董新義 王馨梓

2019年12月28日修訂后的《證券法》在第六章專門規(guī)定了“投資者保護(hù)”共八個(gè)條文，開啟了我國金融基本法律專章保護(hù)投資者利益的先河。其中證券糾紛調(diào)解制度也是新證券法強(qiáng)化投資者保護(hù)的一大亮點(diǎn)性措施。新證券法第九十四條第一款規(guī)定：“投資者與發(fā)行人、證券公司等發(fā)生糾紛的，雙方可以向投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解。普通投資者與證券公司發(fā)生證券業(yè)務(wù)糾紛，普通投資者提出調(diào)解請(qǐng)求的，證券公司不得拒絕。”但不可否認(rèn)的是，該規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。應(yīng)當(dāng)向何投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解、調(diào)解的受案范圍、金融機(jī)構(gòu)是否存在先行處理的前置程序問題、調(diào)解的效力如何，均值得進(jìn)一步研究。除此類問題外，證券糾紛調(diào)解的保障機(jī)制也是一個(gè)重大問題，關(guān)系到證券糾紛調(diào)解能否落到實(shí)處。本文擬在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就證券糾紛調(diào)解保障機(jī)制相關(guān)法理以及實(shí)踐予以探討，以期為我國證券糾紛調(diào)解機(jī)制建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

證券糾紛調(diào)解的優(yōu)勢(shì)及其保障機(jī)制

調(diào)解是與訴訟、仲裁、行政和解多元化解決糾紛的方式和手段，被公認(rèn)為是選擇性或替代訴訟（Alternative Dispute Resolution， ADR）最重要的途徑之一，是ADR機(jī)制中的重要組成部分，沒有調(diào)解機(jī)制的ADR將是無源之水，我國也面臨著訴訟成本高、效率低、司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)重的問題，因此也急需盡快完善ADR機(jī)制，而發(fā)展ADR機(jī)制的首要任務(wù)是建立健全調(diào)解制度?，F(xiàn)代調(diào)解制度具有其他司法手段不可替代的天然優(yōu)勢(shì)，證券糾紛作為司法實(shí)踐中一類特殊的糾紛類型，對(duì)專業(yè)性、效率性、保密性有著迫切的需求，而只有調(diào)解才能切實(shí)滿足該類糾紛的需求。但是如果單靠調(diào)解，缺乏相應(yīng)配套保障機(jī)制，證券糾紛調(diào)解或者成為“空中樓閣”，不能落地;或者失去其應(yīng)有魅力，被證券當(dāng)事人“用腳投票”。故新證券法第九十四條調(diào)解制度的落地，尚需相應(yīng)的配套、保障機(jī)制。

證券糾紛調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

與司法審判、仲裁和行政和解等相比較，調(diào)解則可在當(dāng)事人的合意下，在不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定的范圍內(nèi)，靈活地解決糾紛，正是在這種靈活解決糾紛的過程中，情理和法得到了有機(jī)的整合和重塑，法律效果與社會(huì)效果得到了高層次的統(tǒng)一和兼顧，符合中國國情的多層次法律法規(guī)以及地方性規(guī)范得以健康成長，法律體系的更新得以順暢地完成。

從我國資本市場(chǎng)發(fā)展情況來看，日益增多的證券糾紛對(duì)證券糾紛訴訟提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，司法資源的緊缺和司法的低效率顯然不能滿足證券市場(chǎng)對(duì)效率的需求，對(duì)投資者更為不利的是，由于雙方實(shí)力的差距和信息不對(duì)稱問題突出，在訴訟中還面臨著因舉證不能而敗訴、最終得不到保護(hù)的窘境。另外，證券糾紛的群體性比較強(qiáng)，社會(huì)影響比較大，而只有調(diào)解才能拯救司法資源緊缺的危機(jī)，在當(dāng)事人各方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上和諧解決糾紛，可以最大限度地維護(hù)證券市場(chǎng)穩(wěn)定。另外，證券糾紛的專業(yè)性強(qiáng)、糾紛類型多樣、新型糾紛層出不窮，以及證券公司和投資者追求高效性和保密性等特點(diǎn)，都可以通過靈活的調(diào)解程序來解決（相較之下，司法審判或仲裁則要求相對(duì)嚴(yán)格的程序）。因此，調(diào)解解決證券糾紛具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

證券糾紛調(diào)解的不足之處

市場(chǎng)機(jī)構(gòu)配合調(diào)解的意愿不夠

筆者曾經(jīng)做過調(diào)研，在本次《證券法》修訂之前，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司對(duì)證券糾紛特別是小額糾紛均有調(diào)解愿望，但是他們又存在很多顧慮，不敢也不能積極地適用調(diào)解這種方式解決與投資者的糾紛。從調(diào)研的情況來看，主要有以下幾方面的原因。

