孫瑞

1 引言

目前，世界各國(guó)水利水電項(xiàng)目開(kāi)工前均要求編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告（ESIA 或EIA），國(guó)際上根據(jù)工程項(xiàng)目特點(diǎn)、規(guī)模、涉及環(huán)境敏感區(qū)等情況對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行了分類(lèi)管理，并針對(duì)不同類(lèi)型水利水電項(xiàng)目采取不同的審批流程。論文結(jié)合世界不同國(guó)家水利水電項(xiàng)目環(huán)評(píng)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，整理出其他國(guó)家環(huán)評(píng)工作要求及審批程序，為將來(lái)境外投資項(xiàng)目的順利實(shí)施提供借鑒。

2 國(guó)際工程ESIA 的依據(jù)

目前，世界各國(guó)均設(shè)立環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。1969年美國(guó)制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA），在世界范圍內(nèi)率先確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）制度，1978年制定了《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)CEQ 條例），受美國(guó)這一立法的影響，日本、澳大利亞、加拿大和歐洲各國(guó)也紛紛建立了EIA 制度[1]。美國(guó)1970年出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》、加拿大1994年出臺(tái)《環(huán)境評(píng)價(jià)法》（該法于2012年修訂），均規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦部、署、皇家企業(yè)等）的活動(dòng)（包括項(xiàng)目、資助項(xiàng)目、土地出售出租和管制活動(dòng)等）如果存在環(huán)境影響，應(yīng)執(zhí)行環(huán)評(píng)程序[2]。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家也相繼出臺(tái)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)，確保項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前執(zhí)行環(huán)評(píng)程序。一些境外投資的水利水電項(xiàng)目不僅要符合所在國(guó)的環(huán)評(píng)法，同時(shí)也要符合國(guó)際融資銀行對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定，如向世界銀行貸款融資的建設(shè)項(xiàng)目，需要依據(jù)世行要求編制環(huán)境影響報(bào)告（Operational Policy 4.01 and Bank Procedure 4.01（amended in March 2007 andrevised in Feb.2011）[3]，該條款明確概述了世界銀行對(duì)環(huán)境評(píng)估的管理要求。

3 不同國(guó)家ESIA 的工作程序

3.1 歐洲地區(qū)——奧地利

歐盟EIA指令（No.2011/92/EU of 13 December 2011,No.2014/52/EU of 16 April 2014）中規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一般內(nèi)容，奧地利將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入U(xiǎn)VP-G2000《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（EIA Act 2000）和各種與土地改革有關(guān)的法律中。目前，奧地利環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比歐盟更嚴(yán)格，對(duì)歐盟加強(qiáng)環(huán)境立法及有關(guān)政策產(chǎn)生了一定的影響。奧地利法UVP Gesetz 2000（2000年EIA 法）的附件1 列出了必須進(jìn)行EIA 的 89 類(lèi)項(xiàng)目。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模及對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響的程度，將項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件分為三類(lèi)：①進(jìn)行EIA 程序的項(xiàng)目；②進(jìn)行簡(jiǎn)化的EIA 程序的項(xiàng)目；③需要進(jìn)行個(gè)案評(píng)估（CCA），并在需要時(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)化EIA 程序的項(xiàng)目。水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，屬于對(duì)環(huán)境帶來(lái)重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，屬于執(zhí)行正常EIA 程序的第一類(lèi)項(xiàng)目。EIA 審批流程具體如下：

（1）項(xiàng)目申請(qǐng)者向環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)遞交項(xiàng)目審批申請(qǐng)書(shū)、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估聲明（Environmental Impact Assessment Statement-EIAS），此EIAS 必須包含對(duì)項(xiàng)目的描述，經(jīng)核查可行的最重要的替代方案，項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響以及避免或減少這些影響的措施。公眾參與發(fā)生在全階段，公眾具有對(duì)提交的申請(qǐng)文件和項(xiàng)目申請(qǐng)人的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。

（2）環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)提交的EIA 報(bào)告進(jìn)行審查，評(píng)估項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，EIA 主管部門(mén)委托來(lái)自各個(gè)技術(shù)領(lǐng)域的專(zhuān)家共同審查，并出具一份全面的“環(huán)境影響評(píng)估專(zhuān)家意見(jiàn)”。專(zhuān)家提出的附加批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)使當(dāng)局有權(quán)考慮EIA的審查結(jié)果。

（3）環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)將材料轉(zhuǎn)交給環(huán)評(píng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審閱，如各州的環(huán)保局、項(xiàng)目所屬區(qū)域管理部門(mén)、聯(lián)邦農(nóng)林環(huán)保水利部，以上機(jī)構(gòu)應(yīng)給出預(yù)審意見(jiàn)。

（4）所有材料將在項(xiàng)目建設(shè)地和環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行公示，公示時(shí)間不少于6 周。

（5）環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)鑒定人起草環(huán)評(píng)鑒定報(bào)告。

（6）在項(xiàng)目建設(shè)地對(duì)鑒定報(bào)告進(jìn)行公示，公示時(shí)間不少于4 周，同時(shí)將鑒定報(bào)告轉(zhuǎn)給項(xiàng)目申請(qǐng)人及環(huán)評(píng)相關(guān)機(jī)構(gòu)。

