張錦華 沈亞芳

糧食是人類生存發(fā)展的基礎，關系到國家生存發(fā)展和國際地位的鞏固。習近平總書記囑托，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”，并且反復強調“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”。如何才能保障我國的糧食安全呢？中共中央和國務院于2004—2019年連續(xù)多年出臺“一號文件”均涉及糧食安全。2014年中央一號文件提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。2019年中央一號文件提出實施重要農產品保障戰(zhàn)略：立足國內保障糧食等重要農產品供給，統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，提高國內安全保障能力。國家糧食安全戰(zhàn)略對保障糧食安全起到明顯作用：近4年糧食產量均保持在6.5億噸水平上，我國的人均糧食占有量已經達到了470公斤左右，明顯超過了聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織確定的糧食安全平均線水平，因此我國的糧食安全是有保障的。今天的中國經濟正在由高速增長步入中低速增長、提質增效的新常態(tài)。我國糧食消費還處在一個剛性增長的階段，糧食安全還處于緊平衡狀態(tài)，面臨來自國內和國際的挑戰(zhàn)。

國際市場糧食進口來源高度集中

自2004年以來，我國的糧食貿易已連續(xù)14年出現(xiàn)赤字。我國糧食貿易的突出特征是進口來源地過于集中在少數(shù)幾個新大陸國家，如美國、加拿大、阿根廷、澳大利亞等。表1以2017年為例，列舉了我國主糧的進口來源。我國大豆進口量占據世界大豆總進口量64.5%，進口總量占世界第一，進口來源國主要是巴西、美國、阿根廷、烏拉圭、加拿大，這五個國家占了我國大豆進口的99.4%。谷物進口也相對集中：小麥進口的主要來源國是澳大利亞、美國和加拿大；玉米進口的主要來源國是烏克蘭和美國；稻米主要來源國是越南、泰國和巴基斯坦。表1列舉了2017年大豆三大來源國所占比例，可以看出近些年我國大豆進口的95%左右來源于巴西、美國和阿根廷這三個國家。

這些國家的糧食出口政策會影響到我國糧食進口，但我國的糧食進口政策卻較難影響這些國家的糧食出口。以美國為例，2017年美國是我國第二大小麥進口來源國，但我國小麥進口量僅占美國出口量的7%左右，小麥的國際市場仍是賣方市場。一旦與這些國家產生貿易沖突，或這些國家聯(lián)合起來控制糧食出口，容易出現(xiàn)國際市場糧食斷供的可能性。尤其是近年來美國貿易保護主義盛行，美方以各種理由或借口制造貿易摩擦。2017年，美國大豆出口總量約六成都出口到了中國，這也是中美經貿摩擦中以大豆進口作為反制工具的重要原因。雖然這套工具放在工具箱中，但對糧食安全構成的潛在威脅不可小覷。

表1

生態(tài)環(huán)境制約糧食生產

黨的十九大報告中指出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策……實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度……建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”過去10多年來，我國糧食持續(xù)穩(wěn)定豐收在很大程度上得益于投入品的增加和農業(yè)技術進步。伴隨著城鎮(zhèn)化推進，城鎮(zhèn)建設用地和農村勞動力城鄉(xiāng)轉移導致土地資源和勞動力資源日益減少，為緩解糧食生產中土地和勞動要素的稀缺性，我國投入了化肥、農藥、柴油、機械、灌溉等大量其他生產要素。據農業(yè)部數(shù)據，我國在占世界8%的耕地上使用了占世界1/3的化肥，化肥畝均施用量是美國的2.6倍和歐盟的2.5倍；農藥施用總量年平均增長率達到1.94%，主要農產品的農藥超標率達16%—20%。