第一，由于調(diào)解是當(dāng)事人之間的一種自愿性活動(dòng)，其調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議并不具備法律強(qiáng)制執(zhí)行力，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司對(duì)投資者執(zhí)行調(diào)解協(xié)議普遍存在擔(dān)憂。

第二，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司在調(diào)解活動(dòng)中作出調(diào)解讓步時(shí)，需要得到公司的授權(quán)，這將面臨著公司內(nèi)部非常嚴(yán)格的審批程序，甚至還要求公司控股股東的審批同意，程序非常繁瑣。

第三，由于現(xiàn)行稅費(fèi)、會(huì)計(jì)制度不完善，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司妥協(xié)讓步而達(dá)成的調(diào)解金性質(zhì)規(guī)定不明，會(huì)計(jì)處理和稅前扣除等面臨認(rèn)定的困難，使得許多機(jī)構(gòu)表示寧愿通過法院判決也不愿選擇用調(diào)解來解決證券糾紛。

第四，公司妥協(xié)達(dá)成調(diào)解結(jié)果很容易成為公司質(zhì)詢甚至追究高管責(zé)任的一種借口，員工對(duì)調(diào)解方式解決糾紛還存在心理上的排斥感。

目前調(diào)解缺乏與司法、監(jiān)管執(zhí)法、自律監(jiān)管聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制

目前，證券糾紛調(diào)解工作和監(jiān)管執(zhí)法工作割裂、脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍，缺乏與司法、監(jiān)管執(zhí)法、自律監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（1）調(diào)解與監(jiān)管執(zhí)法工作脫節(jié)

目前，證券糾紛調(diào)解工作和監(jiān)管執(zhí)法工作割裂、脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍。表現(xiàn)在：第一，調(diào)解工作并未與行政處罰工作相銜接;第二，有些調(diào)解工作在不能進(jìn)展時(shí)，未能借力證券監(jiān)管機(jī)構(gòu);第三，調(diào)解未與行政和解相結(jié)合;第四，調(diào)解未與行政許可工作相銜接;第五，調(diào)解工作未與誠信監(jiān)管機(jī)制相銜接。

（2）調(diào)解與自律管理未銜接配合

首先，銜接機(jī)制缺乏依據(jù)。在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部有關(guān)部門和各行業(yè)協(xié)會(huì)的章程、格式合同指引、《招股說明書》等法律文本中，缺乏糾紛導(dǎo)轉(zhuǎn)調(diào)解的條款來引導(dǎo)投資者或者發(fā)行人與經(jīng)營機(jī)構(gòu)在發(fā)生糾紛后將糾紛訴諸調(diào)解，尤其是對(duì)于證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)不涉及違法違規(guī)行為的糾紛，缺乏引導(dǎo)投資者向調(diào)解機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解的綠色通道。這種轉(zhuǎn)調(diào)解依據(jù)的欠缺不利于調(diào)解公信力的建設(shè)和調(diào)解制度的宣傳。

其次，懲戒機(jī)制欠缺。行業(yè)協(xié)會(huì)成員單位對(duì)調(diào)解的認(rèn)知不到位，尚未形成主動(dòng)接受調(diào)解、主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議的意識(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也對(duì)不接受調(diào)解、不履行調(diào)解協(xié)議的會(huì)員單位缺乏監(jiān)管機(jī)制和懲戒措施，導(dǎo)致會(huì)員單位的不誠信和阻撓調(diào)解的事件頻發(fā)，調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力受影響。

最后，激勵(lì)機(jī)制缺位。調(diào)解與行政處罰、行政處分缺乏互通機(jī)制，對(duì)已經(jīng)通過調(diào)解解決糾紛、積極履行調(diào)解協(xié)議的單位或個(gè)人，仍然進(jìn)行行政處罰或者處分顯然是不公平的，長此以往會(huì)員單位的調(diào)解意愿也會(huì)受挫。未來在互通機(jī)制的建立過程中對(duì)于上述單位應(yīng)設(shè)立免除起訴、減輕處罰等激勵(lì)措施，以調(diào)動(dòng)會(huì)員單位調(diào)解的積極性。

（3）國務(wù)院部門之間有關(guān)調(diào)解的政策規(guī)則不協(xié)調(diào)

證監(jiān)會(huì)與國家稅務(wù)總局、財(cái)政部等國家部委之間缺乏協(xié)調(diào)互通機(jī)制。例如，在調(diào)解中證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)一般會(huì)支付大額的調(diào)解費(fèi)用和賠償金，這些費(fèi)用在納稅的時(shí)候能否稅前扣除，在會(huì)計(jì)科目中屬于哪個(gè)科目目前都無明確的規(guī)定，這些都直接影響著證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司參與調(diào)解的興趣。從長遠(yuǎn)來看，未來建立對(duì)接機(jī)制時(shí)，可以把賠償金和調(diào)解費(fèi)用作為納稅扣除的項(xiàng)目來鼓勵(lì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)積極配合調(diào)解。

