李超

在當前“逆全球化”傾向出現(xiàn)，中美貿易摩擦不確定性仍存，國內人口老齡化問題突出的大環(huán)境下，“中國經濟是否還能保持穩(wěn)定增速”成為世界關注的焦點話題。2019年8月，中央財經委員會第五次會議指出，“當前我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”。我國在推進城鎮(zhèn)化的進程中，已經取得了舉世矚目的驕人成績。但在運行過程中出現(xiàn)了不同城市發(fā)展的嚴重不平衡現(xiàn)象，發(fā)展質量并不盡如人意。在此背景下，我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展應當依托大型城市發(fā)展都市圈，帶動城市群發(fā)展。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

在過去，我國推進城鎮(zhèn)化進程的指導思想為“限制大城市人口擴張、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展”。該指導思想設計的初衷在于：避免在我國城鎮(zhèn)化進程中走上某些發(fā)達國家經歷過的彎路。其中最典型的就是以英國倫敦為代表的“大城市病”問題以及以拉美地區(qū)國家為代表的“貧民窟”的誕生。但在運行過程中，卻出現(xiàn)了不同城市發(fā)展的嚴重不平衡現(xiàn)象，發(fā)展質量并不盡如人意。

出現(xiàn)問題的原因在于：該計劃在一定程度上違背了人口流動與城市發(fā)展的基本規(guī)律，僅靠行政干預的手段難以遏制住人口流動的內生趨勢。根據(jù)發(fā)達國家的例子來看，絕大多數(shù)國家的人口都在向城市群、都市圈聚集，一般不會看到人口回流到小城市的現(xiàn)象，想要追求各城市之間的均衡發(fā)展是很難實現(xiàn)的。在大城市諸多優(yōu)勢資源的吸引下，人們會持續(xù)涌入，大城市的人口擴張是不可避免的。大城市資源與產業(yè)集聚效應明顯，經濟更發(fā)達，人均收入水平更高，能提供的就業(yè)機會也更多，自然會吸引大量人口聚集。即便國家加大力度建設中小城市，但其在資源、產業(yè)等方面的吸引力也很難同大城市比肩，仍然不具有強大的人口吸納能力。

因此，“限制大城市人口擴張，重點發(fā)展中小城市”的策略不利于經濟效率的提升。該策略相當于限制了人口、土地、技術、金融等要素的自由流動，在一定程度上扭曲了市場化的資源配置。從實際發(fā)生的狀況來看，三、四線城市的“人地錯配”現(xiàn)象就是該計劃導致的資源錯配的實例，無疑會對經濟效率的提升產生一定負面影響。

2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議提出，“當前我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，并強調要“增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力”，正式確定了新時代城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑。與過去的城鎮(zhèn)化理念不同，我國的“新型城鎮(zhèn)化”方案中不再將吸納農村人口的任務交付于三、四線城市，而是希望依托大型城市的輻射力帶動城市群的發(fā)展，建設大型城市都市圈，吸引人口向現(xiàn)代化都市圈流動。

發(fā)展“都市圈”目前已經成為世界城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的普遍現(xiàn)象。美國、日本、歐洲國家基本都已經形成若干以核心大城市為中心的都市圈。美國的紐約都市圈、日本的東京都市圈、英國的倫敦都市圈、法國的巴黎都市圈等均容納了國內大量的人口，創(chuàng)造了巨大的產值，在世界擁有廣泛的影響力。都市圈的發(fā)展幫助這些國家緩解了“大城市病”問題，進一步深入挖掘了城鎮(zhèn)化的潛力，為大城市的進一步發(fā)展注入了活力，使經濟效率有所提升。未來我國主要就是逐步建設下列城市群，具體包括京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長江中游城市群、哈長、北部灣、中原、關中平原、蘭州―西寧、呼包鄂榆以及天山北坡、滇中兩個邊疆城市群。

近年來，我國都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢。但是，城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠，低水平同質化競爭、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出。若想實現(xiàn)新時代城鎮(zhèn)化的目標，需要真正實現(xiàn)人口與資源的自由流動，同時增強城市之間的協(xié)同效應。具體而言，未來還需要著力于以下幾個方面：一是進一步增強交通一體化建設；二是完善城市群的社會保障一體化建設；三是城市之間利用各自比較優(yōu)勢，差異化發(fā)展；四是加強各城市之間的統(tǒng)一協(xié)調，避免各自為政。