大量施用化肥農藥，短時期內可以提高糧食產量，但長時期過量施用又會對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成威脅。糧食生產過程中，施用的化肥農藥真正被作物吸收的占比不高，相當一部分化肥農藥殘留通過水、土壤、大氣進入生態(tài)系統(tǒng)，帶來環(huán)境污染和生態(tài)退化，這與當前越來越嚴格的環(huán)境規(guī)制相沖突。殘留在糧食作物中的化肥農藥通過食物鏈進入人體，在人體內積累過多時容易引起慢性中毒，威脅人們健康，這與當前人民日益增長的對健康綠色優(yōu)質食品的需求相矛盾。在保障糧食安全的前提下實施化肥農藥減量行動、實現(xiàn)綠色發(fā)展，是當前亟待思考和解決的問題?，F(xiàn)階段不斷趨緊的農業(yè)生態(tài)環(huán)境約束也是糧食安全的一大挑戰(zhàn)。

居民消費結構升級與糧食生產結構矛盾不斷加劇

近年來，我國糧食出現(xiàn)了產量、進口和庫存“三量齊增”現(xiàn)象，重要原因是我國居民的糧食需求與國內糧食生產的結構出現(xiàn)了矛盾。經濟發(fā)展和居民收入提高帶來了糧食消費需求結構發(fā)生明顯變化，在解決溫飽問題的基礎上，人們追求更多的是講安全、講品質、講健康。消費者對于優(yōu)質口糧和高蛋白食物的消費需求明顯增加，但目前糧食供給跟不上市場消費結構變化，主要表現(xiàn)為中高端的口糧和大豆供給不足。一方面高品質糧食難以滿足人們需求，另一方面低品質糧食滯銷不得不進入庫存。

就口糧而言，過去為了“吃得飽”，一些高產糧食品種大面積推廣，但質量和口感卻難如人意。稻米和小麥是我國的主要口糧，總產量已經達“絕對安全”的地步，但品質還不能滿足人民不斷升級的消費需求。稻米作為我國第一大口糧，總量供求基本平衡，但堊白粒率低、食味品質高、口感好的優(yōu)質米所占比例并不高。雖然我國是傳統(tǒng)的稻米之鄉(xiāng)，但每年我國要從日本和泰國進口大量優(yōu)質稻米。小麥作為我國的第二大口糧，總量供需也基本平衡，但優(yōu)質專用強筋和弱筋小麥需求旺盛產能不足，而中強筋和中筋小麥出現(xiàn)供大于求。大豆作為植物油和動物飼料的主要來源也存在國內生產與人民消費的巨大矛盾，近年來國內生產量僅占消費量的百分之十幾，很大程度上依賴進口。

我國糧食生產已經由過去產量為先的階段轉變到質量產量并重的階段。如何從供給側補齊糧食質量的短板，以適應人民對綠色健康糧食的期盼，如何生產更多市場緊缺和優(yōu)質特色的糧食是下一步亟待解決的糧食安全問題。消費結構升級帶來的從“多產糧”到“產好糧”的新要求，對我國糧食安全也帶來了新的挑戰(zhàn)。

種糧收益偏低影響農民積極性

隨著我國農業(yè)生產資料價格上升，尤其是人工成本和土地成本的快速攀升，糧食種植收益在不斷下降，影響了農民種糧積極性。糧食的生產成本增長速度遠大于糧食收益增長速度。根據2001—2007年《全國農產品成本收益資料匯編》數(shù)據，我國糧食每畝的生產成本從2001年的280.52元增加到2017年的866.01元，增長了2倍多；而糧食的單產從2001年的356.00千克增加到2017年的486.72千克，僅增長0.3倍；銷售價格（每50千克糧食）從2001年的51.50元增加到2017年的111.58元，僅增長1.2倍。每畝糧食的凈收益從2001年的39.43元減少到2017年的-12.53元。糧食收益降低的同時，農村居民家庭平均每人消費支出呈現(xiàn)上升趨勢（包括家庭設備及用品消費、食品消費、居住消費、服裝消費）。農村居民人均消費從2001年的1741.09元增加到2017年的10954.5元，增長6.3倍。糧食種植收益增長速度遠遠低于農民消費需求的增長速度。

