李珍珍

[提要] 本文在追蹤美國(guó)外商投資國(guó)家安全審查最新立法動(dòng)態(tài)基礎(chǔ)上，從法律框架、審查范圍、審查主體、審查程序等四個(gè)方面，分析中美兩國(guó)國(guó)家安全審查的共性與差異性。就如何借鑒美國(guó)的國(guó)家安全審查，完善我國(guó)的外商投資國(guó)家安全審查提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：中美外商投資;國(guó)家安全;國(guó)家安全審查

中圖分類(lèi)號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年1月13日

2019年3月25日，全國(guó)人大通過(guò)了《外商投資法》，在全國(guó)范圍內(nèi)確立起“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的新外商投資管理模式。新外商投資管理模式使得外商投資的領(lǐng)域和行業(yè)放寬，在準(zhǔn)入階段對(duì)外商監(jiān)管更少，這就使得對(duì)外商投資管理的重心后移，建立統(tǒng)一、高效的國(guó)家安全審查法律制度十分必要。目前，規(guī)定國(guó)家安全審查的法律文件主要是《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下稱《安全審查通知》）、《自由貿(mào)易區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》（以下稱《自貿(mào)區(qū)安全審查試行辦法》）?！蹲再Q(mào)區(qū)安全審查試行辦法》相較于《安全審查通知》的規(guī)定，做了很多制度創(chuàng)新，有了明顯進(jìn)步，但仍然存在一些不完善的地方。本文分析中美兩國(guó)國(guó)家安全審查的不同特點(diǎn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況提出完善建議。

一、外商投資國(guó)家安全審查的概念

（一）外商投資。外商投資是指對(duì)于東道國(guó)來(lái)說(shuō)，具有獨(dú)立投資決策權(quán)的外國(guó)投資者，將其所有的有形資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)通過(guò)跨國(guó)界流動(dòng)，在東道國(guó)運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的經(jīng)濟(jì)行為。這種跨國(guó)性的經(jīng)濟(jì)行為指的是國(guó)際直接投資（FDI）。OECD《外國(guó)直接投資的標(biāo)準(zhǔn)定義》規(guī)定，國(guó)家直接投資是指一國(guó)的居民實(shí)體在其本國(guó)以外另一國(guó)的企業(yè)中建立長(zhǎng)期關(guān)系，享有持久利益并實(shí)行控制的投資。直接投資包括綠地投資（Greenfield Investment）和外資并購(gòu)（International Mergers and Acquisitions），本文研究的外商投資包括這兩種投資形式。

（二）國(guó)家安全審查。國(guó)家安全是一個(gè)國(guó)家生存和發(fā)展的根基，是指國(guó)家處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)2015年7月1日實(shí)施的《國(guó)家安全法》，具體規(guī)定了包括政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、文化安全、科技安全、社會(huì)安全、核安全等11個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家安全內(nèi)容，可以看出國(guó)家安全涵蓋的領(lǐng)域十分寬泛。

基于外國(guó)投資者的政治屬性，其投資行為很可能對(duì)我國(guó)的國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵技術(shù)安全、公共道德等產(chǎn)生不利影響，在外資準(zhǔn)入后，我國(guó)主管機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)要對(duì)外國(guó)投資者的各種投資行為進(jìn)行管理和審查，在保護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)利的同時(shí)維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益。由此建立的法律制度，即外商投資國(guó)家安全審查制度。

二、中美國(guó)家安全審查的不同特點(diǎn)

美國(guó)的國(guó)家安全審查起步最早、發(fā)展最快，很多具體的制度設(shè)計(jì)都比較成熟?？疾烀绹?guó)的最新立法，從法律框架、審查范圍、審查主體、審查程序四個(gè)方面，分析其安全審查機(jī)制設(shè)置與我國(guó)的差異，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情借鑒其可行之處，為我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查的完善奠定基礎(chǔ)。

（一）法律框架。在美國(guó)，如果外商投資影響或可能影響美國(guó)的國(guó)家安全，美國(guó)總統(tǒng)在必要時(shí)有權(quán)禁止或解除該項(xiàng)投資交易。該權(quán)限是由《埃克森-弗洛里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）授予總統(tǒng)的，通過(guò)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，簡(jiǎn)稱“CFIUS”）具體實(shí)施。近年來(lái)，美國(guó)為了維持其經(jīng)濟(jì)、金融和科技的領(lǐng)先地位，不斷加強(qiáng)國(guó)家安全審查的力度，美國(guó)國(guó)會(huì)于2018年8月通過(guò)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，簡(jiǎn)稱FIRRMA），同年10月美國(guó)財(cái)政部又發(fā)布了兩套FIRRMA的實(shí)施細(xì)則。自此，美國(guó)的國(guó)家安全審查制度進(jìn)一步完善。