（7）環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)組織各相關(guān)機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一次性討論和研究。作出決議，環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)出具正式審批文件。

環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)收到項(xiàng)目審批申請(qǐng)后，必須根據(jù)項(xiàng)目具體情況，制定一份詳實(shí)的審批流程安排，并在網(wǎng)上公告。通常完整的環(huán)評(píng)審批可在9 個(gè)月內(nèi)得到批復(fù)，簡(jiǎn)化的環(huán)評(píng)審批可在6 個(gè)月之內(nèi)得到批復(fù)。若超期，環(huán)評(píng)主管機(jī)構(gòu)會(huì)在審批文件中注明原因。

3.2 南太平洋——巴布亞新幾內(nèi)亞

巴布亞新幾內(nèi)亞（巴新）自然資源與環(huán)境保護(hù)局CEPA（Cection Authority）規(guī)定了環(huán)境管理的準(zhǔn)則，依據(jù)巴新主要環(huán)境法Environment Act 2000，工程建設(shè)單位必須在開(kāi)工前提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（EISs），根據(jù)《環(huán)境管理規(guī)定2002》（Environment Regulation 2002），建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)其工程規(guī)模、對(duì)環(huán)境影響程度劃分3 個(gè)等級(jí)。當(dāng)進(jìn)行第2 級(jí)或第3 級(jí)活動(dòng)時(shí)，必須獲得環(huán)境許可證。

第1 級(jí)：建設(shè)活動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)非常低，無(wú)需申請(qǐng)環(huán)境許可證，通常水利水電行業(yè)1 級(jí)建設(shè)項(xiàng)目包括容量小于2MW 的水電站，若其影響周邊環(huán)境，也可劃為2A 級(jí)項(xiàng)目。

第2 級(jí)：建設(shè)活動(dòng)有可能對(duì)環(huán)境造成損害，這些建設(shè)項(xiàng)目分為2A 級(jí)、2B 級(jí)，2A 級(jí)活動(dòng)不需要申請(qǐng)環(huán)境批準(zhǔn)，不需要提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（一般采礦、勘探和小范圍森林活動(dòng)屬于此類(lèi)）。2B 級(jí)項(xiàng)目的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比2A 高，需要通過(guò)環(huán)境許可審批程序，并提交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，但在申請(qǐng)2B級(jí)項(xiàng)目的環(huán)境許可證時(shí)不需要準(zhǔn)備完整的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)等級(jí)評(píng)估。2B 級(jí)項(xiàng)目包括制造業(yè)、化學(xué)加工、中型采礦業(yè)、容量超過(guò)2MW 的水電站，河道及溪流的筑壩及改道，徑流式水電站及河流改道項(xiàng)目屬于2B 級(jí)。

第3 級(jí)：建設(shè)項(xiàng)目指具有國(guó)家重要性的項(xiàng)目，具有嚴(yán)重的環(huán)境和社會(huì)影響。3 級(jí)建設(shè)項(xiàng)目需要編制一個(gè)完整的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。3 級(jí)項(xiàng)目包括大型制造業(yè)、大規(guī)模礦業(yè)、工業(yè)廢物處置項(xiàng)目和移民安置規(guī)模較大的項(xiàng)目。在電力生產(chǎn)領(lǐng)域，第3 級(jí)建設(shè)項(xiàng)目包括大型水電項(xiàng)目、水庫(kù)淹沒(méi)面積大于5km2且具有嚴(yán)重或?qū)嵸|(zhì)性環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目以及在野生動(dòng)物管理區(qū)、保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園或受保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目。巴新環(huán)評(píng)審批程序見(jiàn)圖1。

圖1 巴布亞新幾內(nèi)亞環(huán)評(píng)審批流程

巴新的環(huán)境許可證申請(qǐng)程序包括以下幾點(diǎn)：

（1）注冊(cè)項(xiàng)目許可證的申請(qǐng)。

（2）編寫(xiě)并提交《初步環(huán)評(píng)報(bào)告》（EIR）（環(huán)境法第52 條）。

（3）編寫(xiě)和提交《環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)價(jià)報(bào)告》（ESIA）（環(huán)境法第53 條），按照巴新環(huán)保局審批流程提交自然資源與環(huán)境保護(hù)局審查。2A 級(jí)項(xiàng)目的評(píng)核工作在30 天內(nèi)完成，2B 類(lèi)項(xiàng)目在遞交申請(qǐng)后，審批程序需90 天。

3.3 非洲地區(qū)——?jiǎng)偣ń穑?/h3>

剛果（金）國(guó)家水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃是剛果金能源部審查的重點(diǎn)項(xiàng)目，國(guó)家能源部要求做水電規(guī)劃環(huán)評(píng)專(zhuān)題報(bào)告書(shū)，通過(guò)剛果金環(huán)境署審查后規(guī)劃才可通過(guò)審批，這與中國(guó)水電項(xiàng)目規(guī)劃需要編制規(guī)劃環(huán)評(píng)規(guī)定保持一致。規(guī)劃環(huán)評(píng)專(zhuān)題主要包括兩部分，《環(huán)境與社會(huì)管理框架》和《移民安置計(jì)劃》。而建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)專(zhuān)題一般包括《環(huán)境影響評(píng)估》《社會(huì)管理計(jì)劃》《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》三部分內(nèi)容。其中，剛果（金）的環(huán)境許可證申請(qǐng)程序包括以下幾點(diǎn)：

