何彥芳 李迪韜 梁曉華

（1廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護科學研究院 廣西南寧 530022 2廣西柳州市生態(tài)環(huán)境局 廣西柳州 545006）

近年來，為深入貫徹黨中央“放管服”改革重要決策，全國各地通過優(yōu)化簡化建設項目環(huán)評審批程序，提高行政審批效率實現(xiàn)審批制度改革。廣西也通過印發(fā)一系列文件，試點推行區(qū)域評估、告知承諾制、免于環(huán)評手續(xù)、環(huán)評文件簡化等方面推動建設項目環(huán)評審批制度改革。鑒于廣西大部分設區(qū)市對環(huán)評審批改革工作謀劃不夠、舉措不多、力度不足，本文以柳州市北部生態(tài)新區(qū)環(huán)評審批改革試點為例，探討廣西建設項目環(huán)評審批優(yōu)化簡化的形式、條件，并對后續(xù)監(jiān)管問題提出對策建議，為試點園區(qū)甚至延伸至覆蓋全區(qū)的環(huán)評審批改革提供借鑒。

1 建設項目環(huán)評審批制度改革的重點

“十八大”以來，堅持全面深化“放管服”改革，是黨中央、國務院重要決策部署。2019年3月13日，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)［2019］11號），大力推行建設項目審批制度改革。在當前新形勢下，作為生態(tài)環(huán)境保護領域改革的重要內容之一，深入推進建設項目環(huán)評審批制度改革是激發(fā)市場活力、增強內生動力、釋放內需潛力的戰(zhàn)略舉措，對優(yōu)化營商環(huán)境推動高質量發(fā)展具有重要的意義。改革主要集中在以下幾個方面：①審批級別下降。環(huán)境影響登記表由原來的審批改為備案管理；②審批環(huán)節(jié)簡化。環(huán)評審批與項目核準實行網上并聯(lián)辦理；③優(yōu)化調整審批權限。環(huán)境影響小的項目審批權限下放到省級，省級下放到地市級、縣區(qū)級；④完善規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評聯(lián)動機制。簡化項目環(huán)評內容及環(huán)評文件分類級別；⑤實施區(qū)域評估。在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)和其他有條件的區(qū)域內，推行區(qū)域評估，簡化項目環(huán)境影響評價審批程序；⑥推行告知承諾制。對已經實施區(qū)域評估范圍內的工程建設項目，相應的評估審批事項實行告知承諾制［1-3］。

全國各地紛紛提出建設項目環(huán)評審批制度改革的新舉措。河北省對屬于重點項目，以及符合規(guī)劃環(huán)境影響評價結論和審查意見的建設項目，采取簡化環(huán)評文件內容、簡化審批流程，開辟綠色通道，加快審批速度。河南省對建設項目實施“區(qū)域評估”，開發(fā)區(qū)對區(qū)域空氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境質量進行統(tǒng)一監(jiān)測評估，評估成果供區(qū)內項目使用，單個項目編制環(huán)境影響評價文件時不再監(jiān)測。甘肅省蘭州市、浙江省江山市對于規(guī)劃環(huán)評已審查通過且符合園區(qū)清單式管理的項目，實行審批告知承諾制。福建省、四川省成都市對于已完成規(guī)劃環(huán)評或跟蹤環(huán)評的園區(qū)內項目實施審批承諾制。

2018年，廣西壯族自治區(qū)就通過印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于切實加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》提出“對已通過規(guī)劃（區(qū)域）環(huán)境影響評價審查的園區(qū)，符合產業(yè)定位的建設項目 （環(huán)境風險大或國家環(huán)境保護主管部門審批的除外）可以簡化環(huán)評的內容、降低類別”順應建設項目環(huán)評審批簡化的改革趨勢。2019年，廣西印發(fā)《關于推行區(qū)域評估試點的實施意見》，全力推行建設項目審批制度改革。以14個產業(yè)園區(qū)為試點，依據產業(yè)園區(qū)控制性詳細規(guī)劃，開展符合園區(qū)實際的區(qū)域評估制度，實現(xiàn)落戶該區(qū)域的各類項目共享區(qū)域評價成果；建立進園區(qū)項目準入標準，對入駐園區(qū)內符合整體規(guī)劃和功能定位、屬于主導產業(yè)并在負面清單外的企業(yè)投資項目，其相應的審批事項實行告知承諾制，不再要求項目單獨開展各項評估工作。廣西大部分設區(qū)市對建設項目環(huán)評審批改革工作謀劃不夠、舉措不多、力度不足，鑒于此，本文以柳州市北部生態(tài)新區(qū)環(huán)評審批改革試點為例，探討廣西各地如何實現(xiàn)建設項目環(huán)評審批改革，也為14個區(qū)域評估試點園區(qū)的環(huán)評審批改革提供參考。

