盧玲嵐

【摘 要】自我國進(jìn)入老齡社會(huì)以來，養(yǎng)老需求與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足的矛盾愈發(fā)突出，為解決這一普遍現(xiàn)實(shí)問題，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。文章利用SWOT模型，分析當(dāng)前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式下的外部機(jī)會(huì)與威脅，以及自身優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并根據(jù)不同的組合，提出了相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略和應(yīng)對(duì)措施，為我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP建設(shè)提供參考。

【關(guān)鍵詞】SWOT模型;養(yǎng)老機(jī)構(gòu);PPP模式

【中圖分類號(hào)】D669.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）12-0237-03

據(jù)資料顯示，我國現(xiàn)有老齡人口數(shù)量是同期歐洲老齡人口的總和。作為世界上唯一老齡人口過億的國家，2020年底這一數(shù)字預(yù)計(jì)達(dá)2.4億。專家研判，2050年，這一數(shù)字將攀升到4.8億。屆時(shí)，我國將成為重度老齡化國家。為此，我國黨和政府對(duì)人口老齡化問題高度重視。2015年11月11日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，就人口老齡化問題提出發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化政府政策支持3項(xiàng)內(nèi)容。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”[1]。目前，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)仍處于分散狀態(tài)，其發(fā)展面臨系列問題，已不能適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)發(fā)展需要。對(duì)此，本文擬通過SWOT模型研究養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式，分析其內(nèi)部優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、外部環(huán)境機(jī)會(huì)與威脅，并綜合分析，力求找到新的發(fā)展方案。

1 PPP模式相關(guān)理論

1.1 PPP模式基本含義

PPP（Public Private Partnership）是公共私人合作的縮寫，簡稱PPP模式，是指政府機(jī)構(gòu)與民營企業(yè)之間，建立一種以共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期合作關(guān)系。

1.2 PPP模式特征

（1）伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系的形成，最核心的部分在于公共部門和民營企業(yè)存在共同目標(biāo)：都希望能在具體合作項(xiàng)目上達(dá)到最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)利用最少的資源。

（2）利益共享。利益共享除了指共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果，還包括讓參與者們都獲得長期、平穩(wěn)的收益，而其中的參與者主要指政府部門和民營企業(yè)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP模式中，公共部門與私營部門合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這是PPP模式區(qū)別于其他融資模式的顯著特征。

1.3 PPP模式類型

廣義的PPP應(yīng)用于項(xiàng)目的運(yùn)作模式主要包括以下幾種。

（1）BOT（建造-運(yùn)營-轉(zhuǎn)移）模式。BOT是指民營企業(yè)被授權(quán)在一定的時(shí)間范圍內(nèi)籌資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施，在項(xiàng)目到期后，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給公共部門的一種合作關(guān)系。

（2）DB（設(shè)計(jì)-建造）模式。DB是指民營企業(yè)的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造公共基礎(chǔ)建設(shè)，以滿足政府部門的項(xiàng)目要求，政府支付固定價(jià)格，雙方承擔(dān)價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）BOO（建造-擁有-運(yùn)營）模式。BOO是指政府特許民營企業(yè)籌資、建立某產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，永久擁有運(yùn)營權(quán)，但政府部門只對(duì)此進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管。

1.4 PPP模式意義

政府機(jī)構(gòu)通過和民間資本建立的這種合作關(guān)系，會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域帶來很大的作用。在這種模式下，民間資本通過招標(biāo)獲得項(xiàng)目，自行進(jìn)行融資建設(shè)，建成后在政府扶持下運(yùn)營以獲得投資收益，而政府部門在這個(gè)過程中，主要是對(duì)由民間資本所建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。一方面政府可以減少資金投入，緩解資金壓力;另一方面民營企業(yè)可以獲得穩(wěn)定的投資收益。