域外監(jiān)管執(zhí)法和自律管理配合調(diào)解機(jī)制

盡管調(diào)解具有天然優(yōu)勢(shì)，但是沒有相應(yīng)的與司法、仲裁和其他行政機(jī)關(guān)的相銜接和聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，調(diào)解的效果將大大降低。從域外國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，調(diào)解都有相應(yīng)的保障機(jī)制。

美國FINRA

在美國，金融業(yè)監(jiān)管局（The Financial Industry Regulatory Authority，F(xiàn)INRA）是美國最大、最有影響力的獨(dú)立非政府證券業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)（SRO）其職權(quán)相當(dāng)廣泛，除了有針對(duì)金融機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管規(guī)則（Regulation）、進(jìn)行合規(guī)性管理（Complication）、教育培訓(xùn)（Education）和執(zhí)法（Enforcement）的權(quán)力外，還包括保護(hù)和教育金融消費(fèi)者的職責(zé)，并整合了前身NASD和NYSE的證券仲裁和調(diào)解業(yè)務(wù)，設(shè)有全北美最專業(yè)且全世界規(guī)模最大的證券糾紛非訴訟解決平臺(tái)，下設(shè)“糾紛解決機(jī)制”（FINRA Dispute Resolution，F(xiàn)INRADR）。實(shí)際運(yùn)營中，F(xiàn)INRA內(nèi)部承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的部門人員即為監(jiān)管公司人員，在所有的公開場(chǎng)合統(tǒng)稱為FINRA。FINRA的監(jiān)管職責(zé)主要由會(huì)員監(jiān)管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門承擔(dān)，會(huì)員監(jiān)管部門監(jiān)管FINRA所有會(huì)員，市場(chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)管證券交易所市場(chǎng)及場(chǎng)外市場(chǎng)，美國幾乎所有的股票期貨交易所均與FINRA簽約。FINRA通過承包協(xié)議為全國性證券交易所提供糾紛解決服務(wù)，其中包括BATS證券交易所、波士頓證券交易所、國際證券交易所、納斯達(dá)克、紐約證交所和費(fèi)城證交所等多家證券交易所。這些大型交易所在與FINRA簽訂協(xié)議后，其內(nèi)部不再設(shè)立糾紛解決機(jī)構(gòu)以及配備專業(yè)人員。根據(jù)交易所與FINRA之間的協(xié)議，即使證券經(jīng)紀(jì)商不是FINRA的成員，但只要其是上述任意一家交易所中的會(huì)員，投資者就可以選擇FINRADR作為解決爭議的平臺(tái)。

英國金融服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國于2000年頒布了《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》（Financial Services and Markets Act 2000，F(xiàn)SMA 2000），對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時(shí)將金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的職責(zé)交由單一、全權(quán)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)即英國金融服務(wù)管理局（Financial Services Authority，F(xiàn)SA）。

2012年《金融服務(wù)法案》改變?nèi)浇鹑诒O(jiān)管為“準(zhǔn)雙峰監(jiān)管”。FSA改名為金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA），承繼了原FSA的微觀金融消費(fèi)者保護(hù)的職能，同時(shí)在英格蘭銀行下新設(shè)子公司審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA），F(xiàn)CA和PRA在宏觀審慎監(jiān)管方面均受英格蘭銀行下設(shè)的金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC）的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。該服務(wù)法案對(duì)英國的監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底的改革，使得微觀金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)構(gòu)變得更為獨(dú)立、精細(xì)和專業(yè)，同時(shí)在涉及金融系統(tǒng)穩(wěn)定的宏觀審慎監(jiān)管方面受到了來自英格蘭銀行的指導(dǎo)，確立了英國金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系獨(dú)特的地位。

2012年《金融服務(wù)法案》從立法層面明確確立了包括英格蘭銀行、FPC、FCA、PRA等在內(nèi)的各主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，其中最重要的當(dāng)然是作為審慎監(jiān)管者的PRA與作為行為監(jiān)管者的FCA之間的協(xié)調(diào)，此外也涉及PRA、FCA和負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的FPC英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。

