（山東社會科學院 政策研究室，山東 濟南 250000）

粵港澳大灣區(qū)是由我國著力打造的世界第四大灣區(qū)，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體。粵港澳大灣區(qū)發(fā)展不僅是為了應對“逆全球化”思潮對珠江三角洲的影響，解決全球量化緊縮時代下區(qū)域資本與人力資源短缺危機、競爭壓力加劇的問題，也是中央支持港澳融入國家發(fā)展大局、促進內地和港澳地區(qū)經(jīng)濟文化交流，實現(xiàn)共榮發(fā)展的深度回歸途徑，其重要性也日漸趨增。世界銀行曾有一份報告顯示，全球經(jīng)濟總量中的60%來自港口海灣地帶及其直接腹地。因此，粵港澳大灣區(qū)的未來發(fā)展前景勢必像其他三大灣區(qū)一樣，成為帶動全球經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊。

一、粵港澳大灣區(qū)城市群建設的戰(zhàn)略意義

2020年正值改革開放42周年，推動粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，不僅是國家打開對外開放全新局面的新篇章，更是新時代提升對外開放水平的重大舉措，有著重要的戰(zhàn)略意義。從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來看，城市群是中國未來城市發(fā)展的重要方向，在經(jīng)濟全球化、市場化和政策引導的多重影響下，推動粵港澳大灣區(qū)建設既是粵港澳三地自身發(fā)展的內在需要，也是完善國家區(qū)域戰(zhàn)略版圖、彌補國家戰(zhàn)略缺失的現(xiàn)實需要；同時，香港、澳門作為中國面向世界的重要窗口，打造灣區(qū)經(jīng)濟也是國家借助香港、澳門實施開放型經(jīng)濟新體制的重要探索，是支撐“一帶一路”戰(zhàn)略實施、構建國家“雙向”開放的重要平臺[1]；此外，這一戰(zhàn)略還是香港、澳門經(jīng)濟發(fā)展的新動力，對促進港澳繁榮穩(wěn)定、促進港澳發(fā)展融入國家大局、提升港澳的全球競爭力都大有裨益。

（一）提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展新戰(zhàn)略的重要實踐

在區(qū)域性城市化發(fā)展的圖譜上，城市群無疑是最醒目的標識。近年來，國家依托城市群規(guī)劃重塑了我國經(jīng)濟地理的版圖，在拉動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的基礎上重構了城市與區(qū)域的空間形態(tài)。國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，未來我國經(jīng)濟發(fā)展的空間布局或是城市群聚集我國約70%的城市人口，剩余人口與地區(qū)將采取點狀發(fā)展模式，形成積聚的空間布局形態(tài)[2]?？梢?，城市群的發(fā)展已經(jīng)成為我國未來發(fā)展的主體區(qū)。

當前，珠三角灣區(qū)城市群、長江城市群、京津冀城市群等規(guī)劃相繼完成，“十三五”規(guī)劃綱要提出建設的19個城市群已于2017年相繼完成。隨著各區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展，尤其是在“一帶一路”的引領下，以重點經(jīng)濟區(qū)、經(jīng)濟帶、城市群為支撐，以主要發(fā)展軸帶為骨架，連接東中西貫通南北方的多中心網(wǎng)絡化的區(qū)域開發(fā)總體框架正在逐步形成，我國區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)開創(chuàng)新局面。但值得警惕的是，區(qū)域一體化發(fā)展過程中的區(qū)域分化、無序化開發(fā)等痼疾依然存在，“一畝三分地”思維依舊沒有打破，地區(qū)間惡性競爭、產(chǎn)業(yè)結構同質化、地區(qū)分割依舊很嚴重，越來越多的跨區(qū)域管治問題成為區(qū)域一體化發(fā)展的瓶頸，區(qū)域協(xié)調發(fā)展、區(qū)域協(xié)同治理既是治國理政的基本發(fā)展理念之一，又將成為我國未來區(qū)域發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問題[3]。因此，新時代我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要任務，就是以市場為主導，打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，樹立一體化發(fā)展意識，通過政府與市場的有機協(xié)同推進，形成動態(tài)促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新體制機制，使落后地區(qū)補齊發(fā)展短板、發(fā)達地區(qū)克服瓶頸制約，關鍵領域“填平補齊”。

