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        多維度健全涉漁基層執(zhí)法全鏈條

        2020-03-20 10:05:35莊嘉
        檢察風(fēng)云 2020年3期

        莊嘉

        近年來,涉漁違法儼然是漁政行業(yè)重點(diǎn)整頓的絕對(duì)焦點(diǎn)與主攻難點(diǎn)。電魚、炸魚、毒魚、地籠網(wǎng)、非法從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)、無證捕魚等涉漁違法活動(dòng)成了全國漁政監(jiān)督管理部門嚴(yán)打的重點(diǎn)對(duì)象。遠(yuǎn)有遍布各地的中國漁政亮劍2018系列和2019系列專項(xiàng)執(zhí)法,近有全國人大常委會(huì)推動(dòng)的漁業(yè)執(zhí)法專項(xiàng)檢查。在史上最嚴(yán)執(zhí)法的背景下,《漁業(yè)法》修訂拉開了序幕。

        2019年8月底,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展了《漁業(yè)法修訂草案》(以下簡(jiǎn)稱:《草案》)向社會(huì)公眾征求意見工作,廣聽民意,以期修法更契合現(xiàn)實(shí)頑疾的破解??偟膩碚f,《草案》第六章“監(jiān)督管理”及第七章“法律責(zé)任”為漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、漁政執(zhí)法人員提供了更易操作的執(zhí)法依據(jù)和罰則方案,意義重大!

        亮點(diǎn)1:提標(biāo)準(zhǔn)升成本 由“粗”到“細(xì)”納入法制監(jiān)管

        現(xiàn)行的《漁業(yè)法》亦稱“86漁業(yè)法”,歷經(jīng)2000年、2004年、2009年、2013年四次修正。根據(jù)《漁業(yè)法》第38條規(guī)定,“使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源方法進(jìn)行捕撈的,違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的,或者使用禁用的漁具、捕撈方法和小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈,或者漁獲物中幼魚超過規(guī)定比例的,沒收漁獲物和違法所得,處5萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節(jié)特別嚴(yán)重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。據(jù)此,對(duì)炸魚、毒魚、電魚等涉漁違法行為的罪高罰款數(shù)額是“5萬元”。

        然而,隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)走高,物質(zhì)生活水平的日益提升,“5萬元的罰款”早已無法達(dá)到震懾從事非法捕撈等涉漁違法活動(dòng)的不法分子的效果。據(jù)國家發(fā)改委副主任寧吉喆介紹,“2018年,我國GDP已達(dá)90.03萬億元,人均GDP達(dá)到6.46萬元”。顯而易見,現(xiàn)行《漁業(yè)法》對(duì)涉漁違法活動(dòng)的罰則存在處罰力度低、震懾力弱等問題。

        2019年3月下旬,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室在漁政執(zhí)法工作專題新聞發(fā)布會(huì)上通報(bào)了2018年漁政執(zhí)法的十大案例。通看十大案例,不難發(fā)現(xiàn),除了構(gòu)成《刑法》第340條非法捕撈水產(chǎn)品罪之外,行政處罰對(duì)違法犯罪分子的震懾效果有明顯的局限性。以“閩某漁運(yùn)60729”伏季休漁期銷售非法漁獲物案為例:福建省連江縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)查獲“閩某漁運(yùn)60729”在禁漁期內(nèi)銷售非法捕撈漁獲物13.23萬公斤。連江縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)遂根據(jù)《福建省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》等規(guī)定,對(duì)涉案漁船作出罰款5萬元、沒收漁獲物的行政處罰。從中我們看到了一組數(shù)字對(duì)比,即“13.23萬公斤”與“5萬元罰款”。一個(gè)是非法捕撈漁獲物數(shù)量之巨,另一個(gè)則是罰款數(shù)額之低,此組數(shù)字對(duì)比令人感到觸目驚心!更令人后怕的是,這絕非個(gè)案,而是對(duì)非法捕撈等涉漁違法行為進(jìn)行行政處罰的常態(tài)!

        鑒于此,為了加大對(duì)涉漁違法行為的直接打擊力度,《草案》一方面將目前主要的涉漁違法行為進(jìn)行了羅列式規(guī)定,明確了處罰細(xì)則。比如,《草案》第69條就采取了列舉的方式,將炸魚、毒魚、電魚、超額捕撈、使用違規(guī)漁具捕撈、禁漁期禁漁區(qū)捕撈等現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生的嚴(yán)重涉漁違法行為納入罰則規(guī)定,并將罰款數(shù)從“5萬元”提高至“20萬元”,意圖做到處罰力度與違法行為的社會(huì)危害性相當(dāng),即“罰行相當(dāng)”。又如,《草案》將現(xiàn)行《漁業(yè)法》沒有相關(guān)罰則的涉漁“三無”船舶和非法從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)的行為納入規(guī)制版圖(新增第66條、第74條)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年7月1日發(fā)布的《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》,更明確專業(yè)遠(yuǎn)洋漁船不得在我國管轄海域從事漁業(yè)活動(dòng)。