2 SWOT分析方法概述

2.1 SWOT含義

SWOT分析是一種綜合考慮企業(yè)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weakness），外部環(huán)境的機(jī)會(huì)（OpPortunities）和威脅（Threats）進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，從而選擇最佳經(jīng)營戰(zhàn)略方法。因此，SWOT的分析作用在于評(píng)價(jià)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并判斷企業(yè)的機(jī)會(huì)和威脅，做出戰(zhàn)略決策，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源配置的最優(yōu)化。

2.2 SWOT組合類型

SWOT分析有4種不同類型組合：優(yōu)勢(shì)—機(jī)會(huì)（SO）組合、劣勢(shì)—機(jī)會(huì)（WO）組合、優(yōu)勢(shì)—威脅（ST）組合和劣勢(shì)—威脅（WT）組合。

優(yōu)勢(shì)—機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略是一種發(fā)展企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勢(shì)與利用外部機(jī)會(huì)的綜合戰(zhàn)略，這是所有類型中的最佳戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略產(chǎn)生的條件是當(dāng)企業(yè)具有某方面優(yōu)勢(shì)，恰好外部機(jī)遇又為該優(yōu)勢(shì)提供有利條件。

劣勢(shì)—機(jī)會(huì)（WO）戰(zhàn)略是通過外部的機(jī)會(huì)降低或改變企業(yè)內(nèi)部的劣勢(shì)，使企業(yè)因此獲取優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略。

優(yōu)勢(shì)—威脅（ST）戰(zhàn)略是通過合理運(yùn)用企業(yè)優(yōu)勢(shì)，降低外部威脅的影響。

劣勢(shì)—威脅（WT）戰(zhàn)略是通過各種手段減輕自身弱點(diǎn)的影響，同時(shí)盡力回避外部環(huán)境威脅的防御性技術(shù)，它常用于企業(yè)面臨生存危機(jī)和內(nèi)憂外患時(shí)。

3 我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的SWOT分析

PPP模式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目是由政府和私人進(jìn)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，一般由政府提供土地或僅提供政策支持，由大量社會(huì)資本出資，成立項(xiàng)目組負(fù)責(zé)建造及運(yùn)營，政府提供補(bǔ)貼及監(jiān)管服務(wù)，最終達(dá)到最優(yōu)化的資源配置，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與民眾的合作共贏。下面以政府與私人機(jī)構(gòu)共建老年公寓住所等為對(duì)象，分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，以及外部環(huán)境存在的機(jī)會(huì)和威脅。

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的優(yōu)勢(shì)分析（Strengths）

（1）減緩政府財(cái)政壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國的老年撫養(yǎng)比為15.3%，給政府財(cái)政帶來的負(fù)擔(dān)較重。在PPP模式下，社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資更多地由社會(huì)資本完成，在很大程度上緩解了政府的財(cái)政壓力。

（2）整合社會(huì)養(yǎng)老資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式通過整合國家政策資源、社會(huì)資本資源、社區(qū)物質(zhì)資源和家庭情感資源，構(gòu)建一個(gè)以提高養(yǎng)老服務(wù)為目的的支持機(jī)構(gòu)。

（3）轉(zhuǎn)換政府身份職能。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式，使政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下解放出來，由原來的實(shí)施人轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管人。這樣既保證了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的建設(shè)，又減輕了政府的運(yùn)營壓力，在一定程度上為社會(huì)資本的投資降低了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

（4）多元化的資金來源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式下，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營資本來源比較多元化，可由個(gè)人、民營企業(yè)等社會(huì)資本投資建設(shè)，加上政府補(bǔ)貼，資金來源更加多元化，項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營資金更加充裕。

（5）提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率。傳統(tǒng)模式下，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目大部分都存在資源配置不均衡、效率低、收益差等問題。PPP模式正好將政府監(jiān)管和社會(huì)資本結(jié)合起來，從而達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果。