珠三角地區(qū)一直是支撐中國經(jīng)濟的核心區(qū)域之一，其借助香港、澳門的國際窗口優(yōu)勢，以廣州、深圳為區(qū)域經(jīng)濟中心，因此得到了較快的發(fā)展。作為珠三角的豪華擴大版和泛珠三角的濃縮精華版，粵港澳大灣區(qū)更重要的意義在于應對區(qū)域內部發(fā)展過程中的種種挑戰(zhàn)，在原有區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎上探索提升新戰(zhàn)略，更好、更快地跨越“兩制”束縛、加速粵港澳三地一體化發(fā)展融合。從當前正在研究制定的粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃中可以發(fā)現(xiàn)，有兩個特點明顯突出：一是強調發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟；二是提出城市群建設要以更大格局、更寬視野對區(qū)域戰(zhàn)略版圖進行整體規(guī)劃與優(yōu)化完善。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展的全局意義來說，灣區(qū)經(jīng)濟和城市群建設這兩大定位對于實現(xiàn)港澳與內地、東中西部、自北往南三大城市群、國際國內兩種空間的區(qū)域協(xié)調發(fā)展都具有重要意義。在港澳和內地協(xié)調發(fā)展方面，推動香港、澳門向前發(fā)展，必須保持港澳與珠三角的合作，這不僅有利于提升香港、澳門在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的地位和作用，還能有效推動港澳與內地的協(xié)同協(xié)調融合發(fā)展；在帶動東中西部協(xié)調發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)內的科技力量先進、人力資源豐富，其金融業(yè)、制造業(yè)都將成為東部實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的領頭軍，同時粵港澳大灣區(qū)的建設，還能有效帶動珠江—西江經(jīng)濟帶腹地發(fā)展，以此輻射中南、西南地區(qū)，有效推動我國區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)東中西部協(xié)調發(fā)展；在助力京津冀、長三角、珠三角協(xié)調發(fā)展方面，粵港澳大灣區(qū)建設還能提升南方經(jīng)濟中心地位，與長三角、京津冀城市群呈三角布局，有效促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。此外，著力打造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群的另一層戰(zhàn)略價值，是推動粵港澳大灣區(qū)成為國家和全球連接的門戶橋梁。從全球視野來看，粵港澳大灣區(qū)東接海峽西岸經(jīng)濟區(qū)和中國臺灣，西到廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)，南連東南亞、南亞，北接長江經(jīng)濟帶，提升粵港澳大灣區(qū)在泛珠江三角地區(qū)發(fā)展中的輻射帶動能力，并形成輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟帶，以此推動區(qū)域經(jīng)濟有效利用國內、國際兩種空間資源，實現(xiàn)國內、國外聯(lián)動發(fā)展。

（二）提升新時代中國在全球價值鏈中地位的戰(zhàn)略選擇

發(fā)展是推動人類社會全面進步的根本動力，又是當今世界各國的首要主題、今日中國的主旋律?；仡櫴澜绨l(fā)展規(guī)律史可以發(fā)現(xiàn)：工業(yè)化推動了現(xiàn)代化，經(jīng)濟全球化促進了全球價值鏈。經(jīng)濟全球化經(jīng)歷了一個辯證演進過程，即從主要有利于資本和單方面受惠，向既有利于資本又惠及東道國演進，從跨國公司主導全球資源配置，向運用市場機制優(yōu)化資源配置演進[4]。受益于經(jīng)濟全球化的中國，隨著國際垂直專業(yè)化分工體系的建立和發(fā)展，中國順利成長為全球鏈中間品的最大供應國，中國經(jīng)濟也在順利融入全球價值產(chǎn)業(yè)鏈中扮演了關鍵的“樞紐”角色。

