張?zhí)N嶺

特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后便打出了“美國(guó)第一”的旗號(hào)，并開(kāi)始推行“特朗普版新政”。特朗普的“新政”主要有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是單邊主義，突出體現(xiàn)在發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，按照自定標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)推談判，不成便實(shí)施制裁；二是我行我素，對(duì)現(xiàn)行協(xié)議不信守，要么退出，要么按己方方案強(qiáng)制改變；三是“孤立主義”，對(duì)已加入的國(guó)際組織、條約等隨意退出，打造利己的“新朋友圈”?？雌饋?lái)，這些好像只是“特朗普現(xiàn)象”，實(shí)則是美國(guó)戰(zhàn)略與政策的重大轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，后任者可能不會(huì)沿襲特朗普的行事方式，但大方向仍會(huì)一致。

鑒于美國(guó)是世界實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，是“二戰(zhàn)”后國(guó)際體系與規(guī)則構(gòu)建的主要推動(dòng)者，因此，美國(guó)的“改弦易轍”對(duì)世界的影響極大。本文用的是國(guó)際治理，沒(méi)有用全球治理，我認(rèn)為，二者是有區(qū)別的。一般而言，全球治理有一個(gè)特定的定位，就是指2008年金融危機(jī)之后建立的基于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同參與的世界經(jīng)濟(jì)合作共治機(jī)制，而國(guó)際治理的范圍則要寬泛得多，應(yīng)該包括所有涉及超出國(guó)家范疇的國(guó)際性、區(qū)域性共治機(jī)制。

按照這樣的認(rèn)識(shí)，我們可以把國(guó)際治理大體分為五類：其一，聯(lián)合國(guó)體系，從安理會(huì)的大國(guó)治理，到全會(huì)表達(dá)、訴求性治理，還有為數(shù)眾多、涉及各個(gè)領(lǐng)域的專門組織、區(qū)域委員會(huì)，等等，鑒于幾乎所有國(guó)家都加入了聯(lián)合國(guó)，因此，它們是具有代表性、普世性的國(guó)際體系。其二，國(guó)際組織，包括國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界貿(mào)易組織（GATT / WTO）、世界銀行、地區(qū)性開(kāi)發(fā)銀行等。迄今，世界大多數(shù)國(guó)家都被納入這些組織框架，其制定的規(guī)則成為認(rèn)同的國(guó)際規(guī)則和行為規(guī)范。其三，國(guó)際條約，涉及領(lǐng)域很多，如核不擴(kuò)散條約、極地條約、氣候變化條約、海洋法，等等，作為國(guó)際條約、法律，它們具有超國(guó)家性，各國(guó)都有遵守的義務(wù)和職責(zé)。其四，行業(yè)規(guī)約，盡管它們不是政府間的組織，沒(méi)有政府簽署，但對(duì)于行業(yè)具有國(guó)際法規(guī)的作用。因?yàn)榛谑袌?chǎng)運(yùn)行的規(guī)則，如果不遵守行規(guī)就不能開(kāi)展業(yè)務(wù)，會(huì)受到處罰。比如巴塞爾協(xié)定，就是銀行間簽訂的規(guī)約，還有各種行業(yè)組織制定的不同規(guī)約，都是相關(guān)方必須遵守的。其五，國(guó)際對(duì)話合作機(jī)制，其中，比較重要的是七國(guó)集團(tuán)（G7），作為發(fā)達(dá)國(guó)家的集合，它們通過(guò)對(duì)話、協(xié)商與合作，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)揮導(dǎo)向的作用。2008年以后，成立了二十國(guó)集團(tuán)（G20），集合了世界最大發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，共商世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大事，提出指導(dǎo)性共識(shí)文件。

顯然，如今的國(guó)際治理具有普遍性特征，無(wú)論在治理范圍，還是在治理方式上都在不斷發(fā)展。這種大趨勢(shì)是與國(guó)際政治、國(guó)際關(guān)系、國(guó)際經(jīng)濟(jì)，以及社會(huì)生活國(guó)際化發(fā)展相適應(yīng)的，沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家可以處在獨(dú)立的自我空間里而不被國(guó)際治理涉及和約束。“二戰(zhàn)”以后，通過(guò)不斷發(fā)展的國(guó)際治理，世界進(jìn)入了一個(gè)“有治理的國(guó)際秩序”，這是人類歷史發(fā)展的一個(gè)重要成就。