德國銀行業(yè)監(jiān)管與自律配合調(diào)解機(jī)制

第一，行政性程序與民間性程序的雙重配置。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著處理投訴、解決糾紛的職責(zé)，其救濟(jì)程序?qū)儆谛姓訟DR。行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立的申訴處理專員，形式上屬于民間機(jī)構(gòu)，但處在行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，具有行政授權(quán)特點(diǎn)。這些程序得到法律保證，作為法定前置調(diào)解程序，處理期間訴訟時(shí)效中斷。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政性申訴救濟(jì)機(jī)制擁有較大權(quán)限和資源，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查和行政處罰，主要處理重大、復(fù)雜、集團(tuán)性、涉及違法行為及規(guī)則、政策的案件，而普通申訴案件則往往委托行業(yè)協(xié)會(huì)機(jī)制處理。兩種處理機(jī)制形成了合理的分工和銜接，金融消費(fèi)者可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行選擇。

第二，行業(yè)協(xié)會(huì)申訴專員機(jī)制雖然屬于行業(yè)性、民間性機(jī)制，但具有獨(dú)立性、公益性和中立性，其宗旨是履行行業(yè)的社會(huì)責(zé)任、服務(wù)公眾、維護(hù)金融市場(chǎng)的合理穩(wěn)定運(yùn)行。因此，在制度設(shè)計(jì)上采用中立第三方獨(dú)立負(fù)責(zé)的形式，通過申訴專員人選、機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序保證其公平和公正，由擁有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的資深法官擔(dān)任申訴專員，申訴專員不從屬于行業(yè)協(xié)會(huì)。機(jī)制的運(yùn)行成本由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)（主要來自成員會(huì)費(fèi)），行業(yè)協(xié)會(huì)成員還承擔(dān)應(yīng)訴和接受小額裁決拘束力等義務(wù)。這種安排有利于加強(qiáng)行業(yè)自律，保證申訴專員制度公平高效地運(yùn)行，提高其公信力，吸引公眾積極利用該機(jī)制化解糾紛，從而盡可能化解因消費(fèi)者投訴引發(fā)的金融糾紛，有效替代訴訟。從處理結(jié)果看，申訴專員注重平等保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益和維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，適度向有利于消費(fèi)者傾斜。

域外訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解對(duì)接機(jī)制

在美國，F(xiàn)INRA調(diào)解程序和仲裁程序分開進(jìn)行。證券糾紛當(dāng)事人可以在仲裁程序開始之前先選擇進(jìn)行調(diào)解，或者在仲裁程序開始后要求進(jìn)行調(diào)解，也可以同時(shí)要求開始仲裁程序和調(diào)解程序。因?yàn)檎{(diào)解程序和仲裁程序兩者的運(yùn)作方式不同，而且可以同時(shí)進(jìn)行，調(diào)解程序的失敗不會(huì)減緩仲裁程序的進(jìn)度。除非糾紛雙方當(dāng)事人都同意在調(diào)解結(jié)束之前暫停仲裁程序，仲裁程序受調(diào)解程序的影響并不大。

由于FINRA的職能權(quán)限兼有官方的監(jiān)管處罰權(quán)，故其證券糾紛調(diào)解制度與世界其他國家（地區(qū)）相比有顯著不同。無論是英國的FOS，澳大利亞的FOS，還是中國香港的金融糾紛調(diào)解中心、中國臺(tái)灣的金融消費(fèi)評(píng)議中心等，公眾投資者與金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商談判和糾紛解決機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的調(diào)解斡旋是必經(jīng)的前置程序，協(xié)商和調(diào)解不成功后，糾紛才進(jìn)入下一個(gè)裁決或仲裁階段。前述調(diào)解始終只是作為其中一個(gè)環(huán)節(jié)附屬于整個(gè)FOS（概稱為FOS），一旦進(jìn)入裁決或仲裁階段，公眾投資者即喪失要求調(diào)解的權(quán)利。FINRA則選擇雙線并行的制度結(jié)構(gòu)，讓調(diào)解和仲裁各自獨(dú)立地發(fā)揮作用，因此賦予爭議人較大的自由選擇權(quán)，即在仲裁裁決和調(diào)解協(xié)議皆具有終局性效力的制度前提下，只要爭議處于未決狀態(tài)，爭議人就可以隨時(shí)提起調(diào)解，若糾紛已啟動(dòng)仲裁程序，經(jīng)爭議人一致同意，可選擇先中止仲裁等待調(diào)解結(jié)果，也可選擇仲裁與調(diào)解同時(shí)進(jìn)行。調(diào)解結(jié)果若不能達(dá)到全部的調(diào)解目的，調(diào)解員也可部分調(diào)解，以縮小當(dāng)事人之間的爭議，未解決部分當(dāng)事人可再尋求仲裁程序的解決。由此，調(diào)解可以自成一個(gè)完整的證券糾紛解決機(jī)制，獨(dú)立地發(fā)揮作用。