在此過程中，中國對歐美發(fā)達國家來說，盡管經(jīng)貿合作中“量”的感應度得到大幅度提升，但其“質”的影響力沒有得到明顯提升。對于新興市場國家和發(fā)展中國家在內的其他地區(qū)而言，經(jīng)貿合作中“量”的感應度和“質”的影響力均有所提高。在三次產(chǎn)業(yè)中可以發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟全球化進程中，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并沒有發(fā)生太大變化，只有第二產(chǎn)業(yè)伴隨經(jīng)濟全球化進程的演進，其感應度和影響力有明顯增高的趨勢。研究表明，經(jīng)濟全球化的發(fā)展規(guī)律是由低級推向高級，這個過程是完全受經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律所左右和支配的。從經(jīng)濟全球化發(fā)展規(guī)律來看，社會發(fā)展需要參與深度全球化，市場經(jīng)濟發(fā)展需要伴隨經(jīng)濟全球化，經(jīng)濟全球化不僅有利于充分發(fā)揮市場潛力，加快了科技創(chuàng)新步伐，促進了開放發(fā)展，還促進了世界多邊貿易體制的形成，優(yōu)化了全球范圍內的資源配置，促進了商品和資本自由流動，從而加快了國際貿易的增長速度。然而，經(jīng)濟全球化的發(fā)展并沒有按照西方國家所劃定的發(fā)展模式和發(fā)展軌道運行，尤其是在國際金融危機的拖累下，西方國家推進經(jīng)濟全球化的意愿逐漸減弱，反經(jīng)濟全球化思潮開始涌動，并逐漸升級為政治行動。從國家層面來看，全球化的發(fā)展讓發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際分工體系中由于承擔角色的不同而引發(fā)了新的矛盾；從民間層面來看，面對日益壯大的發(fā)展中國家，面對國際上不同國家間的發(fā)展不平衡，西方國內不同層次、群體間的收入分配不均、貧富差距日益加大，造成越來越多的人開始質疑并抵制全球化。

“逆全球化”思潮凸顯了少數(shù)資本主義國家主導的經(jīng)濟全球化所包含的深刻矛盾，暴露了西方國家社會矛盾不斷加劇的現(xiàn)實以及西方民主政治的弊端[5]?！澳嫒蚧彼汲?，不僅伴隨著民粹主義影響越發(fā)轉變?yōu)楝F(xiàn)實，更讓一個完整的世界被分割成支離破碎的區(qū)域部分，最終只會導致世界回歸到以民族國家為中心的重商主義時代。從目前來看，西方當前的所作所為是赤裸裸掠奪性資本主義，其結果只會導致各國之間依附性發(fā)展與全球不平等狀況，也由此引發(fā)了當前盛行的貿易保護主義，強化了國家間的貿易壁壘，這些問題從當前的中美貿易沖突中足以證明。經(jīng)濟全球化是一個動態(tài)演化的進程，經(jīng)過多輪擴張、博弈、萎縮與調整后，今天已經(jīng)進入一個新的擴容與重構階段[6]。中國和世界許多國家一樣，既是經(jīng)濟全球化的受益者，又是經(jīng)濟全球化的貢獻者，這其中的主要原因是中國一直在堅持不斷地擴大對外開放。2018年是“十三五”規(guī)劃實施的第三年，進入新時代的中國處于艱巨的轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻堅期，面臨去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九大提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標[7]。從當前的經(jīng)濟形勢分析來看，中國經(jīng)濟資本積累到了臨界點，邊際收益接近于零，而技術進步又尚未轉型為推動高質量發(fā)展的主要新動能。中國經(jīng)濟的增長模式仍屬于粗放式數(shù)量型增長，主要依靠增加資本、勞動等生產(chǎn)要素的投入驅動，而非通過提高技術水平的創(chuàng)新驅動增長的效率型增長。同時，當今經(jīng)濟結構發(fā)展脫實向虛的趨勢愈發(fā)明顯，虛擬經(jīng)濟自我循環(huán)、過度膨脹、與實體經(jīng)濟脫離等相關問題較為凸顯，“中等收入陷阱”亟須依靠技術創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)轉型升級來沖破“技術陷阱”。此外，“逆全球化”思潮也讓中高端制造業(yè)向歐美國家回流，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨供給側成本高、資源環(huán)境惡劣等多重挑戰(zhàn)。在當前國內外形勢嚴峻復雜的情況下，中國需要加大對外開放的力度，建立健全鼓勵尖端的科研和技術人才脫穎而出的機制，打造高度國際化水平的對外開放平臺，還需要優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟合作的創(chuàng)新發(fā)展模式，構建更加國際化、開放型區(qū)域創(chuàng)新體系。而粵港澳大灣區(qū)內部的優(yōu)勢整合，正好具備上述條件，推動大灣區(qū)發(fā)展就能抓住全球價值鏈重構的機遇，擴大中國在參與全球治理以及國際事務中的影響力。