基于兩次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)，“二戰(zhàn)”后建立了聯(lián)合國(guó)，逐步把所有國(guó)家都納入到一個(gè)體系之內(nèi)，并且制定了具有普世價(jià)值的聯(lián)合國(guó)憲章和一系列公約，從而奠定了現(xiàn)代國(guó)家國(guó)內(nèi)治理與國(guó)際治理的基本原則基礎(chǔ)。當(dāng)然，出于歷史的局限性，聯(lián)合國(guó)并沒(méi)有走出大國(guó)治理的思維，比如安理會(huì)，給了幾個(gè)大國(guó)至上的否決權(quán)，為大國(guó)利用特權(quán)和霸權(quán)提供了法權(quán)依據(jù)。再有，作為國(guó)際成員，退出國(guó)際條約、公約的成本太低，本來(lái)，在相互依賴的世界上，各國(guó)都有履行國(guó)際規(guī)約的責(zé)任，為此，應(yīng)該把退群的門檻大大抬高，如果一國(guó)決意退群，也應(yīng)該給予嚴(yán)格限制，甚至進(jìn)行懲罰。就像氣候變化，涉及人類的共同生存，落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化的公約是各國(guó)應(yīng)盡的義務(wù)，從法理的角度，應(yīng)該是不能退出的。因此，對(duì)于任何國(guó)家的退出，都理應(yīng)根據(jù)其排放量制定相應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)在推動(dòng)構(gòu)建“二戰(zhàn)”后國(guó)際治理體系的過(guò)程中曾起著出思想、出方案、出人才、出資金的關(guān)鍵作用。當(dāng)然，美國(guó)也為此撈到好處，作為霸權(quán)國(guó)家，幾乎在所有的國(guó)際治理規(guī)約、機(jī)制中都打上了符合美國(guó)利益和美國(guó)主導(dǎo)的烙印。如今，面對(duì)全球化發(fā)展、力量格局轉(zhuǎn)變和美國(guó)國(guó)內(nèi)的諸多問(wèn)題，美國(guó)不愿意再承擔(dān)國(guó)際治理的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)現(xiàn)行的國(guó)際治理組織、機(jī)制、規(guī)約很不滿意，因此，要么退群，要么強(qiáng)推利己的改革。特朗普在聯(lián)大喊：未來(lái)屬于愛(ài)國(guó)主義者，不屬于國(guó)際主義者。美國(guó)難道真的能脫離世界獨(dú)善其身，能唯我獨(dú)尊為所欲為嗎？難也！

在國(guó)際治理中，區(qū)域治理是重要的組成部分。任何國(guó)家都處在一定的區(qū)域之內(nèi)，因此，國(guó)家的首要外交和地緣依托便是區(qū)域。關(guān)于區(qū)域的劃分比較復(fù)雜，大的區(qū)域是洲，洲是一種地理板塊劃分，但在長(zhǎng)期的歷史演進(jìn)中，大洲也往往形成具有洲際共性的思想、文化、價(jià)值和更為緊密的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。世界幾大洲幾乎都具有鮮明的洲際特征，如歐洲、非洲、大洋洲、美洲和亞洲各有洲際特征。就國(guó)家視野，最基礎(chǔ)和直接的是次區(qū)域，因?yàn)樯剿噙B，國(guó)家間交往密切，共性特征更為凸顯，如大些的次區(qū)域有北美洲、中美洲、南美洲，中東、東亞，西歐、北歐、南歐，還有更小范圍的次區(qū)域，難以一一列舉。

從國(guó)際治理的角度來(lái)分析，區(qū)域性問(wèn)題是治理的內(nèi)因，鑒于它們超出一國(guó)范圍，為此，需要區(qū)域?qū)用娴闹卫怼^(qū)域治理涉及的領(lǐng)域很多。屬于自然領(lǐng)域的，如水、資源、植被、風(fēng)沙等；屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的就更多，如貿(mào)易、投資、市場(chǎng)、貨幣、金融、交通設(shè)施等；屬于政治社會(huì)領(lǐng)域的，如對(duì)外關(guān)系、人員流動(dòng)、跨國(guó)犯罪、法規(guī)等；屬于安全領(lǐng)域的，如國(guó)家安全、安全關(guān)系，還有涉及諸多方面的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題等。