以2017年到2018年間為考察對象，稻谷每畝地凈利潤132.55元，小麥每畝地凈利潤6.10元，玉米每畝地凈利潤-175.79元，三種糧食每畝地平均凈利潤-12.53元。在 2017年到 2018年間，我國農村居民人均消費支出為10954.5元。種糧收益已遠遠不能支撐農村居民的消費需求，農民種糧積極性明顯下降。雖然國家糧食補貼能夠一定程度上提高農民收入、緩解種糧收益低的困境，但這種補貼增加了國家財政負擔的同時，對動輒上萬元的人均消費支出來說還是杯水車薪。根據比較收益原則，進城務工的勞動力數(shù)量增加，結果導致農民“兼業(yè)種糧”或“土地拋荒”成為部分農村地區(qū)的新常態(tài)。在種糧農民保住全國人民“米袋子”的同時，如何保住他們的“錢袋子”是當前亟待思考和解決的問題。如何保障農民種糧積極性是我國糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

進一步支持政策空間變小

我國2004年開始實施了糧食最低收購價、臨時收儲和直接補貼等一系列農業(yè)支持政策。然而，在市場化改革為主流的新常態(tài)下，我國現(xiàn)有糧食最低價格收儲、臨時收儲政策已經難以適應當前形勢。我國的糧食面臨生產成本地板和價格天花板的擠壓。一方面，由勞動力、土地等生產要素價格上漲導致的糧食生產成本節(jié)節(jié)攀高；另一方面，由于人民幣匯率持續(xù)走高、國外種糧技術提高、國際油價下降引致的運輸成本下降等原因導致國際糧食價格持續(xù)走低。因此，通過價格支持政策提高農民種糧積極性的調控空間越來越小。

此外，我國作為世界貿易組織成員，微量支持（即WTO成員對于農業(yè)的一種支持，屬“黃箱”政策）只有8.5%，糧食的補貼空間基本達到上限，雖然高于發(fā)達國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家的10%的比例。目前我國已經取消玉米的臨時收儲價格政策，2018年小麥的最低收購價與上年持平，稻谷比上年略有降低。未來糧食價格的市場化是大趨勢，通過調控糧食價格來支持糧食生產的空間越來越小。2010年到2015年國家財政農業(yè)支出以年均超過10%的速度增長，2016年與2015年支出基本持平，2017年略有下降。這說明我國利用財政支持政策來促進糧食生產的空間也越來越小。同時，近些年來，美國一再要求“擴大對美農產品進口，中國政府削減對農業(yè)的補貼”，來自國外的壓力也導致支持政策的空間日趨狹窄。加入WTO時談判的邊境保護和國內支持政策對糧食安全的有效保護逐步喪失，國外糧食翻越配額外的高關稅壁壘進入中國市場的可能性逐漸上升。支持政策空間的萎縮構成了我國糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

如何才能應對國內外的挑戰(zhàn)？我們首先要立足國內，依靠科技支撐從源頭上保障國家糧食安全。習近平總書記指出：“農業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農業(yè)現(xiàn)代化關鍵在科技進步?！薄拔覀儽仨毐纫酝魏螘r候都更加重視和依靠農業(yè)科技進步，走內涵式發(fā)展道路。”這些論斷立足當前著眼未來，明確指出了新常態(tài)下依靠科技支撐這個重要的戰(zhàn)略著力點。因此，我國糧食安全戰(zhàn)略應該注重通過提高農業(yè)技術確保國內糧食產能，建立和依靠“藏糧于技”的糧食安全長效機制。

在“立足國內、科技支撐”的同時，還要充分利用國內與國外兩個市場、兩種資源。我國要在鞏固現(xiàn)有的糧食貿易渠道的同時積極開展多邊糧食貿易，降低進口市場集中度。積極開發(fā)利用具備比較優(yōu)勢的糧食生產國家的潛力，發(fā)展長期穩(wěn)定的貿易合作伙伴關系。加強與“一帶一路”沿線國家的合作，充分利用沿線國家豐富的農業(yè)資源，并結合我國國情完善“走出去”的政策體系，實現(xiàn)我國與沿線國家合作共贏。

（摘自《人民論壇》2019年11月中。作者分別為上海財經大學三農研究院研究員、博導；上海師范大學教育學院副教授）