（三）對接“一帶一路”重要支撐區(qū)

從世界經(jīng)濟發(fā)展軌跡中可以發(fā)現(xiàn)，推動人類社會經(jīng)濟發(fā)展的兩大標志：工業(yè)革命和全球化背景下的“新科技革命”。15世紀至20世紀初，歐美國家曾以兩次工業(yè)革命為支點，以金融、貿易和機械制造業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為支柱，迅速帶動了環(huán)大西洋貿易繁榮發(fā)展，催生了紐約大灣區(qū)。20世紀中期至21世紀初期，隨著經(jīng)濟全球化趨勢不斷發(fā)展，以“信息技術”為主導的第三次科技革命迅速帶動了環(huán)太平洋貿易繁榮發(fā)展，催生了舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)[8]。當前，隨著印度洋經(jīng)濟體崛起，尤其是伴隨著中國對外開放的不斷深化，粵港澳三地以扎實的經(jīng)濟基礎、強勁的經(jīng)濟增長能力以及瀕臨南海、背靠中國大陸、面向東南亞的海上絲綢之路戰(zhàn)略要沖地位，已經(jīng)成長為我國唯一地處南海的主要經(jīng)濟核心區(qū)，同時還將成為“一帶一路”建設的重要支撐區(qū)和核心發(fā)力點、引領環(huán)印度洋貿易圈的領頭軍。

“一帶一路”建設作為世界經(jīng)濟一體化格局之下的中國體系，以秉持共商、共建、共享原則，高度投射構建新型國際關系、引領合作共贏，這一核心理念受到沿線各國的認可和支持。隨著全球經(jīng)濟一體化進程不斷加快，我國同世界各國的互聯(lián)互動已經(jīng)變得空前緊密，國內經(jīng)濟發(fā)展與國際社會經(jīng)濟聯(lián)動效應已經(jīng)滲透到經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。與此同時，受全球經(jīng)濟發(fā)展格局深刻變化的影響，中國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢也在發(fā)生著深刻變化，需要更加積極參與國際專業(yè)化分工和全球價值鏈體系，充分發(fā)揮我國的經(jīng)濟比較優(yōu)勢，引進國際高端技術，借鑒國際先進經(jīng)驗，運用國際資本來推動發(fā)展國際貿易，以此轉型升級國內產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構。尤其是發(fā)揮大國經(jīng)濟比較優(yōu)勢，充分發(fā)展并提高制造業(yè)水平，全面提升在全球價值鏈中的位置，可以說變局時期中國經(jīng)濟正面臨著進一步融入和引領全球化的多重挑戰(zhàn)。習近平總書記強調，要“善于統(tǒng)籌國內國際兩個大局，利用好國際國內兩個市場、兩種資源”。這就要求我們發(fā)展中國經(jīng)濟要加快構建更高水平的開放型經(jīng)濟新體制，優(yōu)化對內對外布局，著力構建全方位、多層次的對外開放新格局[9]。而粵港澳大灣區(qū)建設就是以構建開放型經(jīng)濟新體制為準則，以“互聯(lián)互通”的理念建立新的合作機制，推動粵港澳大灣區(qū)不斷走向深化，實現(xiàn)粵港澳三地“人流、物流、資金流、信息流”四要素自由流動。此外，粵港澳大灣區(qū)城市群的建設目標，不僅是成長為世界經(jīng)濟增長的重要引擎，還包括打造世界現(xiàn)代化、國際化創(chuàng)新型城市和國際科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，宜居、宜業(yè)、宜游的世界著名優(yōu)質生活圈，以及全球經(jīng)濟發(fā)展最具活力的經(jīng)濟區(qū)。因此，大灣區(qū)建設不僅有助于中國經(jīng)濟更穩(wěn)健持續(xù)增長，還可以為全球治理體系改革和建設提供新動力，為促進形成更加公正合理的國家新秩序貢獻中國智慧和方案，這也剛好符合國際社會期待中國在國際事務中發(fā)揮越來越重要的作用的美好愿望。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群建設的現(xiàn)狀及主要存在問題