大體說(shuō)，區(qū)域性問(wèn)題來(lái)自三個(gè)方面：一是區(qū)域性生成，二是國(guó)家內(nèi)部問(wèn)題的擴(kuò)延，三是外部問(wèn)題傳入。無(wú)論哪一個(gè)方面，都超出單個(gè)國(guó)家管理的能力，因此，需要在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行解決，也即需要區(qū)域治理。

區(qū)域治理沒(méi)有定式，各自根據(jù)實(shí)際情況制定和推動(dòng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理發(fā)展得最快，通行的方式是推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放，增加區(qū)內(nèi)貿(mào)易投資，方式是通過(guò)談判簽訂區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定。由于存在基于全球的多邊體制——關(guān)貿(mào)總協(xié)定/世貿(mào)組織，因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)安排不能違反多邊規(guī)則，要與多邊規(guī)則一致，區(qū)域安排有兩個(gè)基本規(guī)則：一是區(qū)域安排只能進(jìn)，不能退，也就是說(shuō)必須有比多邊更高水平的開(kāi)放安排；二是必須范圍全覆蓋，不能只選擇幾個(gè)領(lǐng)域，就貿(mào)易而言，涵蓋率不能低于95%（最好一攬子，但也可分步走，然而必須有時(shí)間表）。區(qū)域安排被認(rèn)為是對(duì)多邊安排的補(bǔ)充，但是，眾多的區(qū)域安排也會(huì)導(dǎo)致不同的規(guī)則相互矛盾，產(chǎn)生“面條碗效應(yīng)”，即不同的規(guī)則攪和在一起，成為跨區(qū)域間貿(mào)易和投資的障礙。

區(qū)域綜合治理往往通過(guò)建立區(qū)域合作機(jī)制的組織來(lái)進(jìn)行，比如建立領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制、高官會(huì)晤機(jī)制等，如東盟、南盟、阿盟、上合組織、亞太經(jīng)合組織，等等。區(qū)域治理方式和水平不一，發(fā)展最完備的是歐洲，歐盟實(shí)現(xiàn)了政治（議會(huì)）、法律（法院）和管理（執(zhí)委會(huì)）的超國(guó)家區(qū)域構(gòu)建。還有一些涵蓋更小的區(qū)域范圍，采取更為靈活的形式。同時(shí)，在大洲層次，洲際性的治理機(jī)制也得到發(fā)展，比如，在聯(lián)合國(guó)體系下，建立了區(qū)域性委員會(huì)，非洲建立了非盟（還簽署了非洲自貿(mào)區(qū)協(xié)定），美洲建立了美洲國(guó)家組織等。此外，在區(qū)域?qū)用孢€發(fā)展起了形形色色的基于領(lǐng)域的對(duì)話合作機(jī)制或者組織，有些非?；钴S，設(shè)定了許多項(xiàng)目，制定了行規(guī)等。

顯然，在人類歷史上，從來(lái)沒(méi)有像今天這樣建立起如此多的和多樣性的區(qū)域治理機(jī)制或組織。它們?cè)趨f(xié)調(diào)國(guó)家間關(guān)系、管理區(qū)域共同資源、利益以及矛盾上發(fā)揮了重要的作用。如今，置身區(qū)域治理機(jī)制之外的國(guó)家已經(jīng)極少了。因此，談及國(guó)際治理，應(yīng)該深入研究區(qū)域治理的問(wèn)題，在很多情況下，許多問(wèn)題在區(qū)域?qū)哟沃卫硪仍谌蚍秶鼮橛行А?/p>