根據(jù)美國、日本等發(fā)達國家的“城鎮(zhèn)化率”數(shù)據(jù)來看，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率水平較高，都高于75%。自改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得巨大進展，根據(jù)聯(lián)合國公布的數(shù)據(jù)，我國2018年城鎮(zhèn)化率已經接近60%。這一數(shù)字同發(fā)達國家相比仍有差距，理論上未來隨著改革的深化與經濟的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率仍有很大的增長空間。預計隨著新時代城鎮(zhèn)化推進人口流動的變化，2019年到2035年我國城鎮(zhèn)化率的平均增長率約為1%，到2035年我國城鎮(zhèn)化水平可能達到75%。

改善生產要素才能提升經濟潛在增速

從供給角度看，經濟增長主要由三個因素決定，即技術水平（全要素生產率），要素投入（勞動力、資本、資源）以及組織方式。要提高產出，一是要推動技術進步和創(chuàng)新；二是要增加要素投入；三是要改善生產組織方式，進行制度改革。

黨的十九大報告強調，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐。我國經濟探索從投資驅動向創(chuàng)新驅動的新動能，主要是依靠全要素生產率的提高以拉動經濟潛在增速。在提高全要素生產率方面，國家通過減稅降費等多項措施鼓勵企業(yè)自身研發(fā)創(chuàng)新活動，同時也作出了一系列深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策部署。新時代城鎮(zhèn)化也重在改善生產要素，以提升經濟潛在增速水平，主要從以下幾個方面出發(fā)：

（一）提高全要素生產率。新時代城鎮(zhèn)化的核心之一就是通過促進產學研一體化，發(fā)揮高?？蒲忻芗统鞘袃?yōu)勢，將其發(fā)展為特大城市，進而幫助促進科技周期和科技革命，提高全要素生產率。除科教優(yōu)勢較為明顯的北京、上海，西安、武漢、成都的科教實力也十分強勁。西安高校較多，學科齊全；武漢擁有武漢大學和華中科技大學兩所實力較強的綜合類院校；成都則擁有眾多院校的名牌專業(yè)。美國上世紀50、60年代開始增加研發(fā)投入及80年代推進技術商業(yè)化的整個過程中，均高度重視與科研院所及研究機構的合作，高校及研究機構具有較高的科研水平，促進產學研一體化將科研與商用直接掛鉤，有助于推動創(chuàng)新技術大規(guī)模應用于生產、生活。

（二）充分利用人口質量紅利，促進人口流動。隨著老齡化和少子化的深化，我國人口數(shù)量紅利于2010年達到歷史峰值后開始衰減，當前政策著重挖掘我國的人口質量紅利，充分利用高技術、高學歷勞動力的人口質量紅利，在人工智能為主導的科技革命孕育過程中，發(fā)揮中國獨有的生產要素優(yōu)勢。目前來看，政策除了著力提高國民受教育水平及勞動力技能外，促進人口流動和勞動力市場的優(yōu)化配置也是要義之一，新型城鎮(zhèn)化方案明確提出放寬大城市積分落戶政策，鼓勵地方政府人才戰(zhàn)略，有助于促進高素質勞動力流動，給高素質勞動力賦值。

（三）城市擴張，擴大土地收益。土地是影響經濟潛在增速的重要“資源”要素，加強土地流轉，盤活土地要素，提升土地使用效率至關重要。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的大背景下，在城市的擴張過程中，可以推動土地增值，提高土地在經濟發(fā)展中的促進作用，尤其是通過發(fā)展多個城市群，培育更多核心城市，減輕土地價值失衡，有助于提高其對經濟增長的助力效果。

（四）發(fā)揮資本市場優(yōu)勢，促進科技成果向商業(yè)應用轉化。新的技術只有大規(guī)模商用，才能帶來全要素生產率的提升?！敖鹑诠┙o側改革”的核心是金融支持實體經濟，未來在實體供給側改革補短板、鼓勵科技研發(fā)以提高全要素生產率的過程中，資本市場也將發(fā)揮重要作用。2003年10月，我國十六屆三中全會首次明確提出“建立多層次資本市場體系”，經過多年發(fā)展，目前已初步建立了多層次的資本市場。對于初創(chuàng)類企業(yè)而言，其歷史盈利狀況及抵押品未必滿足間接融資和股權融資的種種限制，目前多層次資本市場改革也對此進行逐漸完善。一方面，建立區(qū)域金融中心，優(yōu)化資源配置，我國金融資源主要集中在北上廣深，其他地區(qū)的金融發(fā)展較不充分，建設區(qū)域性金融中心有助于優(yōu)化金融資源區(qū)域內和區(qū)域間配置，更好地支持初創(chuàng)、科技類企業(yè)融資及提供相關金融服務。另一方面，加強建設多層次資本市場，促進科技成果商業(yè)化。經過多年發(fā)展，我國已初步建立了多層次的資本市場。其中，地方產權交易平臺在區(qū)域性地方融資中發(fā)揮重要作用，也正在成為銀行貸款和證券市場之外企業(yè)融資的新平臺，通過產權交易市場投融資平臺功能，為企業(yè)招商引資、產權轉讓、并購貸款、增資擴股、股權質押、并購咨詢等活動提供了有效服務。