在英國FOS處理程序中，若金融消費(fèi)者對(duì)申訴專員出具的裁定書不服，可尋求法院救濟(jì)。在澳大利亞，對(duì)于FOS的處理意見，消費(fèi)者可選擇是否接受，若消費(fèi)者選擇接受，則金融機(jī)構(gòu)必須接受;若消費(fèi)者不接受，則可選擇訴訟、仲裁等其他方式救濟(jì)。德國私人銀行FOS調(diào)解的糾紛，消費(fèi)者如果不接受調(diào)解，仍然有權(quán)向法院提起訴訟，但是僅對(duì)5000歐元以下標(biāo)的額的糾紛具有約束力。

在韓國，對(duì)于不服調(diào)解結(jié)果的，韓國金融監(jiān)督院頒布的《金融糾紛調(diào)解細(xì)則》第三十一條規(guī)定了提起再調(diào)解申請(qǐng)的事由、時(shí)間及處理規(guī)則。第一款規(guī)定，有下列事由之一的，當(dāng)事人可以對(duì)委員會(huì)的決定提起再調(diào)解申請(qǐng)（當(dāng)事人在申請(qǐng)調(diào)解之初，已經(jīng)主張過該事由或者明知有該事由卻未主張的除外）：出現(xiàn)在調(diào)解當(dāng)時(shí)未提出且對(duì)調(diào)解結(jié)果有重大影響的新事實(shí);發(fā)現(xiàn)作為調(diào)解證據(jù)的文書、證人證言、參考人陳述等材料系偽造或變?cè)?，是虛假材料?作為調(diào)解依據(jù)的法律、判決等發(fā)生變更的;對(duì)調(diào)解結(jié)果有重大影響的事項(xiàng)，委員會(huì)未作出判斷的;應(yīng)回避的委員未回避的。第二款規(guī)定再調(diào)解申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人收到調(diào)解決定或者駁回決定之日起一個(gè)月內(nèi)提出。對(duì)第一款規(guī)定的再調(diào)解案件的處理準(zhǔn)用本章的規(guī)定（即關(guān)于糾紛調(diào)解的規(guī)定）。院長對(duì)超過第二款規(guī)定的期限提出的再調(diào)解申請(qǐng)，如無正當(dāng)理由，可予以駁回。

在打通對(duì)接的程序通道方面，日本金融非訴訟糾紛解決機(jī)制規(guī)定，在消費(fèi)者同意的情況下，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)原則上對(duì)特別調(diào)停方案必須接受（若不接受只能選擇訴訟），而消費(fèi)者則享有對(duì)糾紛解決機(jī)制的選擇權(quán)，若不接受特別調(diào)停方案，有權(quán)選擇訴訟或其他方式尋求救濟(jì)。在中國香港，若當(dāng)事雙方無法經(jīng)過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，申訴人可以選擇將案件提交仲裁，或者放棄仲裁直接進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。若是選擇仲裁，則仲裁結(jié)果具有一裁終局的效力，即消費(fèi)者在收到仲裁結(jié)果后，無論滿意與否都必須接受，而不能繼續(xù)將案件提起訴訟。而中國臺(tái)灣“金融消費(fèi)評(píng)議中心”制作的評(píng)議書經(jīng)法院核準(zhǔn)即產(chǎn)生既判力，當(dāng)事人就該事件不得再行起訴或申請(qǐng)?jiān)u議。消費(fèi)者拒絕接受評(píng)議決定的，評(píng)議不成立，可另行訴諸司法訴訟。

為保障調(diào)解機(jī)制的順利運(yùn)行，上述國家或地區(qū)還建立了訴調(diào)、仲調(diào)對(duì)接機(jī)制，其大致情況如表1所示。

域外確保調(diào)解的其他配套機(jī)制

統(tǒng)一金融糾紛調(diào)解立法

證券期貨糾紛調(diào)解機(jī)制建立的過程中，一般情況下都伴隨著相關(guān)的立法工作。美國FINRA設(shè)立證券糾紛調(diào)解平臺(tái)以方便爭議雙方進(jìn)行談判，F(xiàn)INRA有專門的調(diào)解規(guī)則，即2007年SEC批準(zhǔn)的《調(diào)解程序規(guī)則》。英國通過2000年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，對(duì)涉及銀行、證券與保險(xiǎn)等不同金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的糾紛予以統(tǒng)一調(diào)整，首先實(shí)現(xiàn)了從分業(yè)型FOS到統(tǒng)合型FOS的重大轉(zhuǎn)變。德國沒有建立統(tǒng)一的金融糾紛解決法律體系，而主要依靠銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的自律性組織和規(guī)章對(duì)與此相關(guān)的問題加以調(diào)整。澳大利亞則于2001年通過了《金融服務(wù)改革法》，建立了以自律規(guī)制為中心統(tǒng)合規(guī)制體系，并在2008年對(duì)金融行業(yè)的FOS制度進(jìn)行了統(tǒng)合。我國臺(tái)灣地區(qū)2011年6月通過了《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，并據(jù)此成立了統(tǒng)一的金融糾紛解決機(jī)構(gòu)即金融消費(fèi)評(píng)議中心。