值得注意的是，在全球化遭到抵制的情況下，區(qū)域化有加強(qiáng)的趨勢(shì)。有的專家甚至認(rèn)為，未來(lái)世界是區(qū)域化的世界。也許這種說(shuō)法有些偏激，但世界需要區(qū)域化深入發(fā)展，需要區(qū)域治理得到加強(qiáng)。其實(shí)，全球化是不可逆的大趨勢(shì)，只不過(guò)，上一輪快速全球化出現(xiàn)了許多問(wèn)題，需要進(jìn)行調(diào)整，將以新的姿態(tài)發(fā)展。全球化和區(qū)域化是并行不悖的，它們相互支持和補(bǔ)充。重要的是，區(qū)域化要保持開(kāi)放性，不搞內(nèi)向、排外的區(qū)域?qū)剐约瘓F(tuán)。如今，區(qū)域與全球緊密相連，區(qū)域治理需要堅(jiān)持開(kāi)放性與合作性。亞太地區(qū)在區(qū)域合作中提出了“開(kāi)放的地區(qū)主義”（open regionalism）原則，是一個(gè)重要的貢獻(xiàn)。所謂“開(kāi)放的地區(qū)主義”，一是不搞封閉、排他的區(qū)域集團(tuán)；二是不限制成員參加其他合作的安排，體現(xiàn)了開(kāi)放、包容與合作精神。

區(qū)域治理也面臨新的挑戰(zhàn)。其中，最大的挑戰(zhàn)是單邊主義、民粹主義，即各國(guó)能否在新的形勢(shì)下加強(qiáng)共識(shí)和責(zé)任，再則是區(qū)域治理能否實(shí)現(xiàn)參與者受益平衡。特朗普的“美國(guó)第一”、英國(guó)的脫歐發(fā)出了警示：區(qū)域治理也并非是順風(fēng)車！

在國(guó)際治理中，行業(yè)治理是重要的形式和內(nèi)容。較之國(guó)際組織、區(qū)域組織或者合作機(jī)制，行業(yè)治理機(jī)制具有自身的特點(diǎn)與功能。在國(guó)際化的世界，超國(guó)家的國(guó)際性聯(lián)系與行動(dòng)幾乎涵蓋各個(gè)領(lǐng)域，因此，不僅需要政府，也需要社會(huì)參與治理，行業(yè)是社會(huì)參與治理的主要形式，其主要功能是為行業(yè)立規(guī)，敦促行為者守規(guī)。行規(guī)是同行業(yè)者的共同約定，盡管并非法律，但具有執(zhí)行上的法理效能。北京大學(xué)羅豪才教授把行規(guī)稱之為“軟法”，他認(rèn)為，“軟法”也是法。軟法的執(zhí)行靠自律，如果不遵守，會(huì)受到行規(guī)的懲戒。

事實(shí)上，在許多領(lǐng)域，行規(guī)往往早于國(guó)家法律或者國(guó)際法。在不少情況下，國(guó)家法律與國(guó)際法往往會(huì)參考與采納行業(yè)組織制定的、且已經(jīng)成為國(guó)際慣例的規(guī)則。因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行規(guī)對(duì)國(guó)家法律，以及國(guó)際法起到了預(yù)備與推動(dòng)作用。顯然，行業(yè)的國(guó)際治理是國(guó)際治理的重要組成部分，與政府間、區(qū)域間的國(guó)際治理具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，同時(shí)，也承擔(dān)政府，或者國(guó)際組織難以或不能承擔(dān)的職能。

行業(yè)的國(guó)際治理非常復(fù)雜，涉及方方面面，形式也多種多樣?？偟目?，行業(yè)國(guó)際治理的機(jī)制可以大體分為三大類：（1）由政府部門推動(dòng)成立的、專門處理涉及行業(yè)實(shí)務(wù)的合作性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定行業(yè)管理規(guī)則，盡管這些規(guī)則并不具備國(guó)際法的性質(zhì)，對(duì)成員并沒(méi)有強(qiáng)制性約束力，但是，卻對(duì)實(shí)際的行業(yè)運(yùn)行起到規(guī)范和指導(dǎo)性作用。比如，旨在管理跨國(guó)資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的《巴塞爾協(xié)定》，是由參加者的中央銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)成立的，就資本的跨國(guó)流動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行制定了多個(gè)規(guī)則，這些規(guī)則成為事實(shí)上的行業(yè)規(guī)則，不僅是參加協(xié)定的成員，即便是不參加協(xié)定的非成員銀行，也都會(huì)遵守。重要的是，由于得到政府的支持，政府監(jiān)管部門也按照這些規(guī)則來(lái)實(shí)施監(jiān)管。（2）由行業(yè)發(fā)起成立的組織，得到政府認(rèn)可，為行業(yè)制定規(guī)則，形成可執(zhí)行的國(guó)際慣例。這方面的國(guó)際組織很多，涉及各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。比如由100多個(gè)國(guó)家商業(yè)組織參加的國(guó)際商會(huì)，為國(guó)際商務(wù)活動(dòng)制定了許多指導(dǎo)性規(guī)則，涉及信用、信托、商業(yè)術(shù)語(yǔ)等，這些規(guī)則成為開(kāi)展國(guó)際商務(wù)的行規(guī)，受到業(yè)界的認(rèn)可與接受。（3）自行運(yùn)作的民間行業(yè)協(xié)會(huì)等，它們并不一定得到政府的支持，但是在行業(yè)領(lǐng)域得到廣泛的認(rèn)可，其規(guī)約具有指導(dǎo)行業(yè)以規(guī)行事的作用，這樣的國(guó)際協(xié)會(huì)或者以其名義存在的組織分布很廣，有些規(guī)模很大，也有的很小，有的涉及較廣的領(lǐng)域，有的僅涉及很專的行業(yè)，他們大多為公益性組織，通過(guò)召開(kāi)會(huì)議，制定相關(guān)行規(guī)，特別是在行為規(guī)約、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證等方面發(fā)揮治理的影響力和作用。

