謝 勁，潘理權，陳明明

（中共安徽省委黨校（安徽行政學院）科研處，安徽 合肥230022）

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在科研管理工作中學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，就是要把制度建設擺上突出位置，以制度創(chuàng)新來提高治理效能?？蒲惺聵I(yè)為國家和社會發(fā)展提供科技支撐和智慧力量，國家為科研事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費保障?？蒲薪?jīng)費管理制度先進，資金運行安全高效，才能更好地服務科研活動產(chǎn)出。因此，在科研經(jīng)費管理中試點“包干制”，探索形成新的科研經(jīng)費管理制度，有利于激發(fā)釋放科研創(chuàng)新動力、提高科研創(chuàng)新效率，最大化地解放科研生產(chǎn)力，服務創(chuàng)新型國家建設。

一、科研經(jīng)費試點“包干制”背景

（一）科研經(jīng)費投入力度加大

國家社會科學基金年度報告顯示，2018 年經(jīng)費預算總額24.2 億元，較2017 年增加2.2 億元，增幅為9.1%［1］，高于同期國內生產(chǎn)總值GDP（6.6%）的增速。根據(jù)歷年國家統(tǒng)計局《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，2018年我國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）的經(jīng)費為19 677.9 億元，同比增加2 071.8億元，增長率11.8%，連續(xù)三年增長率均超過10%［2］。2014-2018 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明（見表1），近年來無論是在哲學社會科學領域還是在科技事業(yè)發(fā)展領域，我國財政投入科學研究的經(jīng)費，總體上呈逐年上升趨勢。

表1 2014-2018年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計 （億元）

（二）科研經(jīng)費落地招致詬病

雖然現(xiàn)階段國家高度重視科研創(chuàng)新，加大了經(jīng)費投入，然而在實踐中投入的經(jīng)費，并沒有實現(xiàn)較好落地。究其原因主要是，現(xiàn)行的科研經(jīng)費管理制度多采用預算制和報銷制，由于審批和報賬程序冗長繁雜、限制條件多，申請和使用中耗時耗力，不僅給科研人員帶來了困擾，而且造成經(jīng)費沉淀和閑置，也成為經(jīng)費管理方面的一大難題。此外，再加上科研經(jīng)費管理部門、監(jiān)督審計部門之間沒有形成有效的溝通機制，經(jīng)費管理信息化程度低，經(jīng)費管理人員服務不夠到位等問題疊加，致使科研經(jīng)費“使用難”逐漸衍生為社會輿論和學界關注的熱點問題。

研究中，我們把社會輿論的看法歸納為兩種：一種觀點是要放松科研經(jīng)費管理。理由是給科研經(jīng)費“松綁”，賦予研究團隊或項目組更大的人財物支配權、使用權，有利于集中精力搞科研、出成果；另一種觀點是要加強科研經(jīng)費管理。理由是科研經(jīng)費不是“唐僧肉”，放松監(jiān)管容易被“濫用”和“侵占”，此外科研人員收入提高，也不能依靠“科研經(jīng)費”，最終要靠制度進行安排。對于上述兩種觀點，學界從不同角度給出意見：法律學者認為，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理存在法制欠缺、預算不實、經(jīng)費支出中不重視人力成本、管理控制不嚴等問題，提出要修訂完善法律制度，增加科研獎勵和加大人力成本支付，形成權利、義務和責任相統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理制度［3］。財經(jīng)研究人員認為，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理造成科研人員和經(jīng)費管理人員之間的紛爭，其原因在于科研人員認為既然是專項研究經(jīng)費，就應該希望放松管理，方便項目根據(jù)需要自由地使用經(jīng)費；而財務管理人員認為科研專項經(jīng)費多為財政經(jīng)費或公共經(jīng)費，其使用必須在遵守財經(jīng)紀律的框架下運行。管理學者認為，要加強經(jīng)費管理制度創(chuàng)新，創(chuàng)新的制度需要既能適應科研事業(yè)發(fā)展，又能實現(xiàn)財經(jīng)紀律管理之目的，以制度創(chuàng)新來化解經(jīng)費落地“最后一公里”中的矛盾和問題。