（1）項(xiàng)目許可證的申請(qǐng)。

（2）獲得環(huán)境署對(duì)項(xiàng)目ESIA 的確認(rèn)函。

（3）編寫(xiě)和提交《環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)價(jià)報(bào)告》（ESIA），按照環(huán)境署審批流程提交審查。剛果（金）正常審批流程歷時(shí)較久，一般需半年左右。

3.4 南亞地區(qū)——巴基斯坦

根據(jù)《巴基斯坦環(huán)境保護(hù)法》（1997），“任何建設(shè)單位在開(kāi)工建設(shè)前需要向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交初步環(huán)境評(píng)估報(bào)告（IEE），說(shuō)明項(xiàng)目可能造成的不利環(huán)境影響，或者提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告（EIA），并得到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)”。依據(jù)世界銀行對(duì)環(huán)境評(píng)估的管理要求，不同類(lèi)別項(xiàng)目需要不同環(huán)評(píng)程序。水庫(kù)、水電站開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要編制環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（EAPs），一般包括環(huán)境影響識(shí)別、生物多樣性預(yù)測(cè)、環(huán)境減緩措施、環(huán)境管理及環(huán)境監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。根據(jù)巴基斯坦對(duì)擬建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類(lèi)管理名錄，大于50MW 水電站工程、最大庫(kù)容大于5000 萬(wàn)m2的水庫(kù)大壩、大于15000 公頃的灌溉和排水系統(tǒng)屬于A 類(lèi)項(xiàng)目，需要編制完整詳細(xì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告（EIA）并通過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的審批。

4 與中國(guó)環(huán)評(píng)工作的差異分析

第一，其他國(guó)家一些大中型項(xiàng)目在可研階段需要先編制環(huán)境初步分析報(bào)告EIR/IEE，并獲取當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)許可后再編制ESIA，而中國(guó)不存在編制初步環(huán)評(píng)報(bào)告的規(guī)定，因此在接到項(xiàng)目需要開(kāi)展環(huán)評(píng)專(zhuān)題時(shí)首先應(yīng)明確項(xiàng)目所處階段，明確需要外委編制的環(huán)評(píng)文件類(lèi)型[4]。

第二，其他國(guó)家項(xiàng)目ESIA 編制過(guò)程更加注重公眾參與調(diào)查并給出反饋，反觀中國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與部分有待加強(qiáng)，尤其是公眾參與的調(diào)查形式、持續(xù)時(shí)間、反饋機(jī)制等可進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，同時(shí)公眾參與調(diào)查的對(duì)象應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)有針對(duì)性的選取不同知識(shí)背景人群。

第三，對(duì)于環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)及專(zhuān)家審查意見(jiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家是全過(guò)程公開(kāi)；中國(guó)是僅網(wǎng)上公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，專(zhuān)家評(píng)估意見(jiàn)不公開(kāi)。在今后的境外環(huán)評(píng)工作中可多關(guān)注當(dāng)?shù)丨h(huán)評(píng)專(zhuān)家的審查意見(jiàn)，有的放矢地在環(huán)評(píng)專(zhuān)題中對(duì)重要關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行充分論證。

第四，中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)專(zhuān)題中不包含征地補(bǔ)償及移民安置專(zhuān)題，而其他國(guó)家的項(xiàng)目是將征地與移民安置規(guī)劃內(nèi)容合并入ESIA 中[5]，今后需給予重點(diǎn)關(guān)注，在不同國(guó)家國(guó)有及私有土地如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題應(yīng)結(jié)合實(shí)際及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目設(shè)總及業(yè)主。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)境外投資的水利水電項(xiàng)目日益增多，為滿(mǎn)足國(guó)際工程開(kāi)工條件合法合規(guī)，各建設(shè)項(xiàng)目均需編制環(huán)評(píng)專(zhuān)題報(bào)告（ESIA 或EIA），以滿(mǎn)足各國(guó)環(huán)境主管部門(mén)、世界銀行及其他融資銀行的相關(guān)規(guī)定。從目前境外水利水電項(xiàng)目的實(shí)踐中，我們已經(jīng)看到了不少成功范例，這表明了境外項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作為國(guó)際水利水電工程效益得以全面發(fā)揮提供了有效保障，通過(guò)合法合規(guī)的環(huán)評(píng)編制及公眾參與過(guò)程，深入了解當(dāng)?shù)丨h(huán)評(píng)法規(guī)要求及公眾意愿，及時(shí)反饋業(yè)主及設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，將環(huán)評(píng)的全過(guò)程參與落到實(shí)處，加強(qiáng)了ESIA 實(shí)施的監(jiān)督力度，最終保證工程順利獲得環(huán)境許可證書(shū)。