●梁 偉
2017 年第三屆中國PPP 融資論壇上,財政部負責人講話強調抓規(guī)范嚴監(jiān)管控風險,促進PPP 事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,包括規(guī)范管理、嚴守底線、嚴控風險、公開透明、績效管理等,同時也強調完善法規(guī)體系、強化激勵措施、提高民營企業(yè)參與度、優(yōu)化管理、支持參與“一帶一路”等繼續(xù)鼓勵和支持PPP 模式。
據國家統(tǒng)計局、財政部等相關部門數據統(tǒng)計,截至2018年末,財政部政府和社會資本合作中心(PPP)綜合信息平臺中項目管理庫顯示PPP 項目數量累計達到8654 個,項目投資額也達到13.2 萬億元;其中PPP 落地項目4691 個,落地項目投資額7.2 萬億元,項目落地率54.2%;落地項目中示范項目累計達到895 個,示范項目投資額累計2.0 萬億元,示范項目落地率為90.5%。
自2014 年5 月26 日政府和社會資本合作(PPP)中心在我國成立以來,我國關于PPP 項目建設工程推進的步伐加快,一批PPP 項目相關的法律法規(guī)相繼出臺。2014 年9 月25 日,財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,要求充分認識推廣運用PPP 模式的重要意義,盡快形成有利于促進PPP 發(fā)展的制度體系。2017 年9 月,國辦發(fā)〔2017〕79號《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》,提出鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目。2018 年10 月底,國辦發(fā)〔2018〕101 號《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》提出,鼓勵通過發(fā)行公司信用類債券、轉為合規(guī)的政府和社會資本合作(PPP)等市場化方式開展后續(xù)融資。緊接著,財政部在下發(fā)的《關于加強中國政企合作投資基金管理的通知》中表示,對民營企業(yè)參與的政府和社會資本合作(PPP)項目要給予傾斜。
2019 年3 月,財金〔2019〕10 號《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》,明確了規(guī)范PPP 項目的基本要求,規(guī)范推進PPP 項目的實施,有效防控地方政府隱性債務風險,充分發(fā)揮PPP 模式積極作用。2019 年7 月1 日施行的中華人民共和國國務院令第712 號《政府投資條例》,是目前我國法律效力最高、與PPP 關系十分密切的行政性法規(guī)。《政府投資條例》為PPP 發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架,更系統(tǒng)、更明確、更嚴格地對PPP 項目投資和建設管理做出了規(guī)定。2019年6 月21 日,發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號《關于依法依規(guī)加強PPP 項目投資和建設管理的通知》指出,一是要全面、深入開展PPP 項目可行性論證和審查;二是嚴格依法依規(guī)履行項目決策程序;三是嚴格實施方案審核,依法依規(guī)遴選社會資本;四是嚴格執(zhí)行國務院關于固定資產投資項目資本金制度的各項規(guī)定;五是依法依規(guī)將所有PPP 項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理;六是加強PPP 項目監(jiān)管,堅決懲戒違規(guī)失信行為。
隨著PPP 入庫及落地規(guī)模的持續(xù)擴大,持續(xù)規(guī)范化將成為常態(tài),政策支持PPP 模式穩(wěn)步推進的基調也不會改變。一系列規(guī)范文件的相繼發(fā)布,說明PPP 項目在市場運作上進入規(guī)范常態(tài)化發(fā)展的調整階段,但是在PPP 項目監(jiān)管環(huán)節(jié)依然存在諸多突出問題。