（三）科研經(jīng)費“包干制”試點

科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀表明，激發(fā)釋放科研創(chuàng)新活力，發(fā)揮“科學技術是第一生產(chǎn)力”的作用，繁榮哲學人文社會科學研究，不僅需要重視增加經(jīng)費投入，更要重視經(jīng)費如何落地，只有解決了經(jīng)費“落地難”的現(xiàn)實問題，投入的研究經(jīng)費才能真正為建設創(chuàng)新型國家“加上油”“出上力”，因此改革現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度勢在必行。習近平總書記在2018年兩院院士大會上指出“不能讓繁文縟節(jié)把科學家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學家的精力耽誤了”［4］。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出試點“包干制”，“開展項目經(jīng)費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”［5］。中央領導的講話，立即引起了科研管理部門對改革經(jīng)費管理制度的重視。中科院按照李克強總理提出的改革方向，探索“包干制”管理方式，2019年12月印發(fā)《中國科學院關于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》，拉開了科研經(jīng)費管理制度改革的序幕。試點充分賦予法人單位管理自主權，采取由中科院提供試點政策清單，法人單位自主申報、選擇試點項目、政策的方式。政策清單包括院級科研項目經(jīng)費“包干制”、科研團隊經(jīng)費“包干制”以及科研差旅和出國費用“包干制”。對于院級科研項目經(jīng)費，探索簡化預算編制和預算調劑，簡化過程財務檢查及財務驗收；科研團隊經(jīng)費對打破課題核算制、擴大核算單元進行探索；在差旅和出國費用方面將探索整體包干，嘗試標準內出國費用“包干制”，一定程度上解決“報銷繁”等問題。同時，中科院按照“科研相關、誠實守信、厲行節(jié)約”的原則，建立經(jīng)費使用的“負面清單”，要求試點單位落實法人主體責任，加強內部控制和風險防控體系建設，確保“放得開、管得住”［6］。中科院出臺的《通知》，邁開了改革科研經(jīng)費管理制度的第一步，為探索試點包干這項新制度總結積累經(jīng)驗，同時實行負面清單管理，也有利于防范新制度在試點中所帶來的風險，使“包干制”試點得以順利推進。2020年1月10日，李克強總理在國家科學技術獎勵大會上提出“要深化改革，調動人的積極性”“持續(xù)深化科技領域‘放管服’改革，進一步為科研人員放權松綁，拓展科研管理‘綠色通道’和項目經(jīng)費使用‘包干制’試點”［7］。

二、科研經(jīng)費試點“包干制”原因分析

（一）“包干制”的含義與特點

包干是發(fā)包方與承包方就完成特定任務達成一致意見并做出承諾的協(xié)約，協(xié)約條款包括任務具體內容、完成期限、標準要求以及物資支持和勞動報酬等權利和義務方面的要素。因此，包干可以說是具有法律效力并受到法律保護的一種管理方式?；诎蛇@種管理理念形成的制度稱為“包干制”?！鞍芍啤北旧砭哂袃身椞攸c：一是具有明顯的契約精神。約定雙方按約定內容履行義務并承擔責任。對約定之外的事項給予雙方互不干涉的行動自由。二是適用對象往往是目標明確、結果具有一定不可預測性的領域，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工程建設和科學研究等。新時代在深化“放管服”改革中，試點科研經(jīng)費“包干制”，可以把包干管理的特點與科研經(jīng)費管理的要求有效地結合起來，釋放管理制度優(yōu)勢，化解經(jīng)費使用難題，提高經(jīng)費使用效率，激發(fā)科研創(chuàng)新活力，從而逐漸形成成熟高效的科研經(jīng)費管理新制度模式。