我國(guó)2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（簡(jiǎn)稱2011《通知》），詳細(xì)規(guī)定了外國(guó)投資者并購(gòu)安全審查的范圍、內(nèi)容、程序、工作機(jī)制等事項(xiàng)，這標(biāo)志著我國(guó)獨(dú)立的外商投資國(guó)家安全法律制度正式建立。為了進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放，我國(guó)實(shí)行自貿(mào)區(qū)制度，國(guó)家安全審查在自貿(mào)區(qū)先試先行，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年4月8日印發(fā)了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》（簡(jiǎn)稱《自貿(mào)區(qū)試行辦法》）?！蹲再Q(mào)區(qū)試行辦法》在沿襲2011《通知》的基礎(chǔ)上有許多新的嘗試，制度設(shè)計(jì)上更加完善，代表了我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查的最新發(fā)展方向。

（二）審查范圍。FIRRMA進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)家安全審查的范圍，新增加了特定不動(dòng)產(chǎn)交易和網(wǎng)絡(luò)安全，細(xì)化了關(guān)鍵技術(shù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容。其中，Sec.3（a）（5）（B）規(guī)定“外國(guó)人就位于美國(guó)的私人或公共不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)、承租或受讓特許權(quán)，且該不動(dòng)產(chǎn)位于陸上、空中、海上港口或是作為其中的一部分，或緊鄰處于國(guó)家安全原因敏感的軍事設(shè)施或其他設(shè)施或財(cái)產(chǎn)周邊”，均要進(jìn)行國(guó)家安全審查。這是受管轄交易增加特定不動(dòng)產(chǎn)的規(guī)定。此外，還細(xì)化了關(guān)鍵技術(shù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容，“外國(guó)人在與該外國(guó)人無(wú)關(guān)的任何美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)公司或美國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施公司中進(jìn)行的任何其他投資（被動(dòng)投資除外），但須遵守本款的規(guī)定。外國(guó)人對(duì)外國(guó)人投資的美國(guó)企業(yè)所享有的任何權(quán)利變更，如果該變更可能導(dǎo)致以下情況：外國(guó)對(duì)美國(guó)業(yè)務(wù)的控制;要么第三小節(jié)節(jié)所述的投資;要么旨在逃避或規(guī)避本條適用的任何其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排，均應(yīng)遵守CFIUS的規(guī)定。”關(guān)鍵技術(shù)增加了美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)公司，重要基礎(chǔ)設(shè)施增加了美國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施公司，這些都要受到美國(guó)投資委員會(huì)的約束和審查。

我國(guó)的安全審查范圍從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全擴(kuò)大到軍事安全、資源能源安全、關(guān)鍵技術(shù)安全。在審查范圍上，2011《通知》發(fā)布以前我國(guó)在外資并購(gòu)領(lǐng)域主要關(guān)注點(diǎn)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全上，2011《通知》擴(kuò)大了安全審查范圍，具體包括兩種：一是外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位;二是外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得?！蹲再Q(mào)區(qū)試行辦法》的審查范圍相較于《并購(gòu)安全審查通知》的范圍有所擴(kuò)大，審查范圍増加了“重要文化”和“重要信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)”。這是由文化和信息技術(shù)的重要性所決定的，是符合現(xiàn)實(shí)需求的。審查范圍擴(kuò)大了，將新出現(xiàn)的影響國(guó)家安全的行業(yè)和領(lǐng)域納入到其中，是《自貿(mào)區(qū)試行辦法》進(jìn)步性的重要表現(xiàn)。