（6）風(fēng)險(xiǎn)合理分配。公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，大多耗時(shí)長，投資回報(bào)期也長，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式下，政府管理部門通過政府扶持，使民營資本減少了因回報(bào)周期長而帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（7）靈活的運(yùn)營機(jī)制和組織架構(gòu)。民營企業(yè)組織架構(gòu)明確，效益性較高，社會(huì)負(fù)擔(dān)小，在企業(yè)運(yùn)營、機(jī)構(gòu)分配、人才選擇、市場(chǎng)戰(zhàn)略等方面都比政府部門更靈活。

（8）市場(chǎng)意識(shí)和創(chuàng)新能力強(qiáng)。與政府部門相比，民營企業(yè)運(yùn)營目標(biāo)清晰、方法靈活，開發(fā)市場(chǎng)的動(dòng)力較強(qiáng)、適應(yīng)市場(chǎng)的應(yīng)變能力強(qiáng)，創(chuàng)新能力更出色、工作效率較高。

3.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的劣勢(shì)分析（Weaknesses）

（1）審批程序難，決策周期長。政府部門分工不明確、決策程序復(fù)雜、官僚作風(fēng)嚴(yán)重等因素，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批程序煩瑣，成本高，周期長。

（2）形勢(shì)復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。在國內(nèi)，由于相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間責(zé)任不明確，加之中國社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，所以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的成立初期，可能會(huì)出現(xiàn)一些難以協(xié)調(diào)的問題。

（3）項(xiàng)目設(shè)置機(jī)制缺失。一是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)制度不完善;二是目前我國實(shí)行的PPP項(xiàng)目融資模式單一化。這就使PPP項(xiàng)目資金來源受到限制，極大地影響PPP項(xiàng)目在我國的快速發(fā)展。

3.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的機(jī)會(huì)分析（Opportunities）

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體態(tài)勢(shì)良好。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，尤其體現(xiàn)在我國民營企業(yè)的迅速崛起和日新月異，它們已經(jīng)成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要一員。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)需求量大。自進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求量猛增，與此同時(shí)，老百姓對(duì)生活水平大幅度提高之后的生活需求，政府對(duì)企業(yè)發(fā)展的大力支持及諸多幫扶政策及措施，都給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的發(fā)展帶來了更多的機(jī)遇。

（3）各級(jí)政府部門大力支持。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用?！?005年2月，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》出臺(tái)。2014年5月，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年9月底，財(cái)政部發(fā)布首份PPP文件《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。由此可見，我國黨和政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目建設(shè)方面是極為支持的。

3.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的威脅分析（Threats）

（1）法規(guī)不健全。目前，我國PPP項(xiàng)目立法還處在初級(jí)摸索階段，表現(xiàn)在缺少國家層面的指引，政策權(quán)威性低，現(xiàn)在出臺(tái)的多是以地方性部門規(guī)章和項(xiàng)目實(shí)施意見或條例等，有些規(guī)章還不同程度存在操作性不強(qiáng)、實(shí)施不現(xiàn)實(shí)的問題。

（2）信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門拖延實(shí)施或拒絕實(shí)施合同義務(wù)而給PPP項(xiàng)目造成的風(fēng)險(xiǎn)。政府合同誠信觀念的缺失，使得政府對(duì)合同一些條款的實(shí)施常常予以忽視。

（3）收益不穩(wěn)定，回收周期長。有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目，在前期審核批準(zhǔn)評(píng)估階段受到限制，對(duì)于項(xiàng)目價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確，對(duì)資金時(shí)間價(jià)值和項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的預(yù)期收益率認(rèn)知存在一定偏差，導(dǎo)致后期建設(shè)運(yùn)營階段出現(xiàn)收益不穩(wěn)定的現(xiàn)象。

4 基于SWOT模型下完善我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式發(fā)展的建議

4.1 加強(qiáng)招標(biāo)管理

在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府管理部門往往不能科學(xué)、合理地評(píng)估PPP項(xiàng)目，不能選出最佳民營投資方。要想達(dá)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與PPP模式應(yīng)用更有效的結(jié)合，政府相關(guān)管理部門必須加強(qiáng)民營合作伙伴的選擇，將我國養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)工作交到誠信且有資質(zhì)的企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