（二）科研項目類型與經(jīng)費管理特點

科研項目類型與科研經(jīng)費管理制度密切相關。不同類型的科研項目，要求有不同的管理制度與之相適應。

（1）縱向科研項目與橫向科研項目經(jīng)費管理特點?？蒲谢顒油ǔＲ皂椖浚ㄕn題）的形式展開，以項目發(fā)布單位和項目承接單位的行政級別或隸屬關系劃分，項目類型可分為縱向項目和橫向項目?？v向項目是指項目發(fā)布單位與承接單位之間存在行政級別和隸屬關系的項目；反之，橫向項目的發(fā)布方與承接方不存在行政級別和隸屬關系?？v向項目經(jīng)費管理特點是：一是管理的部門多?？v向項目基于特定關系，項目研究在制度體系環(huán)境中開展，經(jīng)費使用除了需要遵守項目本身的管理規(guī)定外，還要遵守其他相關法律制度，以國家社科基金項目經(jīng)費管理為例：經(jīng)費運行在國家、省級乃至項目責任單位的政策環(huán)境里（圖1），管理鏈條長，造成經(jīng)費審批和使用比較費時耗力；同時還需遵守財經(jīng)規(guī)定、審計規(guī)定、會議規(guī)定、差旅規(guī)定等，管理環(huán)節(jié)多，造成經(jīng)費審批和使用的手續(xù)比較繁。二是縱向項目經(jīng)費管理比較嚴格。申請使用中對申報單位、申報負責人都有責任和承諾要求，單位和個人都需要承擔經(jīng)濟責任和誠信要求。如《國家社會科學基金項目資金管理辦法》規(guī)定“建立項目資金使用和管理的承諾機制，責任單位應當承諾依法依規(guī)履行項目資金管理的職責，項目負責人應當承諾提供真實的項目信息并認真遵守項目資金管理的有關規(guī)定”，“建立項目資金使用和管理的信用機制，全國社科規(guī)劃辦對責任單位和項目負責人在項目資金使用和管理方面的信譽度進行評價和記錄……”［8］相對于縱向項目，橫向項目由于不受行政級別和隸屬關系控制，項目研究經(jīng)費僅需遵守雙方約定即可，經(jīng)費使用相對比較自由靈活。

圖1 國家社會科學基金項目經(jīng)費運行使用制度環(huán)境

（2）財政性科研項目與非財政性科研項目經(jīng)費管理特點?？蒲许椖堪唇?jīng)費性質來源劃分，可分為財政性科研項目和非財政性科研項目。顧名思義，有財政性資金資助的科研項目稱為財政性科研項目。比如，國家社會科學基金項目、國家自然科學基金項目、各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）哲學社會科學規(guī)劃辦發(fā)布的哲社研究項目等；反之，無財政性資金資助的科研項目稱為非財政性科研項目。比如，由企業(yè)、社會組織、學術團體等資助的相關研究項目等。在經(jīng)費管理方面的特點是：財政性科研項目經(jīng)費的投入主體是政府，項目類型多為基礎性或公益性項目，項目本身部分具有甚至全部具有“公共產(chǎn)品”的特征，即具有公用性、公益性。這類項目受利益驅動的市場主體不會投資，市場機制對生成這類項目基本不發(fā)揮作用，所以這類項目經(jīng)費管理有專門的政府部門或單位制定相關制度性文件予以管理。比如財政部關于印發(fā)《中央財政科研項目專家咨詢費管理辦法》的通知等；非財政性科研項目投入多來源于企業(yè)、社會組織、學術團體，項目產(chǎn)品具有“私人性”，經(jīng)費管理使用由投資主體決定。

（3）哲學人文社會科學研究項目與自然科學研究項目經(jīng)費管理特點?？蒲许椖堪囱芯繉ο髣澐郑蓜澐譃檎軐W人文社會科學研究項目與自然科學研究項目。國家層面這兩類項目經(jīng)費管理方面的特點有：一是項目研究經(jīng)費構成大同小異。兩類研究項目經(jīng)費均由直接經(jīng)費和間接經(jīng)費構成。二是直接經(jīng)費中哲學社會科學研究項目人力成本占比相對較高，自然科學研究項目物資成本占比相對較高，這也恰恰印證了兩類項目研究對象之不同。三是兩類項目研究在具體科目比例構成上有不同要求。