（一）粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟概況

粵港澳大灣區(qū)由“9+2”城市組成，包括兩個特別行政區(qū)（香港和澳門）、兩個副省級城市（廣州和深圳）以及7個地級城市（珠海、中山、東莞、江門、佛山、惠州、肇慶）。總面積約為5.59萬平方公里，常住人口約為6958萬（實際管轄人口或超8500萬人），2017年GDP約為10.0156萬億，全國占比1/8。從近年國家統(tǒng)計局發(fā)布的權威數(shù)據(jù)來看，2001—2017年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長趨勢，即使在2008年國際金融危機的陰影籠罩下，其經(jīng)濟增速仍保持在7%以上。截止到2017年底，粵港澳大灣區(qū)城市群本地生產(chǎn)總值為15134.2億美元，實質增長7%，人均生產(chǎn)總值為21750美元，空港旅客吞吐量為20169.1萬人次，空港貨郵吞吐量為795.6萬公噸，港口貨柜吞吐量為6648.0萬標箱，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重65.6%[10]，初步形成了以香港、澳門、廣州、深圳為核心，珠江三角洲“二區(qū)九市”為主體區(qū)域的城市群。

大灣區(qū)主要城市第三產(chǎn)業(yè)占比高于全國平均水平，但灣區(qū)內第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度存在較大差異。2017年，灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增值比重為65.6%，其中香港第三產(chǎn)業(yè)比重為92.2%，澳門第三產(chǎn)業(yè)比重為93.4%，均已超過90%；廣州第三產(chǎn)業(yè)比重為70.9%，深圳第三產(chǎn)業(yè)比重為58.6%，東莞第三產(chǎn)業(yè)比重為52.3%，均已超過50%，這些城市已從工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展向服務經(jīng)濟模式邁進；從對外出口占比來看，香港2017年以4972.9億美元高居榜首，遙遙領先其他城市，占整個大灣區(qū)比重45.6%，深圳以2446.2億美元排第二位，占整個大灣區(qū)比重22.4%，東莞以1039.7億美元排第三位。從第二、第三產(chǎn)業(yè)分布來看，珠海、中山、江門則相對均勻；深圳2017年第一產(chǎn)業(yè)增加值為18.54億元，較去年增長52.8%，浮動比較大；第二產(chǎn)業(yè)增加值為9266.83億元，增長8.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值為13153.02億元，增長8.8%。同期香港本地生產(chǎn)總值為26626.37億港元，增長3.8%[11]。肇慶、惠州、佛山三市在第二產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)制造業(yè)上的發(fā)展優(yōu)于第三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代服務業(yè)，這就為灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移提供了條件，也是城市間錯位發(fā)展的基礎。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設主要存在的問題

1．不同行政體制讓跨區(qū)域協(xié)同管治成為難題。首先，香港、澳門與廣東省在體制機制、行政權力機構、行政權力等級結構、政府規(guī)劃自主決策權力等方面都存在顯著差異。這些差異衍生出來的經(jīng)濟制度、法律體系、行政體系是大灣區(qū)內部合作的主要障礙。一方面，香港、澳門與廣東在發(fā)展規(guī)劃、行政程序等方面有著明顯差別，港澳擁有高度自治權，受國家宏觀經(jīng)濟干預程度較小，發(fā)展策略也主要以為經(jīng)濟發(fā)展和人口增長提供基本要素為主，更多偏向于特區(qū)城市規(guī)劃設計，由此導致的粵港澳三地的決策機構和行政程式不同，難以找到合作的對接機構[12]。另一方面，廣東省在宏觀上主要對接國家制定的“十三五”規(guī)劃，很多決策的制定都需要先匯報給國家并取得大力支持后，才可以推行實施，并且非政府組織的力量較為薄弱，限制了合作推進的效率和靈活性[13]，由此產(chǎn)生的三地權力不同步、不協(xié)調問題，導致粵港澳合作難以有實質性發(fā)展。