        另一方面,《草案》對(duì)為涉漁違法提供便利活動(dòng)的行為進(jìn)行了明文規(guī)制。例如,《草案》修改了原38條第(三)款“制造、銷售禁用的漁具的”,以單條形式(第70條)對(duì)“提供便利活動(dòng)”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋,將制造、銷售、存放、收購、代凍、轉(zhuǎn)載、加工、銷售等行為全部納入其中,并將罰款數(shù)從“1萬元以下”提檔為“10萬元以下”。(見表1)

        表1 現(xiàn)行法與草案的對(duì)比表

        當(dāng)然,《漁業(yè)法》是地方性法規(guī)的上位法,其對(duì)各地漁業(yè)執(zhí)法的影響力是自上而下的。地方性法規(guī)根據(jù)上位法的修訂,也將進(jìn)行相應(yīng)的修改。此種修改,更應(yīng)與屬地的漁業(yè)執(zhí)法狀況相掛鉤,與當(dāng)?shù)氐纳鏉O違法損害程度相匹配,從而在上位法的框架內(nèi)達(dá)到不同地區(qū)處罰標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)本地需求,進(jìn)一步破解漁業(yè)基層執(zhí)法依據(jù)不充分的問題。

        亮點(diǎn)2:全面落地漁政調(diào)查權(quán) 破冰執(zhí)法偏軟

        目前,非法捕撈等涉漁違法行為有聯(lián)結(jié)上游“制造非法漁具”和下游“銷售非法漁獲物”,形成黑色產(chǎn)業(yè)鏈的趨勢(shì)。據(jù)12309中國檢察網(wǎng)(網(wǎng)址:http://www.ajxxgk.jcy.gov.cn/)的數(shù)據(jù),江蘇省泰州市人民檢察院于2019年7月15日依法對(duì)王某某等61人非法捕撈長(zhǎng)江鰻魚苗行為向南京市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。該案中,王某某等61人就形成了從“捕撈”到“收購”再到“販賣”的產(chǎn)業(yè)鏈犯罪模式。又如,江蘇省南通市人民法院在2019年3月底公布了一組該院2016年至2018年受理的非法捕撈水產(chǎn)品案件的數(shù)據(jù)。在161件受理的案件中,172人被追究刑責(zé),有形成“制、捕、售”產(chǎn)業(yè)鏈的趨勢(shì)。

        在產(chǎn)業(yè)鏈模式的運(yùn)作下,漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員以及公安民警往往會(huì)遭遇違法犯罪團(tuán)伙成員甚至群眾的圍堵。令人尷尬的是,與公安機(jī)關(guān)不同,漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由于缺乏采取行政強(qiáng)制措施或者刑事強(qiáng)制措施的權(quán)力,所以執(zhí)法方式存在偏軟的情況,甚至不如海警機(jī)構(gòu)。遇到上述情形時(shí),漁政執(zhí)法人員通常選擇表明身份后進(jìn)行釋法說理,但收效甚微。例如,2019年6月21日發(fā)生在三都水庫的收繳違禁網(wǎng)具地籠網(wǎng)遭遇阻撓圍堵事件。當(dāng)日,反電魚協(xié)作中心邵東縣工作站會(huì)同屬地漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),在雙鳳鄉(xiāng)三都水庫山水村水域收繳違禁網(wǎng)具地籠網(wǎng),返程中遭到大批村民持續(xù)數(shù)小時(shí)阻撓圍堵。最終,本來要沒收的漁具被扣留在山水村村委會(huì),執(zhí)法人員才得以離開。

        因此,如何強(qiáng)化漁政調(diào)查權(quán)成為漁業(yè)修法的重要課題?!恫莅浮吩谪S富和加強(qiáng)漁政調(diào)查取證手段方面下足了功夫。一方面,《草案》新增了電子證據(jù)收集權(quán)【第54條】、失信聯(lián)合懲戒權(quán)【第55條】,迎合了當(dāng)下電子政務(wù)、社會(huì)信用體系建設(shè)等新型需求,從電子固證和征信體系的視角增添了漁業(yè)執(zhí)法的方式。另一方面,《草案》細(xì)化豐富了原有的調(diào)查手段,將現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)【第50條第(一)款】、登臨檢查權(quán)【第50條第(二)款】、查閱復(fù)制權(quán)【第50條第(三)款】、查封扣押權(quán)【第50條第(四)(五)款、第52條】予以細(xì)化和充實(shí),從而令漁政調(diào)查權(quán)更加便于執(zhí)行。(見圖1)此外,《草案》第76條關(guān)于暴力抗法的處罰規(guī)定(以暴力方式阻撓、拒絕、逃避執(zhí)法人員執(zhí)法檢查的,處5萬元以下罰款),也為漁政執(zhí)法人員嚴(yán)格公正規(guī)范執(zhí)法提供了保障和依據(jù)。