4.2 完善法律法規(guī)

若沒有完善的法律法規(guī)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP發(fā)展模式是受到阻礙的。目前，我國還沒有制定出針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式完善的法律法規(guī)體系，相關(guān)政策主要是各地方政府部門依據(jù)國務(wù)院制定的相關(guān)PPP模式管理辦法而衍生的。只有加快PPP項(xiàng)目參與公共設(shè)施建設(shè)的相關(guān)立法進(jìn)程，才能為PPP項(xiàng)目在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的順利發(fā)展建設(shè)提供有力保障。國家應(yīng)制定并完善相關(guān)的法律法規(guī)，以協(xié)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式項(xiàng)目中，實(shí)施民營企業(yè)與政府部門之間的分工與合作。

4.3 加強(qiáng)綜合管理

對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)好、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)需求量大及各級(jí)政府部門大力支持等外部機(jī)會(huì)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的內(nèi)部劣勢(shì)也會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不同程度的抑制作用。例如，形勢(shì)復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。在PPP模式方面沒有完整的項(xiàng)目執(zhí)行體系、政府部門沒有明確分工的情況下，進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式建設(shè)只會(huì)讓形勢(shì)更復(fù)雜、執(zhí)行難度更大，這樣就會(huì)在很大程度上抑制外部提供的發(fā)展機(jī)會(huì)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式涉及參與的主體較多、建設(shè)周期很長，如果沒有嚴(yán)格的管理模式是難以成功的。

PPP管理模式主要有協(xié)議管理、成果監(jiān)控兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，協(xié)議管理是PPP管理的關(guān)鍵內(nèi)容，其重中之重是以完整、公平、公正的協(xié)議明確PPP項(xiàng)目參與方的權(quán)利和義務(wù)。其次，成果監(jiān)控是PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)，其主要執(zhí)行方法是民營企業(yè)依照政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求，成立機(jī)構(gòu)，定期或不定期地進(jìn)行成果監(jiān)控。這樣可以較早找出項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中違背相關(guān)項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的問題，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目健康發(fā)展。

4.4 合理分配風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)和收益不穩(wěn)定，回收周期長，都對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式內(nèi)部優(yōu)勢(shì)構(gòu)成威脅，使其優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮，尤其對(duì)減緩財(cái)政壓力、資金來源多元化和風(fēng)險(xiǎn)合理分配有更為明顯的威脅作用，使之變得脆弱。所以，要保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，首要解決的問題是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。為此，可將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分為政府承擔(dān)、民營資本承擔(dān)和雙方共同承擔(dān)3類。

第一，由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，政府機(jī)構(gòu)與民營資本在訂立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目合同時(shí)，需要說明當(dāng)出現(xiàn)政治或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第二，民營資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主要是建設(shè)及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。由民營企業(yè)承擔(dān)建設(shè)及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，可使民營企業(yè)在建設(shè)運(yùn)營過程中，更加重視工程質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量，不斷提高運(yùn)營服務(wù)水平。

第三，政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同承擔(dān)的其他風(fēng)險(xiǎn)。譬如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為了將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)，保證PPP項(xiàng)目的運(yùn)營市場(chǎng)，當(dāng)?shù)卣O(jiān)管部門一般會(huì)給予一定的市場(chǎng)保護(hù)政策，例如保證養(yǎng)老院的入住率等。

5 研究結(jié)論

人口老齡化到來，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。國家要主動(dòng)作為、積極應(yīng)對(duì)，加大對(duì)社會(huì)資本建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度，從而促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。民營企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在社會(huì)發(fā)展中起到較重要的作用，將PPP模式用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，有利于滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老需求，有利于民營企業(yè)自身的發(fā)展壯大。通過上文分析可知，雖然目前還存在一些傳統(tǒng)思想觀念誤區(qū)，但隨著國家相關(guān)法規(guī)的逐步完善，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域是切實(shí)可行的。

參 考 文 獻(xiàn)

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