（三）科研經(jīng)費試點“包干制”的制度選擇與優(yōu)勢

科研經(jīng)費試點“包干制”的制度選擇，是由科研項目類型多樣性和經(jīng)費管理復雜性決定的。高效的科研經(jīng)費管理制度設計，需要既能體現(xiàn)權威性、規(guī)范性，也要體現(xiàn)科學性、適用性。前者是剛性約束，要求制度必須得到不折不扣的執(zhí)行；后者是柔性約束，要求制度執(zhí)行有相對的彈性。因為在實踐中，突出剛性約束的制度設計，執(zhí)行時容易造成“一管就死”，突出柔性約束的制度設計，執(zhí)行時則容易造成“一放就亂”，這樣常常使制度執(zhí)行陷于困境。有鑒于此，試點“包干制”意在有效化解制度設計和執(zhí)行的兩難境地，使經(jīng)費更好服務研究。另外，“包干制”制度本身可以釋放靈活性，既有效吸納、借鑒現(xiàn)行經(jīng)費管理制度的成功經(jīng)驗，又創(chuàng)設新的制度方案，逐步形成剛柔相濟的、較為靈活的經(jīng)費包干模型。

與現(xiàn)行經(jīng)費管理制度模式相比，科研經(jīng)費試點“包干制”的制度優(yōu)勢，體現(xiàn)在以下幾個方面：一是有利于激發(fā)經(jīng)費使用方的研究活力?？蒲腥藛T可以把主要精力和大量時間投入到項目研究的本身，不因經(jīng)費使用牽扯精力和時間而抱怨和苦惱。二是有利于提高經(jīng)費管理方的工作效能。經(jīng)費管理方只需將管理重心放在項目研究的“兩頭”，即經(jīng)費預算管理和經(jīng)費決算審計，減少對項目研究中間環(huán)節(jié)使用經(jīng)費的審批和管控，還可以有效避免資金積累沉淀，進而提高經(jīng)費使用效率。三是有利于經(jīng)費監(jiān)督方加強監(jiān)督審計。監(jiān)督審計工作可以實現(xiàn)從對項目的全程管理轉移到對權利和責任的落實上，方便監(jiān)督審計獲得明確的管理依據(jù)，從而提高科研經(jīng)費監(jiān)審工作的針對性和有效性。四是有利于經(jīng)費投入方實現(xiàn)科研投資之目的。試點經(jīng)費“包干制”，可以使研究獲得安全有效的經(jīng)費支持而得以順利推進。

三、科研經(jīng)費試點“包干制”需要注意的問題

（一）堅持試點先行，持續(xù)優(yōu)化制度

推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開制度創(chuàng)新，制度改革中肯定會遇到各種各樣的問題和困難?？蒲薪?jīng)費試點“包干制”，科研管理人員、財務管理人員擔心，如果這樣簡單地全面放開經(jīng)費管理，會不會產(chǎn)生無法預料的新風險、新問題，造成不良社會影響。十九大報告中指出，我們不能因現(xiàn)實復雜而放棄夢想，不能因理想遙遠而放棄追求［9］。任何制度在完善中都有“試點—反饋—修改”的過程，試點的意義和價值也在制度的修改和完善中得以體現(xiàn)，科研經(jīng)費“包干制”試點也不例外。科技部和上海市分別遴選了60多家試點單位、14 家高校、科研院所和醫(yī)院，開展科研項目經(jīng)費“包干制”改革試點。目前，科研經(jīng)費試點“包干制”尚未形成較為成熟的制度，在科學研究項目上尚未邁開步伐，科研經(jīng)費管理部門可以按照試點先行、持續(xù)優(yōu)化的改革思路，探索并克服試點過程中遇到的困難問題，不斷總結積累試點經(jīng)驗，持續(xù)優(yōu)化科研經(jīng)費“包干”制度。