新時代城鎮(zhèn)化的核心城市圈應逐漸增多

城市群以強大的產業(yè)集群、經濟集聚與人口集中的能力，成為現(xiàn)階段我國加快推進城鎮(zhèn)化進程的主體空間形態(tài)。十九大報告提到：實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》繼續(xù)強調了發(fā)展城市群推進城鎮(zhèn)化建設的重要性。新時代城鎮(zhèn)化推進，未來除了京津冀、長三角、珠三角三個核心城市圈以外，應依據(jù)各城市群優(yōu)勢、定位，因地制宜，擴大至8到9個核心城市圈，重點發(fā)展的城市群應與其優(yōu)勢定位相匹配，促進新增職能和功能的再分配。2018年11月18日，中共中央、國務院在《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》中提到：以北京、天津為中心引領京津冀城市群，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。以上海為中心引領長三角城市群發(fā)展，帶動長江經濟帶發(fā)展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區(qū)建設，帶動珠江-西江經濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群，帶動相關板塊融合發(fā)展。加強“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略的協(xié)調對接，推動各區(qū)域合作聯(lián)動。推進海南全面深化改革開放，著力推動自由貿易試驗區(qū)建設，探索建設中國特色自由貿易港。

城市群發(fā)展中也需側重補齊短板。以深圳為例，深圳市相對較短的歷史和快速的經濟發(fā)展導致其教育和醫(yī)療資源相對匱乏，高校資源也還需較長時間的積累。近年來，深圳市通過外來引進優(yōu)質教育資源在短時間內迅速補齊教育缺口，高水平大學建設成效初顯，南方科技大學、香港中文大學（深圳）、中山大學（深圳）、深圳北理莫斯科大學、哈爾濱工業(yè)大學（深圳）等5所高校獲教育部批準正式設立招生，與此同時，深圳還與清華大學、北京大學、中國科學院等國內名校和科研機構簽署合作文件，共建深圳校區(qū)。深圳市的發(fā)展經驗值得其他城市借鑒，隨著深圳市教育醫(yī)療資源穩(wěn)步增加，也有助于繼續(xù)吸引人口，尤其是大量引入的高質量人口，加快發(fā)揮人口質量紅利。

新時代城鎮(zhèn)化應加大城市間的基礎設施建設

（一）內陸地區(qū)發(fā)展特大城市，應注重建立城市交通樞紐?；A設施建設是新時代城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點之一，尤其應加強城市間的交通基建，便利城際交通（城鐵、高鐵、城市群共用機場等）。媒體發(fā)布的《2019城市商業(yè)魅力排行榜》劃分出4個一線城市、15個新一線城市。將這19個一線或新一線城市按照地理位置進行再分類（內陸城市/沿海省份城市/沿江城市），發(fā)現(xiàn)中國一線、新一線城市分布在沿海、沿江地帶的較多。其中，廣州、深圳等7個一線或新一線城市分布在沿海地帶，上海、武漢等6個一線或新一線城市為沿江城市（其中上海既臨海又臨江），北京、西安等6個一線或新一線城市分布在內陸。而且要注意的是，內陸一線或新一線城市中，北京、西安、成都都是有較長歷史積淀的古都城市，而近100年來新崛起的深圳、青島、寧波、東莞、上海、重慶等城市均占據(jù)較為優(yōu)越的自然地理位置稟賦。

沿海、沿江地帶的城市，相較內陸城市有著天然的交通地理位置優(yōu)勢，更便于人力、資源等生產要素的流通。而內陸地區(qū)較難形成如長三角、珠三角等依托地理優(yōu)勢而建成的核心城市圈。內陸地區(qū)應當加強交通基礎設施建設，具體而言，對于分布較為密集的城市群，可考慮在各城市之間的適當?shù)乩砦恢媒ㄔO共用機場，現(xiàn)在一些新建機場離傳統(tǒng)大城市距離較遠，也是希望利用大城市的輻射效應，拉動周邊城市發(fā)展；如北京大興機場，上?；I備中的第三機場（可能放在南通）等。

（二）高鐵應增大密集度。對應我國交通換乘較為耗時的現(xiàn)實，往往一個高鐵站點的設置，會對原本發(fā)展較為遲滯的城市形成較明顯的拉動。2016年國家鐵路總局發(fā)布的《中長期鐵路網規(guī)劃》期限為2016年到2025年，遠期展望到2030年。到2020年，預計一批重大標志性項目建成投產，鐵路網規(guī)模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里，覆蓋80%以上的大城市。預計到2025年，鐵路網規(guī)模達到17.5萬公里左右，其中高速鐵路3.8萬公里左右，網絡覆蓋進一步擴大。展望到2030年，基本實現(xiàn)內外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會高鐵連通、地市快速通達、縣域基本覆蓋。