其次，由于歷史原因，港澳目前擁有獨立的司法體系，不僅運作模式有很大差別，其司法公務人員的法律思維也有差異。香港的法律體系屬于“海洋法系”，澳門是“大陸法系”，由此產(chǎn)生的司法判決和法律常規(guī)差異都會對粵港澳大灣區(qū)內部產(chǎn)生的法律事件判決產(chǎn)生影響。一方面，港澳的法院在處理法律事件時主要以港澳基本法為基礎，在依據(jù)世界各地和港澳本地對法律事件的性質相似的判例作出分析后給予判決，其多數(shù)判決并沒有成文法的形式。而內地法院的判決主要由法官依照憲法及立法精神作出判決，由此產(chǎn)生的法律差異給粵港澳大灣區(qū)發(fā)展帶來極大挑戰(zhàn)。另一方面，粵港澳三地的法律語言不同也給合作帶來不少困難。香港當前以英文為主，澳門以葡文為主，盡管雙方都在推行雙語立法體系，但依然在一定程度上影響了雙方的溝通，帶來了交流的不便。

最后，粵港澳三地的法治化水平參差不齊，讓原本缺失的法律基礎與現(xiàn)行的法律存在沖突。從橫向維度來說，目前粵港澳三地存在多種國際合作與多邊合作的協(xié)定，盡管區(qū)域合作以憲法作為基礎保障，基本法、WTO協(xié)定、CEPA協(xié)定及各種合作協(xié)議并存，但每個協(xié)定條款內容、保護水平及合作條文都不盡相同，整體性法律條文存在碎片化傾向，導致三地法治化水平高低不齊。從縱向維度來說，城市內部法治發(fā)展在立法權、執(zhí)法權和司法權的形式上也存在沖突，缺乏立法先行的法治思維讓粵港澳三地的“差序法治”格局愈演愈烈，這樣將導致粵港澳大灣區(qū)的法律基礎更為薄弱，也會在一定程度上阻礙灣區(qū)城市群的法治協(xié)同發(fā)展。

2．發(fā)展目標和利益訴求的差異給協(xié)調發(fā)展制造障礙。在當前逆全球化思潮涌動、貿易保護主義盛行的條件下，粵港澳大灣區(qū)跨境協(xié)調治理、跨境一體化合作非常重要。然而，當前推動其發(fā)展的主要問題就是區(qū)域協(xié)調性不夠強、跨境治理有難度。這一現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)在同質化競爭嚴重，也存在發(fā)展目標不同、利益訴求差異、市場分割嚴重、行政封鎖壟斷等現(xiàn)象。

從發(fā)展理念的差異性來看，港澳的體制機制決定了市場經(jīng)濟與政府宏觀調控的模式，即當下積極實行的“不干預政策”，也是經(jīng)濟學家弗里德曼贊譽為“自由經(jīng)濟制度的堡壘”。在這一政策下，香港利用良好的經(jīng)濟制度環(huán)境，用了不到20年時間，就從一個區(qū)域性國際金融中心演變成一個世界級的全球金融中心。與此同時，這種體制機制的弊端也決定了當市場失效、資本市場無法發(fā)揮功能、靠自身調節(jié)失靈的狀況下，香港政府是不能對經(jīng)濟活動和市場發(fā)展起到指導和推動作用的，也就只能是所謂的“有限政府”。除此之外，現(xiàn)有的體制機制還導致港澳政府掣肘多、效率低等問題，多數(shù)決策無法有效落實，為港澳與內地合作造成了不同步、不匹配現(xiàn)象[14]。而相比之下，內地政府則高度重視“政府”和“市場”的關系，不僅堅持“有效市場”與“有為政府”的有機統(tǒng)一，還把GDP增長列為政府領導班子與領導干部政績考核的一項指標。在加之中央政府的深化改革決心和各種“五年計劃”的政策實施，對我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，都具有十分重要的指導意義和帶動作用。

從利益訴求的差異性來看，粵港澳三地因追求不同，導致競爭也較為激烈。以共建金融合作區(qū)為例，當前兩地政府對建立粵港澳金融市場試驗區(qū)已達成共識，但珠海橫琴島和深圳前海地區(qū)都定位為金融合作區(qū)，其具體的方向、分工都還不明確，面臨很多競爭甚至利益沖突的情況。同時，粵港澳三地的合作目前僅保持著政府對政府、企業(yè)對企業(yè)的合作，而政府和非政府組織之間卻少有合作[15]。盡管當前粵港澳已簽署《大灣區(qū)框架協(xié)議》，要求三地在產(chǎn)業(yè)分工上要有錯位發(fā)展，但從現(xiàn)有的城市經(jīng)濟功能定位來看，按照框架規(guī)劃邏輯發(fā)展的趨勢還不是很明顯，更多的則表現(xiàn)出市場競合的結果。