2 柳州市北部生態(tài)新區(qū)建設項目環(huán)評審批改革舉措

2.1 柳州市北部生態(tài)新區(qū)規(guī)劃詳情

柳州市北部生態(tài)新區(qū)2016年底正式設立，位于柳州中心城區(qū)以北地區(qū)，研究區(qū)面積550km2，規(guī)劃面積265km2，規(guī)劃人口規(guī)模為51萬人，規(guī)劃GDP1000億元。規(guī)劃定位為立足西南面向東盟的智能制造產業(yè)基地、具有國際影響力的頤養(yǎng)健康目的地和宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)新區(qū)。規(guī)劃產業(yè)為現(xiàn)代農業(yè)：設施農業(yè)、休閑農業(yè)和綠色食品。先進制造業(yè)：智能電網、機器人、通航及無人機、生物醫(yī)藥、數(shù)控機床、物聯(lián)網和節(jié)能環(huán)?！，F(xiàn)代服務業(yè)：工業(yè)設計、云計算、休閑旅游、頤養(yǎng)健康、教育培訓和現(xiàn)代金融。北部生態(tài)新城在編制總體規(guī)劃的同時編制了《柳州市北部生態(tài)新區(qū)建設總體規(guī)劃（2017～2035年）環(huán)境影響報告書》，并通過審查。

2.2 柳州市北部生態(tài)新區(qū)規(guī)劃環(huán)評與建設項目環(huán)評聯(lián)動舉措

柳州市北部生態(tài)新區(qū)與柳州市生態(tài)環(huán)境局根據 《關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》（環(huán)發(fā)［2015］178號）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于切實加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（桂政辦電［2018］213號），對位于規(guī)劃評價范圍內、符合國家各項法律法規(guī)要求、滿足北部新區(qū)產業(yè)準入要求、項目或其主體工藝未列入產業(yè)準入負面清單的建設項目，在本區(qū)域項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動上提出了以下幾個方面的措施。

2.2.1 免于環(huán)評手續(xù)

滿足新區(qū)產業(yè)定位，項目或主體工藝不在負面清單內，且未列入國家建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄及其修改單的項目，無需履行環(huán)評手續(xù)。

2.2.2 環(huán)評文件分類類型的簡化

（1）圍繞新區(qū)的主導產業(yè)，對產業(yè)準入負面清單外且符合準入環(huán)境標準的項目，實施簡化。如金屬制品業(yè)、通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)等行業(yè)及航空航天器制造、交通器材及其他交通運輸設備制造、電氣機械及器材制造、儀器儀表制造類等項目，原需編制報告書的可以簡化為報告表并附大氣專題。原需編制報告表的，可以簡化為承諾登記備案。

（2）根據新區(qū)初期建設的需要，生活及工業(yè)污水處理設施項目原需編制報告書的可以簡化為報告表加水專題。列入規(guī)劃范圍內且不涉及環(huán)境敏感區(qū)的城市道路（不含隧道、橋梁）、長途客運站、城鎮(zhèn)管網及管廊建設等項目可簡化為承諾登記備案。未涉及環(huán)境敏感區(qū)的房地產、社會事業(yè)與服務業(yè)項目原需編制報告表的可以簡化為承諾登記備案 （對環(huán)境或敏感人群可能有較大影響的項目除外）。

（3）考慮到新區(qū)轄區(qū)內原有企業(yè)快速改造的需要，企業(yè)新建脫硫、脫硝、除塵工程或廢氣、廢水污染防治設施升級技術改造項目可簡化為承諾登記備案。

（4）環(huán)評編制階段的公眾參與環(huán)節(jié)，仍按原有規(guī)定執(zhí)行。

2.2.3 環(huán)評文件內容的簡化

對仍需編制報告書、報告表的項目，建設項目環(huán)評可以直接引用規(guī)劃環(huán)評成果。根據區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的審查意見和結論清單的要求，項目環(huán)評可與規(guī)劃環(huán)評共享環(huán)境現(xiàn)狀、污染源調查等資料，簡化相應評價內容（見表1）。

2.2.4 聯(lián)動的終止與調整

（1）在建設項目環(huán)評審查中，若發(fā)現(xiàn)劃環(huán)評要求的區(qū)域環(huán)境質量監(jiān)測任務未完成或區(qū)域環(huán)境質量相比基準年有明顯下降趨勢，不得實施上述聯(lián)動。

（2）區(qū)域內集中式污水處理設施未建成或建設項目污水不能進入污水處理設施集中處理的涉水項目不得實施上述聯(lián)動。

表1 環(huán)評報告書內容簡化部分

（3）由于環(huán)境基礎條件可能隨區(qū)域發(fā)展發(fā)生較大變化，規(guī)劃環(huán)評報告通過審查3年后，應對聯(lián)動內容重新組織調整。

3 建設項目環(huán)評審批改革的建議

從各地的改革舉措中可以看出，環(huán)評審批改革的實質是通過優(yōu)化簡化建設項目環(huán)評來實現(xiàn)行政審批效率的提高。在這個大趨勢、大背景下，有一種思路認為，只要是做了規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)就可進行環(huán)評文件等級的降級，甚至只要開展環(huán)境影響的“區(qū)域評估”就可以不再開展項目環(huán)評。這其實是一種過于冒進的改革思路，對于完成習總書記“綠水青山就是金山銀山”的囑托，并無益處。柳州市北部生態(tài)新區(qū)從實際出發(fā)，通過開展規(guī)劃環(huán)評梳理園區(qū)的環(huán)境質量情況，制定園區(qū)產業(yè)準入負面清單，設置聯(lián)動措施，劃下改革實施的底線，比較合理地推進了環(huán)評改革工作，也為14個區(qū)域評估試點園區(qū)甚至延伸覆蓋全區(qū)的環(huán)評審批改革提供參考。

