長在任期內(nèi)的決策和經(jīng)營，代表著國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有利于這部分國有資產(chǎn)的保值增值，在這個階段審計(jì)對象仍然是對于客體的。之后國家和政府又發(fā)現(xiàn)，財(cái)政資金和國有資產(chǎn)并不只存在于國有企業(yè)當(dāng)中，由此可以對監(jiān)督對象進(jìn)行大幅度拓展，尤其是因?yàn)槲覈鴮?shí)行的是公有制經(jīng)濟(jì)制度，為了減少決策失誤在經(jīng)濟(jì)上的損失浪費(fèi)，為了減少機(jī)會主義行為，對所有公共資源的使用主體進(jìn)行監(jiān)督是非常重要的。于是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種具有普遍性的干部監(jiān)督手段逐漸全面展開。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種新的制度出現(xiàn)的同時，具有著一系列嶄新特征。首先就是從單純的面對客體發(fā)展到兼顧實(shí)施主體和客體的均衡審計(jì)，在這個變化中，國家審計(jì)監(jiān)督的視角發(fā)生了質(zhì)的變化，也就使得現(xiàn)在的國家審計(jì)功能實(shí)質(zhì)上是通過專業(yè)性權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和政府公權(quán)力之間的有效互動。然后就是我國審計(jì)體系呈現(xiàn)出明顯的二次元結(jié)構(gòu)的邏輯，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與收入支出審計(jì)在立法目標(biāo)、監(jiān)督對象等等多個方面都有不同。比如說在審計(jì)實(shí)施和審計(jì)信息披露這些重要方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施是處于干部管理和權(quán)力監(jiān)督，安排和實(shí)施審計(jì)計(jì)劃是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部和部門的工作性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任重要程度的，而其他審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)法的規(guī)定制定的。目前審計(jì)披露制度是國家審計(jì)治理的基本方式，也是國家審計(jì)反腐敗的重要途徑，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面，這個途徑就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果報(bào)告。但是在現(xiàn)行制度中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題應(yīng)當(dāng)不寫入審計(jì)報(bào)告，而是直接進(jìn)行報(bào)送。由此可見，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的披露方式是以保密為基本原則，公開則為例外，這一點(diǎn)同其他各國的審計(jì)公開原則不同。這樣在審計(jì)披露方面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就同其他審計(jì)區(qū)別開來，也是由其反腐敗任務(wù)的特殊性決定的。最后，在規(guī)制關(guān)系上有所不同。同樣道理，其他的國家審計(jì)主要是對于客體的，我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體現(xiàn)主體規(guī)制關(guān)系，這也就使得主體規(guī)制關(guān)系成為我國審計(jì)制度的一種基礎(chǔ)體制關(guān)系。主體規(guī)制關(guān)系與客體規(guī)制關(guān)系之間既有個性又有共性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度作為我國審計(jì)制度發(fā)展處的具有重大差異的領(lǐng)域，反映了我國審計(jì)制度的特色，研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體制對于研究我國審計(jì)制度的整體變化，研究如何制約腐敗有著重要意義，需要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度目前面臨的困境

第一，在調(diào)整對象上面臨困境，審計(jì)制度都是有調(diào)整對象的，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度由于其對象的特異性，使得其在調(diào)整對象上存在困境。財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)是一種政府行政工作，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在我國其實(shí)是屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域的，這使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他審計(jì)之間存在著調(diào)整內(nèi)容的沖突。中辦發(fā)[2010]32號文件指示，應(yīng)當(dāng)有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果，作為考核、任免、獎懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》中則詳細(xì)要求了對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中干部和組織的問責(zé)方式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與《問責(zé)條例》這樣也就構(gòu)成了前后承接關(guān)系，成為完整鏈條。

第二，在法律效力上面臨困境。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一個不同于其他財(cái)務(wù)審計(jì)的概念，經(jīng)濟(jì)責(zé)任中其實(shí)也就包含了政治責(zé)任，他被賦予了由于其他法律法規(guī)的效力，但是在法律關(guān)系中卻違反了法律效力的一般性原理。

第三，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的的實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)不能獨(dú)立決定程序中的一系列事項(xiàng)，比如說經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要遵守保密制度。怎樣在保密等規(guī)定下，有效地利用審計(jì)信息披露、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，也是目前面臨的困境。

五、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度目前面臨的發(fā)展

探究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所面臨的困境原因，其深層次上還是在于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致其有不同的制度要求。對于傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)來說，要求的是獨(dú)立性這個本質(zhì)特征。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不再是根本屬性，如前所述也就會使得審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方面與財(cái)政審計(jì)有明顯區(qū)別。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目前所面臨的困境時制度演化的必然現(xiàn)象，也促使著制度不斷完善和進(jìn)化。如何解決此類困境讓經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)得到長遠(yuǎn)發(fā)展？在此可以考慮將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政審計(jì)進(jìn)行一定的分離。但是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在法律體系中如何定位，如何成為黨管干部、遏制腐敗的重要機(jī)制，其相關(guān)程序都是亟待考慮和解決的問題。