（三）審查主體。如果一項(xiàng)外商投資威脅或可能威脅美國(guó)的國(guó)家安全，《?？松?弗洛里奧修正案》授予美國(guó)總統(tǒng)禁止或消除該項(xiàng)交易的權(quán)力。雖然總統(tǒng)有最終決定權(quán)，但具體的審查是由美國(guó)投資委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)的，即由CFIUS負(fù)責(zé)。FIRRMA進(jìn)一步擴(kuò)大了CFIUS的權(quán)限，目前CFIUS有以下職權(quán)：第一，審查和調(diào)查權(quán)。作為外商投資國(guó)家安全審查的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，CFIUS的一個(gè)重要職權(quán)就是對(duì)相關(guān)交易進(jìn)行審查和調(diào)查。CFIUS有權(quán)自行決定是否對(duì)受管轄交易進(jìn)行審查和調(diào)查，在調(diào)查結(jié)束后，可以向總統(tǒng)提出中止或禁止該交易的建議。第二，緩解協(xié)議簽訂權(quán)和監(jiān)督執(zhí)行權(quán)。CFIUS對(duì)交易的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為通過(guò)緩解協(xié)議或附加條件可以減緩或消除對(duì)國(guó)家安全的影響，可與交易方協(xié)商、達(dá)成協(xié)議或單方限制條件并負(fù)責(zé)實(shí)施。FIRRMA規(guī)定CFIUS有持續(xù)監(jiān)督緩解協(xié)議執(zhí)行的權(quán)利，對(duì)未遵守緩解協(xié)議的交易有重啟審查權(quán)與民事處罰權(quán)。第三，重啟審查權(quán)。FINSA規(guī)定，CFIUS只有在投資者遺漏重要信息、作虛假陳述、故意并實(shí)質(zhì)性違反緩解協(xié)議或附加條件時(shí)，才能單方面對(duì)已經(jīng)經(jīng)過(guò)審查或調(diào)查的交易重新啟動(dòng)審查。而FIRRMA明確規(guī)定，對(duì)已經(jīng)審查完畢并書(shū)面通知投資者的交易，以及總統(tǒng)決定通過(guò)審查的交易，只要投資者在交易中有實(shí)質(zhì)性違法行為，CFIUS有權(quán)單方面重啟審查。第四，中止交易權(quán)。FIRRMA規(guī)定，CFIUS對(duì)擬定或正在進(jìn)行的受管轄交易進(jìn)行審查、調(diào)查時(shí)，有權(quán)中止威脅國(guó)家安全的交易。第五，CFIUS行動(dòng)不受司法審查的權(quán)利。FINSA明確規(guī)定總統(tǒng)在對(duì)外商投資進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)，其行為和所作裁決不受司法審查。

2011《通知》設(shè)立了獨(dú)立的審查主體，由聯(lián)席會(huì)議具體承擔(dān)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查工作。聯(lián)席會(huì)議是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革委和商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展并購(gòu)安全審查。根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的具體的行業(yè)和領(lǐng)域，該行業(yè)或領(lǐng)域的相關(guān)部門(mén)會(huì)參與安全審查，這種制度設(shè)計(jì)有利于國(guó)家安全審查工作的開(kāi)展。聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)：一是分析外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)對(duì)國(guó)家安全的影響;二是研究、協(xié)調(diào)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查工作中的重大問(wèn)題;三是對(duì)需要進(jìn)行安全審查的外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)交易進(jìn)行安全審查并作出決定。聯(lián)席會(huì)議享有分析、研究、協(xié)調(diào)、審查和決定權(quán)。

（四）審查程序。美國(guó)的外商投資國(guó)家安全審查程序最初是規(guī)定在1988年《埃克森-弗羅里奧修正案》中，主要包括申報(bào)程序、調(diào)查程序和總統(tǒng)決定程序。此后，2007年的FINSA以及美國(guó)2018年通過(guò)FIRRMA對(duì)審查程序做了進(jìn)一步修訂，在保留原有程序的基礎(chǔ)上增加了相關(guān)程序，主要包括審查前的非正式磋商程序（prenotice consultations）、申報(bào)或通報(bào)程序、審查程序、調(diào)查程序和總統(tǒng)決定程序。審查前的非正式磋商程序是指為了鼓勵(lì)外國(guó)投資者自愿申報(bào)以及后續(xù)正式審查程序的順利進(jìn)行，外國(guó)投資者在擬參與并購(gòu)前可向CFIUS咨詢能否通過(guò)審查的有關(guān)情況。這種申報(bào)前磋商應(yīng)在自愿申報(bào)前至少5個(gè)工作日完成;美國(guó)外商投資國(guó)家安全審查程序有兩種啟動(dòng)方式：一是交易方主動(dòng)、自愿的向CFIUS申報(bào)。二是CFIUS成員通過(guò)通報(bào)的方式，要求交易方提供相應(yīng)的信息，強(qiáng)制啟動(dòng)審查程序;CFIUS接受交易方自愿申報(bào)或者成員部門(mén)通報(bào)的受管轄交易，即進(jìn)入審查程序。CFIUS會(huì)根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)做區(qū)分處理，要么終止審查，要么駁回申報(bào)，要么進(jìn)行調(diào)查。外商投資存在威脅美國(guó)國(guó)家安全可能的，進(jìn)入調(diào)查程序，調(diào)查期限為45天。CFIUS經(jīng)過(guò)調(diào)查后，根據(jù)交易對(duì)國(guó)家安全的影響或終止調(diào)查，或附條件的終止調(diào)查，或提交總統(tǒng)作最后決定。