3.1 建設項目環(huán)評改革應符合當?shù)貙嶋H

環(huán)境管理工作最忌諱“一刀切”，在環(huán)境影響評價領域，尤其是改革的實施，更是這樣，絕不能生搬硬套或者全盤照搬。各項改革措施，只有與當?shù)氐沫h(huán)境現(xiàn)狀，發(fā)展目標和實際建設需要緊密結合起來，分步驟的實施，才能真正發(fā)揮作用。比如本文所提到的案例中，柳州市針對北部新區(qū)的實際情況，近期重點開展了2個方面的改革：①針對改革區(qū)域尚處于建設初期的特點，對于規(guī)劃環(huán)評里已經包含的道路、管網、污水處理工程、社會基礎服務設施等領域基礎設施建設領域開展簡化改革；②結合區(qū)域發(fā)展需要，對于近期要重點發(fā)展的主導產業(yè)可能涉及的金屬制品業(yè)、通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、電氣機械及器材制造、儀器儀表制造類等行業(yè)實施簡化。這2個措施很好地切合了新區(qū)近期發(fā)展需要，對于推動新區(qū)加快建設，早期項目快速落地起到了很好的作用，同時也兼顧了環(huán)境保護的需要，沒有“一放到底”，避免了因改革過猛而造成亂象叢生的情況。

3.2 建設項目環(huán)評改革需要各部門協(xié)同開展

生態(tài)環(huán)境工作需要多部門協(xié)同開展才能發(fā)揮最大效果，環(huán)評改革領域也是一樣，因為追根究底，環(huán)評改革工作的目的就是加快經濟發(fā)展。環(huán)評改革的措施，只有符合經濟發(fā)展部門和各建設部門的需求，效果才能最大化。如果改革措施出臺了，而負責推進項目的相關部門對政策不理解、不使用，甚至不知道，那這個政策很難真正起到作用，可能成為一紙空文。在本文所提案例中，柳州市的環(huán)評改革并非生態(tài)環(huán)境部門的獨舞，從試點工作籌備的初期，柳州市北部生態(tài)新區(qū)的發(fā)改、住建、規(guī)劃、行政審批、招商部門就已經參與進來，對于改革試點的適用行業(yè)、負面清單、具體的簡化程度、辦理的方式等各個領域進行了多次的討論，反復的研究，最后由管委會將各方面工作內容及各部門工作職責確定下來，將改革工作的思路貫穿到項目推進涉及到的各個部門，避免了改革試點在實施過程中可能遇到的“腸梗阻”，保證了各個措施的順利推行。

3.3 建設項目環(huán)評改革需要更有力的監(jiān)管來保駕護航

環(huán)評審批改革將會提高審批效率、加快項目落地、激發(fā)市場活力，但同時也產生了簡化的環(huán)評報告如何質保、承諾的企業(yè)如何有效監(jiān)管、簡化后的項目如何與現(xiàn)有的環(huán)境管理系統(tǒng)相銜接等一系列問題，建議從以下幾個方面加強后續(xù)的監(jiān)管：

（1）加大環(huán)評文件的抽查比例和力度。管理部門應加大對于涉及改革事項的環(huán)評文件的項目環(huán)評文件抽查力度，重點復核環(huán)評文件質量是否達到簡化要求；對于發(fā)現(xiàn)環(huán)評質量存在重大缺陷的，依法撤銷審批決定。

（2）強化信用體系建設。定期抽查實行免于環(huán)評手續(xù)和告知承諾制審批的項目，對于不符合免于條件、作出不實承諾或未履行承諾的業(yè)主，將其納入環(huán)保失信單位，取消其所有項目享受試點政策的權利并向社會公布。同時加強與政府其他部門互通，讓失信企業(yè)一處失信、處處受限。

（3）完善環(huán)評文件排污許可內容。如果實行告知承諾制的項目按照登記表備案管理，只能按照許可證核發(fā)規(guī)范來計算。但目前排污許可核發(fā)規(guī)范還沒有實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋，在一段時期內，對于區(qū)域排放情況的統(tǒng)計將出現(xiàn)數(shù)據缺失，不利于區(qū)域環(huán)境質量的管控。因此，實施告知承諾制項目建議附加污染源排放清單，便于日后的管理銜接。

（4）強化對區(qū)域環(huán)境質量的監(jiān)控。對于實施試點的區(qū)域，地方政府應該主動承擔起環(huán)境質量監(jiān)控的任務，對于大氣、水、土壤、噪聲等區(qū)域環(huán)境質量狀況，1年監(jiān)測1次以上，并向社會公開，確保項目對環(huán)境的區(qū)域影響被控制在可接受范圍內。