首先看長三角?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》經2019年5月13日中共中央政治局會議通過，由中共中央、國務院于2019年12月印發(fā)實施。綱要提出，到2025年，鐵路網密度達到507公里/萬平方公里，高速公路密度達到5公里/百平方公里，5G網絡覆蓋率達到80%。長三角的各省份中，浙江省的11個地級市中，10個地級市已開通高鐵和動車，覆蓋率達91%。江蘇省的13個地級市已全部開通高鐵和動車，覆蓋率達100%。安徽省的16個地級市中，13個地級市已開通高鐵和動車，覆蓋率達81%。盡管長三角地區(qū)高鐵和動車覆蓋率已相對較高，但作為中國經濟最發(fā)達、人口密度最高的地區(qū)之一，在區(qū)域交通基建上仍有提升空間。盡管江蘇省地級市都通了高鐵和動車，但是并沒有形成一個完整的東西、南北向縱橫交錯的網絡。部分地級市仍只是高鐵線路上的一個節(jié)點。比如江蘇省有諸多上市公司密集、位列全國百強縣前列的縣級市——江陰、張家港，截至2019年底仍暫未通高鐵。

再看珠三角。珠江三角洲城市群包括“廣佛肇+韶清云”“深莞惠+汕尾、河源”“珠中江+陽江”等三個新型都市區(qū)發(fā)展理念率先實現(xiàn)一體化。由9+6融合發(fā)展的城市所形成的珠三角城市群。大珠江三角洲地區(qū)還包括香港、澳門特別行政區(qū)。在珠江三角洲城市群所包含的15個城市中，14個城市已通高鐵，高鐵覆蓋率達93.3%。未覆蓋城市河源市預計由2021年通車的贛深鐵路覆蓋。預計截至2021年年底，珠江三角洲城市群的高鐵覆蓋率達100%。

特大城市帶動周邊城市群需要發(fā)展產業(yè)鏈互補

發(fā)展特大城市并對周邊城市群形成帶動，需要因地制宜地發(fā)掘各城市的比較優(yōu)勢，在完善交運基建的基礎上，充分整合并發(fā)揮城市優(yōu)勢，使城市之間形成產業(yè)鏈互補的關系。

舉例來說，長三角以上海為中心的城市群，上海是區(qū)域金融中心，也是長三角地區(qū)教育、醫(yī)療資源最豐富的城市。隨著上海城市規(guī)模越來越大，原有的市區(qū)面積已不能滿足吸納人口流入的需求，在城市向外擴張的過程中，上海原有的工業(yè)企業(yè)開始逐步外遷，并被周邊城市群吸納。

江蘇省的蘇州（含吳江、昆山、張家港等下屬縣級市，蘇州距上海的高鐵時間只有半個小時左右）是區(qū)域的物流集散中心，充分利用了其靠近長江入?？?、高鐵網絡覆蓋相對充分、物流倉庫土地成本相對較低的優(yōu)勢。同時蘇州也建設了規(guī)模較大的工業(yè)園區(qū)，重點發(fā)展電子信息、新能源等高端制造業(yè)。

浙江省最臨近上海的嘉興市（距上海高鐵時間同樣只有半小時），同樣利用其房價、地價相對較低的比較優(yōu)勢，吸納了部分由上海遷出的制造業(yè)。浙江省具有臨海的地理優(yōu)勢，其產業(yè)結構整體偏外貿型，寧波、義烏等地密集分布了家具、紡服、日用品等輕工行業(yè)。杭州則依托阿里的龍頭優(yōu)勢，重點打造TMT區(qū)域核心地位。

總而言之，一個良性互動、共同發(fā)展的城市群，是應該以一個或多個特大城市為核心（依照現(xiàn)代城市對于宜居、環(huán)保等方面的發(fā)展理念，城市群當中的特大城市本身，可能都會面臨工業(yè)逐漸外遷，產業(yè)結構向服務業(yè)傾斜的過程），由特大城市完成人才資源的培育、吸納，并向周邊城市再分配（比如TMT行業(yè)，在就業(yè)端可能在杭州更有優(yōu)勢，但可能是在上海受教育的）。城市應當充分發(fā)揮自己的地理或資源稟賦，占據(jù)產業(yè)鏈相對優(yōu)勢環(huán)節(jié)，形成產業(yè)互補關系。

（摘自1月6日《金融時報》。作者為華泰證券首席宏觀分析師）