選任專業(yè)的調(diào)解員

金融糾紛解決機(jī)制能否具有實(shí)效性，糾紛解決委員（也即調(diào)解員）的素質(zhì)是又一個(gè)關(guān)鍵性的因素。為此，若當(dāng)事人雙方都有調(diào)解意愿，美國FINRA會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的情況，從調(diào)解員名冊(cè)中提出推薦名單，并附上調(diào)解員的披露報(bào)告，報(bào)告中闡明調(diào)解員的收費(fèi)水平、教育和職業(yè)經(jīng)歷、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)等供當(dāng)事人選擇，當(dāng)事人也可要求FINRA進(jìn)一步補(bǔ)充建議名單，或者在名冊(cè)之外自行選定滿意的調(diào)解員。調(diào)解員一旦選定，雙方必須共同在《提交調(diào)解協(xié)議》上簽名并呈遞給FINRA調(diào)解主任，表明愿意遵守《調(diào)解程度規(guī)則》解決爭議。FINRA由此開始組織調(diào)解工作，介入雙方爭議。

德國私人銀行申訴專員的聘任制度如下。其一，申訴專員由管理層推薦，銀行協(xié)會(huì)董事會(huì)聘任，任期三年，可以連任。其二，聘任申訴專員之前，銀行協(xié)會(huì)將候選人的姓名與工作經(jīng)歷告知消費(fèi)者中心聯(lián)邦協(xié)會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)。如果消費(fèi)者協(xié)會(huì)在兩個(gè)月之內(nèi)未以書面形式陳述對(duì)相關(guān)候選人資質(zhì)及中立性提出異議，即可根據(jù)第一條第一款第二句進(jìn)行聘任。其三，申訴專員不得介入與自己直接有關(guān)的爭議案件，這種情況下，由其代理人代為進(jìn)行調(diào)解。

日本《金融商品交易法》規(guī)定糾紛解決委員須同時(shí)具備高尚人格和專業(yè)知識(shí)，并規(guī)定必須由特定類型的人員組成，包括執(zhí)業(yè)五年以上的律師、從事金融商品交易業(yè)務(wù)十年以上者、消費(fèi)生活專業(yè)咨詢員、執(zhí)業(yè)五年以上的注冊(cè)法務(wù)士以及內(nèi)閣行政命令規(guī)定的其他人員。

韓國《金融糾紛調(diào)解細(xì)則》規(guī)定金融爭議調(diào)解委員會(huì)的委員可由六類人員擔(dān)任，分別是具有法官、檢察官或律師職業(yè)資格者，現(xiàn)任或曾任依據(jù)消費(fèi)者保護(hù)法設(shè)立的韓國消費(fèi)者保護(hù)院及消費(fèi)者團(tuán)體的高管者，在金融機(jī)構(gòu)或者金融相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體工作十五年以上者，具有金融專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)者，具有執(zhí)業(yè)醫(yī)生資格的醫(yī)生，以及其他具有糾紛調(diào)解經(jīng)驗(yàn)且院長認(rèn)為有必要的人。金融消費(fèi)者保護(hù)院內(nèi)設(shè)置的金融糾紛調(diào)解委員會(huì)同樣要求委員具有相關(guān)工作經(jīng)歷并有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。香港金融調(diào)解中心的日常運(yùn)營由行政總裁負(fù)責(zé)，行政總裁須熟悉糾紛解決的訴訟替代方法，并具備豐富的調(diào)解和仲裁經(jīng)驗(yàn)，首任總裁為曾擔(dān)任香港律政司調(diào)解專責(zé)小組秘書的詹少弘女士。臺(tái)灣金融消費(fèi)評(píng)議中心處理金融消費(fèi)爭議的核心部門——評(píng)議委員會(huì)，設(shè)評(píng)議委員9人至25人，評(píng)議委員由董事會(huì)遴選具備相關(guān)專業(yè)學(xué)識(shí)或?qū)崉?wù)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、專家、公正人士，報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后聘任。

也就是說，若調(diào)解聘任的都是法律專業(yè)人士，可以使調(diào)解結(jié)果公正性更強(qiáng)。而目前我國調(diào)解員選拔培訓(xùn)機(jī)制不成熟，缺少專職人員，無法保證調(diào)解質(zhì)量。因此，我國可以考慮修改證券調(diào)解員管理規(guī)則，使具備專業(yè)技能的法官或律師等法律人有機(jī)會(huì)兼職證券調(diào)解員，并且對(duì)這類兼職調(diào)解員的專業(yè)法律人士給予一定的工資補(bǔ)貼。