因政府規(guī)定每個PPP 項目均需指定一個政府機構或事業(yè)單位作為實施機構,PPP 項目的實施主體一般有市國土局、市環(huán)保局、市建委、市規(guī)劃局、市城管委、市交委等相關政府職能部門,還有參與合作的社會資本的主體,比如國企、民營企業(yè)、外資企業(yè)等,項目實施參與主體的多元化導致對項目監(jiān)管形成多頭管理,主導監(jiān)管部門不明確,存在管理缺失的風險。
因一個PPP 項目涉及的相關政府主體部門較多,關鍵主導監(jiān)管部門不明確,造成雖監(jiān)管部門較多,但監(jiān)管力度不夠的弊端,且監(jiān)管部門不具備獨立性,難以做到對項目自始至終客觀公正、公開公平、嚴格高效。
一方面,PPP 項目涉及多個參與方,PPP 項目生命周期的全過程內部控制也應該由參與方共同實施,但是由于參與主體的復雜多樣性,項目全過程內部控制制度往往難以覆蓋項目所有環(huán)節(jié),也難以貫穿項目始終,且項目監(jiān)管部門可能不唯一,監(jiān)管力度不夠,無法保證項目的監(jiān)管質量與監(jiān)管效率;另一方面,無論是在建設期還是運營期,政府缺乏PPP 項目監(jiān)管平臺,無法保障從項目建設開始到運營生命周期結束的實時監(jiān)管。
一方面,因PPP 項目從建設期轉入運營期的界定難以明確,相關法律程序或內部控制制度不系統(tǒng)、不嚴謹、不明確,容易造成政府與項目公司的法律糾紛;另一方面,項目進入運營期后,就如何保障PPP 項目運營期內的質量與效率這一實質關鍵問題,政府尚未形成系統(tǒng)有效的監(jiān)管機制;再一方面,項目運營期缺乏社會公眾參與監(jiān)管的機制。
建議相關政府部門設立PPP 項目網絡監(jiān)管平臺,并聘請相關行業(yè)專家及財務管理、法律等技術專家參與監(jiān)管,將每一個PPP 項目從建設期開始一直到運營期結束的相關主要數據資料真實可靠、及時準確地在網絡平臺予以公開公布,政府相關部門、項目實施公司、獨立審計機構、社會公眾等多元主體共同監(jiān)管,各監(jiān)管主體把監(jiān)管過程中發(fā)現的問題,及時在平臺中反饋,并限定整改期限,以保障項目的實施進度與建設、運營質量。項目公開公布的數據資料要經過注冊會計師事務所等獨立的具備相應審計資質的審計機構予以審計后分階段予以公示。
1.明確多元化監(jiān)管的主體責任。明確政府相關部門、項目實施公司、獨立審計機構、社會公眾的監(jiān)管職責并形成文件制度,在網絡媒體平臺上予以公示。
2.分別制定建設期與運營期項目監(jiān)管內控流程、標準、獎懲措施,形成文件制度,在網絡媒體平臺上予以公示。
3.對相關多元監(jiān)管主體進行必要的培訓,提升監(jiān)管水平、監(jiān)管力度,確保監(jiān)管長期有效。
4.定期按時公開PPP 項目實施進度、項目質量檢查監(jiān)督情況、項目建設投資成本等財務相關數據情況。
根據PPP 項目的實際情況分別確定項目建設期、運營期、移交期績效考核關鍵指標,并制定考核評價標準,指定績效考核評價機構,建立健全績效考核評價制度,使項目實施公司的實施進度、質量與政府付費掛鉤,保障項目實施全過程的質量與效率。
PPP 項目作為政府與社會資本合作的新型模式,能夠有效帶動財稅體制變革,促進行政管理體制,切實提高我國財政資金的使用效益,最終促進我國經濟增長。但是,就目前而言,PPP 項目實施過程中存在的客觀問題,特別是PPP 項目監(jiān)管問題,制約了PPP 項目應用價值的發(fā)揮。為此,政府主體部門應聯合社會相關參與主體,加強PPP 項目規(guī)范實施力度,完善相關配套政策,建立健全監(jiān)管體制,明確績效考核評價制度體系,以發(fā)揮PPP 項目的應用價值,有效激發(fā)我國經濟活力和創(chuàng)造力,促進我國經濟增長。