        圖1 漁政調(diào)查權(quán)

        亮點(diǎn)3:夯實(shí)行政違法與刑事追責(zé)銜接 無縫規(guī)制已現(xiàn)雛形

        根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年3月21日公布的《中國漁政亮劍2018系列專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)情況》顯示,“2018年的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)中,查辦各類涉漁違法違規(guī)案件3.45萬件,查獲涉案人員2.7萬名,向公安機(jī)關(guān)移送涉案人員8132名,同比分別增長(zhǎng)130%、101.5%、174.5%;行政罰款8642萬元,向公安機(jī)關(guān)移送涉黑涉惡線索300余條”。由此可見,涉漁違規(guī)違法案件中涉及刑事追責(zé)的案件數(shù)和人數(shù)不在少數(shù)。因此,夯實(shí)行政違法與刑事追責(zé)的銜接機(jī)制是勢(shì)在必行。

        《草案》新增第80條,明文規(guī)定“違反本法規(guī)定,構(gòu)成違反治安管理行為的,依據(jù)治安管理處罰法進(jìn)行罰責(zé);構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。這為漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品罪等刑事案件打下了堅(jiān)實(shí)的上位法基礎(chǔ),也從立法上明確了《漁業(yè)法》與《治安管理處罰法》《刑法》之間的銜接。

        根據(jù)我國《刑法》的相關(guān)規(guī)定,“非法捕撈水產(chǎn)品犯罪”是我國刑法第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中的一類犯罪,具體是指不法分子違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī),在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品,情節(jié)嚴(yán)重的行為。這也是涉漁違規(guī)違法案件上升至刑事案件中占比最多的罪行。因此,有學(xué)者提出,是否可以將《刑法》第340條非法捕撈水產(chǎn)品罪的法定刑從“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”提升至“十年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”,從而在罪責(zé)的量刑幅度上對(duì)非法捕撈行為給予重?fù)?。但是筆者認(rèn)為,這并非漁業(yè)修法所能解決的,建議通過刑法修正案的形式給予回應(yīng)或許更為恰當(dāng)!

        另一方面,在行政違法層面,涉漁違法違規(guī)案件也會(huì)存在法條競(jìng)合的問題。比如,《漁業(yè)法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均對(duì)生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的水產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)定。因此,《草案》第82條新增了與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的銜接規(guī)定,破題了上述法條競(jìng)合問題。此舉明確了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《漁業(yè)法》的關(guān)系,即“特別法”與“一般法”。在生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的水產(chǎn)品層面優(yōu)先適用特別法——《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

        由此可見,漁業(yè)修法在強(qiáng)化行刑銜接方面下足了功夫,向外界明確傳達(dá)了一個(gè)重要信號(hào),即強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接,誰若涉漁違法誰就必須付出相應(yīng)的代價(jià)!

        當(dāng)然,我們也應(yīng)該看到,涉漁違法行為不僅可能涉及行政違法、刑事犯罪,也可能牽連出民事索償、公益訴訟。如今,我國已經(jīng)出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體,向涉漁違法造成環(huán)境污染的當(dāng)事人提起民事公益訴訟的案例——例如,上文所述的特大非法捕撈長(zhǎng)江鰻魚苗公益訴訟案,王某某等61人成為民事公益訴訟的被告。最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào))。其中第20條規(guī)定“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的,可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí),確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”?;谝陨戏梢?guī)定,對(duì)于非法捕撈等涉漁違法行為,可能存在著多種責(zé)任競(jìng)合的情況,即修復(fù)環(huán)境的民事責(zé)任,行政違法責(zé)任以及刑事犯罪責(zé)任??上У氖牵喾N責(zé)任的競(jìng)合設(shè)置在《草案》中尚未得到明文規(guī)定。如何探索涉漁違法行為中多種責(zé)任設(shè)置與銜接,劃定責(zé)任之間的紅線將是未來涉漁理論研究、行政執(zhí)法、司法實(shí)踐中一項(xiàng)重要的課題。

        漁業(yè)修法之期盼

        正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)于康震所言,“除經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和漁政監(jiān)管力量不足外,一個(gè)重要原因是我們的漁業(yè)法律體系不健全,現(xiàn)行法律對(duì)違法行為的震懾力不足”。此次漁業(yè)修法就是強(qiáng)化基層執(zhí)法、減少甚至絕跡漁業(yè)違法的一次契機(jī),依法治漁、依法興漁。

        現(xiàn)行《漁業(yè)法》對(duì)涉漁違法活動(dòng)的罰則存在處罰力度低、震懾力弱等問題

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