設(shè)置合理的調(diào)解案件標(biāo)的額

有些國家或地區(qū)的金融糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)受理案件的標(biāo)的額進(jìn)行了限制。例如，在澳大利亞FOS機(jī)制中，消費(fèi)者與銀行間爭議的金額不超過28萬澳元的，F(xiàn)OS才受理消費(fèi)者的投訴;對(duì)于消費(fèi)者與保險(xiǎn)公司的爭議以及人壽保險(xiǎn)爭議，最高金額為20萬澳元;對(duì)于每月都從保險(xiǎn)公司領(lǐng)取保險(xiǎn)金的爭議，最高金額為6萬澳元;對(duì)于其他保險(xiǎn)服務(wù)，最高金額為15萬澳元;對(duì)于消費(fèi)者與信托基金之間的爭議，損失不超過28萬澳元的情況下FOS才受理消費(fèi)者的投訴。中國香港金融調(diào)解中心受理的案件標(biāo)的必須為金錢糾紛，金額本息合計(jì)不得超過港幣50萬元（或等值外幣）。因?yàn)檫@個(gè)金額涵蓋超過八成由金管局處理的金錢糾紛個(gè)案，及約八成的股票投資者。設(shè)定申訴上限可加強(qiáng)調(diào)解中心借調(diào)解方式達(dá)成和解的能力，亦可迎合調(diào)解中心使用者的需要，因?yàn)樗麄兌际莻€(gè)人客戶，申訴額不會(huì)太高。

而在德國，投訴標(biāo)的金額的大小是直接和糾紛解決的法律效力相關(guān)聯(lián)的。在德國私人銀行申訴專員制度中，如果投訴標(biāo)的未超過5000歐元，則申訴專員的調(diào)解對(duì)銀行具有拘束力，在這種情況下，銀行不得向普通法院提起訴訟，而投訴人則可向普通法院提起訴訟。此外，涉及更高投訴標(biāo)的程序所達(dá)成的裁決對(duì)當(dāng)事人雙方?jīng)]有拘束力。收到此類裁決的六周內(nèi)，可通過書面形式通知銀行協(xié)會(huì)客戶投訴處接受裁決，在此當(dāng)事人沒有義務(wù)一定要接受調(diào)解裁決，還可向法庭起訴。期限屆滿后，客戶投訴處將結(jié)果告知當(dāng)事人各方，程序遂告結(jié)束。

從目前各國實(shí)踐來看，小額標(biāo)的糾紛適用調(diào)解制度較為科學(xué)合理。然而我國目前證券調(diào)解管理工作辦法中，沒有對(duì)調(diào)解的“涉案金額”加以規(guī)定，應(yīng)參照近些年實(shí)踐和各國或地區(qū)立法，盡快加以完善。

我國證券糾紛調(diào)解保障機(jī)制的建設(shè)路徑

新證券法第94條第1款確立的證券糾紛調(diào)解制度亟待落地機(jī)制建設(shè)。無論新證券法，還是以往的《人民調(diào)解法》和《民事訴訟法》的規(guī)定來看，調(diào)解都不具有當(dāng)然的法律效力，當(dāng)事人仍然可能具有反悔、甚至不遵守承諾，這就使得花費(fèi)較大精力完成的調(diào)解成為虛空，不僅耗費(fèi)當(dāng)事人的時(shí)間和金錢成本，也浪費(fèi)調(diào)解機(jī)構(gòu)的大量其他成本，整體來講是對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。本文認(rèn)為，在我國大力加強(qiáng)資本市場(chǎng)健康發(fā)展和建設(shè)，建設(shè)信用社會(huì)，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的大背景下，提高服務(wù)效率，進(jìn)一步加強(qiáng)投資者保護(hù)，借鑒域外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的證券糾紛調(diào)解的配套、保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)搞好以下幾個(gè)配套保障機(jī)制建設(shè)。

完善訴訟調(diào)解對(duì)接、仲裁調(diào)解銜接的相關(guān)法律規(guī)定

一是在立法中明確達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，爭議雙方可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，經(jīng)法院依法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。二是除了要確保普通投資者的強(qiáng)制調(diào)解申請(qǐng)權(quán)落到實(shí)處，在今后的《證券投資基金法》和《期貨法》以及《證券法》相關(guān)行政法規(guī)中還要規(guī)定，普通投資者一方提出調(diào)解要求的，證券公司一方必須接受且不得中途退出;同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定對(duì)一定數(shù)額以下的小額糾紛調(diào)解結(jié)果，對(duì)證券公司一方具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。三是規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的具有證券糾紛調(diào)解職責(zé)的機(jī)構(gòu)，在雙方當(dāng)事人達(dá)不成一致的情況下享有裁決權(quán)，裁決結(jié)果對(duì)證券公司有約束力，投資者或者金融消費(fèi)者對(duì)裁決結(jié)果有異議的，可以申請(qǐng)通過其他法律途徑解決。四是在立法上完善訴調(diào)對(duì)接和仲調(diào)對(duì)接的相關(guān)制度。