3．“兩制差異性”讓港澳同胞對三地融合發(fā)展心存疑慮?！耙粐鴥芍啤笔潜３指郯姆睒s發(fā)展的政治基礎，沒有“一國兩制”的制度保障，就沒有港澳的國際金融中心、航運中心、貿易中心以及世界旅游休閑中心。從宏觀層面來看，跨越“兩制”的城市群建設，國際上雖有類似案例，但結合中國區(qū)域特色的研究還很缺乏，內地及港澳同胞對大灣區(qū)建設的戰(zhàn)略意義還認識不足，這也是筆者拿出很大篇幅重點闡述大灣區(qū)意義建設的目的所在。從微觀層面來看，據(jù)筆者走訪及調研的港澳情況發(fā)現(xiàn)，目前部分香港居民仍然處在彌留政治因素陰霾中，沒有認識到粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展對香港來說能夠帶來什么，更擔心粵港澳三地的融合發(fā)展會給自身生活帶來巨變乃至“不方便”。這些問題從根源上來說，還是港澳人士對大灣區(qū)發(fā)展的重要意義理解不全面，僅從自身利益視角看待其發(fā)展。因此，這也給制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的高層帶來了新的課題，即如何兼顧粵港澳大灣區(qū)決策的效率與港澳高度自治的融合問題。最后，需要特別說明，粵港澳大灣區(qū)建設發(fā)展是要逐步實現(xiàn)港澳在政治上“兩制”，經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)上“一制一體”，從這個視角出發(fā)，我們需要特別注重粵港澳居民在生活方式上的差異，在下一步規(guī)劃中要著重落實三地居民的利益保障。

三、提升粵港澳大灣區(qū)城市群競爭力的政策建議

通過對粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略意義及主要存在問題研究分析，可以發(fā)現(xiàn)，逆全球化時代背景、兩制三區(qū)、利益訴求及發(fā)展目標差異作用下的灣區(qū)空間除了傳統(tǒng)的區(qū)位空間的阻礙外，在行政體制、經(jīng)濟制度、司法體系、文化體系等方面也存在短期內無法融合的鴻溝。市場化、國際化、開放化是粵港澳三地最顯著的特征，也是推動其發(fā)展的根本動力與合作基礎。提升粵港澳大灣區(qū)國際競爭力的核心原則，就是讓市場化在資源配置中起主導作用，讓國際化在世界競爭力中起推動作用，讓開放化在對外合作中起引領作用。在大灣區(qū)整體規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、司法體系融合、國際合作加深上，一方面，要發(fā)揮市場機制對其區(qū)域資源配置的自發(fā)調節(jié)作用，避免使用行政命令促進大灣區(qū)人流、物流、資金流、技術流、信息流等各類資源要素自由流動；另一方面，要充分利用港澳開放經(jīng)濟體及國際化優(yōu)勢，在實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)健增長的基礎上，積極推動粵港澳三地內部融合發(fā)展，尋求對外合作與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“中國道路”，引領打造中國經(jīng)濟增長和世界經(jīng)濟復蘇的新增長極。

（一）創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)政策與區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展的核心就是要改革現(xiàn)有的體制機制，它既是大灣區(qū)推動先前的政策問題，也是大灣區(qū)建設的實踐問題。當前大灣區(qū)發(fā)展，跨制度、多中心既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

從制度創(chuàng)新層面來看，體制機制是大灣區(qū)建設的社會治理工具，決定著整個灣區(qū)公共資源的配置。推動現(xiàn)有的“行政異城”向未來的“經(jīng)濟社會人文同城”轉變，就必須深化改革到體制機制的每一個點，尤其是在政策溝通、資金融通、貿易暢通、人文相通的基礎上，加強灣區(qū)內部的體制機制創(chuàng)新。當前，粵港澳三地各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調機構，要跨越兩制的瓶頸發(fā)展區(qū)域一體化，筆者建議應盡快建立一個統(tǒng)籌粵港澳大灣區(qū)發(fā)展建設的獨立機構，在粵港澳三地政府間各派專員負責統(tǒng)籌協(xié)調灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題，機構中心可下設金融、港口、法務、教育、科技、交通等專責事務局，同時建議粵港澳三地每年召開一次高層領導峰會，主要是統(tǒng)一發(fā)展意識，協(xié)調解決粵港澳大灣區(qū)城市群在經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的體制機制等深層次問題，此外還要定期召開三地司法、教育、港口、金融、科技、交通等部門對部門的聯(lián)席會議，主要解決粵港澳大灣區(qū)內部經(jīng)濟發(fā)展面臨的一般性經(jīng)濟協(xié)調問題，努力填補粵港澳三地在合作中的制度差異，盡快打破灣區(qū)內部的行政體制障礙。