我國(guó)的國(guó)家安全審查程序主要包括投資者提出申請(qǐng)、商務(wù)部接收并決定是否審查、聯(lián)席會(huì)議一般性審查、特別審查、國(guó)務(wù)院最終裁決。《自貿(mào)區(qū)試行辦法》建立了附條件通過(guò)制和自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)督機(jī)制。附條件通過(guò)制是指對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全，但通過(guò)附加條件能夠消除影響的外商投資，聯(lián)席會(huì)議可要求外國(guó)投資者出具修改投資方案的書(shū)面承諾。外國(guó)投資者出具書(shū)面承諾后，聯(lián)席會(huì)議可作出附條件的審查意見(jiàn)?！蹲再Q(mào)區(qū)國(guó)家安全審查試行辦法》加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家安全審查的監(jiān)督，對(duì)通過(guò)安全審查后變更投資活動(dòng)或違背附加條件，對(duì)國(guó)家安全造成或可能造成重大影響的，即使審查已經(jīng)結(jié)束或者投資已經(jīng)實(shí)施，自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向發(fā)改委和商務(wù)部報(bào)告;此外，還規(guī)定在信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)管理和定期核查等方面形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三、美國(guó)國(guó)家安全審查及其借鑒

美國(guó)的國(guó)家安全審查比較完善，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全審查具有借鑒意義，在法律框架、審查范圍、審查主體、審查程序方面都可以進(jìn)一步完善。

第一，提高立法層級(jí)，提升安全審查的權(quán)威性。美國(guó)的國(guó)家安全審查從國(guó)會(huì)立法到行政命令，再到具體的實(shí)施細(xì)則，形成了一套完整的法律體系。而我國(guó)的國(guó)家安全審查規(guī)定，都是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的通知，法律地位僅為規(guī)范性文件，其法律效力和法律地位都比較低，這使得我國(guó)的國(guó)家安全審查在實(shí)踐中面臨合法性的難題。因此，應(yīng)提高國(guó)家安全審查的立法層級(jí)，提升安全審查的權(quán)威性。

第二，在給予審查主體裁量權(quán)的同時(shí)，明確其職權(quán)范圍。FIRRMA的制度設(shè)計(jì)賦予CFIUS更大的自由裁量權(quán)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加了強(qiáng)制審查的行業(yè)，審查范圍擴(kuò)大的同時(shí)CFIUS的審查權(quán)限就擴(kuò)大了;二是在審查的過(guò)程中，賦予CFIUS重啟審查權(quán)、終止交易權(quán)和不受司法審查權(quán)，這也使得CFIUS的自由裁量權(quán)增大?；趪?guó)家安全審查的政治性，賦予審查主體較大自由裁量權(quán)是可行的，這有利于更好維護(hù)國(guó)家安全。但與此同時(shí)，要明確審查主體的具體權(quán)限范圍，權(quán)力要受到制約，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。這有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全和保護(hù)投資者合法權(quán)益的平衡。

第三，完善審查前的預(yù)約溝通機(jī)制。美國(guó)在CFIUS的安全審查程序正式開(kāi)始之前，外國(guó)投資者可以通過(guò)非正式磋商程序與CFIUS進(jìn)行非正式接觸。在磋商的過(guò)程中，投資者可以了解國(guó)家安全審查的內(nèi)容、審查所需的相關(guān)材料。投資者可以知曉相關(guān)交易可能涉及的國(guó)家安全因素，便于投資者及時(shí)采取措施消除對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。我國(guó)的外商投資國(guó)家安全審查可以借鑒美國(guó)的非正式磋商程序，完善審查前的預(yù)約溝通機(jī)制，加強(qiáng)審查前外商投資者與審查主體的溝通。

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