健全和落實(shí)證券糾紛調(diào)解和法院審判的聯(lián)動(dòng)和銜接機(jī)制

落實(shí)2016年7月13日最高人民法院、中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》精神，用足用好最高人民法院賦予證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的專門政策措施，積極開展調(diào)解與訴訟協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、有效對(duì)接的政策和機(jī)制。推動(dòng)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)等試點(diǎn)調(diào)解機(jī)構(gòu)（包括未來設(shè)立的新的全國性證券專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)）參與法院設(shè)立的“訴調(diào)對(duì)接中心”工作，法院調(diào)解中心對(duì)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。從長遠(yuǎn)來看，為了順利地推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作，證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立起中立、可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)完善的內(nèi)控機(jī)制，調(diào)解員必須專業(yè)、公正和廉潔，必須具備權(quán)威公信的調(diào)解組織體系和運(yùn)作機(jī)制。證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)作為證券期貨行業(yè)的監(jiān)管者，監(jiān)管轄區(qū)沒有試點(diǎn)調(diào)解組織的證監(jiān)機(jī)構(gòu)要積極創(chuàng)造條件，主動(dòng)與試點(diǎn)地區(qū)人民法院等相關(guān)部門聯(lián)系，構(gòu)建起有效的溝通渠道和工作機(jī)制，通過工作努力讓證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠納入到訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制中。

證監(jiān)會(huì)要與有關(guān)中央部門建立協(xié)調(diào)、合作機(jī)制

中國證監(jiān)會(huì)要在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，充分體現(xiàn)我國政治制度的優(yōu)勢(shì)，積極與其他中央部門和地方政府建立協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)目前的調(diào)解工作開展所遇到的瓶頸，分清問題的輕重緩急，與相關(guān)中央部門積極主動(dòng)地溝通協(xié)調(diào)，時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以聯(lián)合發(fā)文來解決，如果是法律障礙問題，可以聯(lián)合推動(dòng)修改法律條文，為建立證券期貨糾紛調(diào)解機(jī)制創(chuàng)造良好的監(jiān)管協(xié)作環(huán)境。

例如，為了對(duì)開展仲裁和調(diào)解的對(duì)接創(chuàng)造良好條件，體現(xiàn)部門合作精神，證監(jiān)會(huì)應(yīng)推動(dòng)修改國法〔2004〕5號(hào)文件。證監(jiān)會(huì)和國務(wù)院法制辦于2004年1月發(fā)布了《關(guān)于依法做好證券、期貨合同糾紛仲裁工作的通知》（國法〔2004〕5號(hào)），就證券、期貨合同糾紛的仲裁范圍，證券、期貨合同中仲裁協(xié)議的訂立，證券、期貨專業(yè)仲裁員的選聘，證券、期貨合同糾紛仲裁工作的開展，加強(qiáng)國務(wù)院法制辦、中國證監(jiān)會(huì)對(duì)證券、期貨合同糾紛仲裁工作的指導(dǎo)和監(jiān)督等五個(gè)方面作出了規(guī)定。但是，由于種種原因，該通知在實(shí)踐中并沒有完全得到貫徹執(zhí)行，如該通知規(guī)定證券、期貨仲裁員須經(jīng)中國仲裁協(xié)會(huì)確認(rèn)，但中國仲裁協(xié)會(huì)遲遲未能成立。另外，還有很多規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜，需要修改。當(dāng)前，急需修改的規(guī)定有三點(diǎn)：第一，刪除中國仲裁協(xié)會(huì)確認(rèn)證券、期貨仲裁員等規(guī)定，以方便選聘更多的證券、期貨專業(yè)人士進(jìn)入仲裁員隊(duì)伍。第二，擴(kuò)大證券、期貨仲裁案件范圍，將上市公司與證券市場(chǎng)公眾投資人之間的糾紛等納入仲裁范圍。第三，補(bǔ)充完善仲調(diào)對(duì)接機(jī)制，選聘仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁員作為統(tǒng)一調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解員，推薦統(tǒng)一調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解員成為仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁員;通過便捷的仲裁程序，確認(rèn)統(tǒng)一調(diào)解機(jī)構(gòu)作出的調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解書或者裁決書，提升調(diào)解協(xié)議的法律效力。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）