其實(shí)，還有一類機(jī)制也應(yīng)該算作是國(guó)際治理的重要組成部分。它們是民間自發(fā)成立的組織，常被稱之為國(guó)際性“非政府組織”（NGO）。它們大多針對(duì)某一個(gè)專門領(lǐng)域，比如人權(quán)、環(huán)保、生態(tài)、倫理等，也有的是具有跨領(lǐng)域特征的綜合組織。它們往往由一些有影響的個(gè)人發(fā)起，成員自愿參加。它們大都在一個(gè)或者幾個(gè)國(guó)家注冊(cè)，獲得合法存在，開(kāi)展活動(dòng)。這些組織通過(guò)發(fā)布基于各自認(rèn)知理念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告而產(chǎn)生影響力。與其他的行業(yè)組織不同，它們并不通過(guò)制定行規(guī)來(lái)規(guī)約參與者的行為，而是通過(guò)提出立場(chǎng)、主張，對(duì)認(rèn)定的不良行為進(jìn)行批評(píng)與譴責(zé)來(lái)引導(dǎo)國(guó)際輿論，對(duì)相關(guān)者產(chǎn)生壓力。在有些情況下，它們甚至自己采取相關(guān)行動(dòng)為什么要把這些組織歸為國(guó)際治理呢這也許是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。我認(rèn)為，把它們納入到國(guó)際治理的范疇來(lái)認(rèn)識(shí)是非常重要的。因?yàn)?，在一個(gè)復(fù)雜的世界，國(guó)際治理需要多樣的和多重的機(jī)制，需要多方角色參與。從性質(zhì)和功能上說(shuō)，它們屬于社會(huì)和個(gè)人參與的“志愿者”聯(lián)盟，發(fā)揮著獨(dú)特的功能。在許多情況下，其作用是政府、行業(yè)組織所不能做到的。特別是，它們對(duì)一些政府的失策、失能或者錯(cuò)誤進(jìn)行品評(píng)，對(duì)現(xiàn)行時(shí)弊進(jìn)行批判，在不少情況下，成為推動(dòng)政府糾偏、糾錯(cuò)、修改政策的重要驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)然，非政府組織良莠不齊，背景復(fù)雜，有些甚至非常極端，有些組織發(fā)布的報(bào)告在立場(chǎng)、觀點(diǎn)上帶有偏見(jiàn)，有些行動(dòng)甚至具有損害性，產(chǎn)生不良效果，等等，但是，并不能因此就全盤否定它們?cè)趪?guó)際治理中的積極作用和作為不可或缺的角色的存在。

中國(guó)積極參與國(guó)際行業(yè)治理，參加了許多行業(yè)協(xié)會(huì)，以及非政府國(guó)際組織，在許多方面發(fā)揮重要作用。但是，也應(yīng)該看到，在不少的領(lǐng)域還是缺位的。鑒于行業(yè)治理在國(guó)際治理中的重要性和復(fù)雜性，我們需要加強(qiáng)對(duì)這方面的研究。

（綜合《世界知識(shí)》2019年第20期、22期、24期。作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，山東大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院院長(zhǎng)）