從經(jīng)濟發(fā)展層面來看，區(qū)域一體化是粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展目標，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的快與慢檢驗著大灣區(qū)的發(fā)展成效。要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，就必須消除灣區(qū)內部阻礙人流、物流、資金流、技術流、信息流等各類資源要素自由流動的體制機制障礙。筆者認為，灣區(qū)內部的區(qū)域協(xié)調發(fā)展并不是簡單意義上的個別區(qū)域簡單化平衡發(fā)展，而是建立多圈多核的經(jīng)濟區(qū)，以經(jīng)濟區(qū)為中心，輻射聯(lián)動周邊城市一起發(fā)展，通過加深對各個城市之間的優(yōu)勢互補，共享各類生產(chǎn)資源要素，實現(xiàn)共同發(fā)展的目標。一方面，要以香港為中心，發(fā)揮其國際金融優(yōu)勢，加強港深政策協(xié)調和規(guī)劃銜接，打造以“港深”為中心的粵港澳金融經(jīng)濟區(qū)；另一方面，充分發(fā)揮廣東港、深圳港、香港港這三個世界級集裝箱港口優(yōu)勢，以珠海港、東莞港等周邊港口為支撐點，在現(xiàn)有的東西兩岸物流格局中，建設錯位發(fā)展、三港聯(lián)動、多港助力的世界級港口群，進一步鞏固香港港的國際航運中心地位，強化廣州港、深圳港的國際門戶樞紐港功能，優(yōu)化港口布局，進一步提升粵港澳大灣區(qū)的港口群綜合國際競爭力，進而提升整個珠江三角洲、港澳以及中國與東盟自貿區(qū)的整體影響力。

（二）整合三方發(fā)展目標和利益訴求，打造灣區(qū)命運共同體意識

利益是團結的力量?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的關鍵就是凝聚力量，團結發(fā)展。當前粵港澳三地，不僅有制度障礙，還有思維差異。香港、澳門處在資本主義體制下，其發(fā)展目標和利益訴求也與廣東省大不相同。因此，推動大灣區(qū)發(fā)展的關鍵就是打破行政體制障礙，在灣區(qū)內凝聚各城市的政府、企業(yè)乃至所有公民的“合力”意識，共同努力走出本位主義的本體化思維，推動灣區(qū)命運共同體建設。這其中最為關鍵的就是把粵港澳大灣區(qū)和“一帶一路”進行有效對接，充分利用港澳的國際化和開放經(jīng)濟體優(yōu)勢，加強合作，進一步優(yōu)化國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境。

（三）講好大灣區(qū)利好故事，打消部分港人對灣區(qū)融合的疑慮

因歷史遺留問題，部分港人對灣區(qū)內融合發(fā)展的看法褒貶不一。推動大灣區(qū)發(fā)展，不僅要提高大灣區(qū)發(fā)展的“硬實力”，更要增強其“軟實力”，不僅要對內講好大灣區(qū)建設對港澳未來發(fā)展的美好前景，更要對外講好大灣區(qū)對“一帶一路”沿線國家也會帶來發(fā)展新機遇。這要求我們充分利用各類媒介資源，大力宣傳粵港澳大灣區(qū)建設的重要意義，告訴港澳同胞及“一帶一路”沿線國家加強區(qū)域合作的重要性，提高國際社會對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的認識和理解。同時，要不斷加強粵港澳三地政府部門、學術界、媒體界、企業(yè)界和民間多層次間的溝通與交流，讓大家逐步形成思想與行動的共識。通過聯(lián)誼各方資源、各方渠道共同為講好粵港澳大灣區(qū)建設發(fā)展的好故事貢獻力量，讓大灣區(qū)的好故事既入腦、又入心，既深入人心、又打動人心。