（二）區(qū)分試點類型，加強風險防范

由于科研項目類型比較多樣、科研創(chuàng)新主體比較多元，有科研院所、高等院校、醫(yī)院、企業(yè)、社會組織等，因而在“包干制”試點中，要有針對性地區(qū)分選擇試點項目。首先要區(qū)分不同研究領域、不同類型單位、不同研究項目的試點對象，根據(jù)不同領域、單位和項目的各自特點開展分類試點，分類試點有利于探索形成符合各自研究領域實際需要的包干制模式。其次，應注重在重點領域開展試點，比如選擇內部治理完善、科研管理規(guī)章制度規(guī)范、信息化建設較好、科研成果豐碩的科研院所或高校開展試點，有利于形成全面的、具有推廣價值的試點經(jīng)驗。第三，“包干制”不是“萬能鑰匙”，試點應把握“包干制”的特點、優(yōu)勢和風險，宜包則包，不搞“一刀切”。試點中應充分體現(xiàn)契約精神，明晰經(jīng)費出資方、管理方和使用方各自權責，防止出現(xiàn)“維權難”“追責難”現(xiàn)象；試點應規(guī)范各方的行為邊界，防止重蹈“手續(xù)多、審批多、過程煩”的覆轍；試點中應加強風險防范，重點是防范化解研究風險和經(jīng)濟責任風險，要制定試點防范風險預案，引導試點工作朝著健康方向發(fā)展，防止借用試點之機干預項目研究或套取盜用研究資金，形成新的矛盾，造成不良社會影響。

（三）轉變管理方式，提高治理效能

科研經(jīng)費試點“包干制”的目的，是打破研究經(jīng)費僵化的管理方式，使經(jīng)費更好地服務項目研究。試點經(jīng)費“包干”需要對現(xiàn)有管理理念實行變革，對現(xiàn)行管理制度進行改造，構建新的制度運行體系。需要運用現(xiàn)代信息技術，改進管理服務方式，提高管理服務效能。一要轉變管理觀念，按照“放管服”的思路，經(jīng)費投入和管理部門重新審視并改進現(xiàn)行管理制度，減少對項目研究過程的干預，比如降低項目研究中期檢查頻次，減少項目研究中期經(jīng)費的審核，賦予項目更多經(jīng)費調劑使用自主權，“讓打醬油的錢也可用來買醋”等。二要充分利用現(xiàn)代信息技術，按照“區(qū)塊鏈”的思維，搭建與“包干制”相適應的科研經(jīng)費管理信息平臺，讓科研經(jīng)費數(shù)據(jù)信息及時、安全、公開、透明地到達科研管理、財務、固定資產(chǎn)管理、審計紀檢等部門，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓科研人員少跑路。

（四）健全監(jiān)管體系，完善獎懲機制

“包干制”試點絕不等于放棄放松監(jiān)管，只有將其置于健全監(jiān)管體系下，形成完善的追責機制，“包干制”才能真正包得好、干得好。健全的監(jiān)管體系包括同行監(jiān)管、紀檢監(jiān)管、司法監(jiān)管和社會監(jiān)管?？蒲泄ぷ骶哂休^強的專業(yè)性和學術性，同行監(jiān)管可以有效避免財務審計和紀檢人員因為專業(yè)隔閡而導致的監(jiān)管誤解和盲區(qū)，同時也有利于規(guī)范研究行為，提升研究質量。信任不能代替監(jiān)督，對于包干試點中出現(xiàn)的違規(guī)違紀現(xiàn)象，要區(qū)分不同情況予以相應的黨紀政紀處分，觸犯法律的還要依法追究法律責任。同時，構建與監(jiān)管體系相配套的獎懲機制，包括獎勵機制、信用機制、容錯機制和負面清單機制等，在充分兌現(xiàn)“包干制”加大對誠實守信激勵獎勵力度的同時，對失責失信的相關人員要公之于眾，列入社會誠信負面清單并承擔相應后果。健全監(jiān)管體系和完善獎懲機制是包干制試點順利推進的保障。

四、結束語

科研經(jīng)費試點“包干制”回應社會輿論對科研領域的關切，是科研經(jīng)費管理的制度創(chuàng)新，事關科研活力的釋放、科研人員的切身利益。對于試點取得的經(jīng)驗要及時總結宣傳推廣，試點中遇到的難題要加強研究，營造科研經(jīng)費“包干制”試點良好社會環(huán)境，探索形成能夠加快促進科研事業(yè)繁榮發(fā)展的經(jīng)費“包干”新管理制度體系。