（中山大學旅游學院 廣東廣州 510275）

環(huán)境保護中的公眾參與，是指公民通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境相關的決策活動，使得該項決策符合公眾的切身利益，通常指3個方面：①決策參與，指行政管理部門在制定重要環(huán)境政策、規(guī)劃和開發(fā)建設項目實施之前，通過開放途徑讓社會公眾獲取擬決策的事項信息，聽取各方的意見。②過程參與，指公眾通過一定途徑或程序，在與環(huán)境利益相關的環(huán)境政策、規(guī)劃及開發(fā)建設項目實施過程中的參與。③末端參與，指重要環(huán)境政策以及開發(fā)建設項目已經(jīng)實施并發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件之后的公眾參與［1］。

1 建立高層次、多渠道的環(huán)境公眾參與機制

（1）公眾參與環(huán)境保護本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。保護公民的環(huán)境權(quán)益關系到社會的和諧穩(wěn)定，公眾參與環(huán)境保護本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)?！董h(huán)境保護法》的重點就是保護人民切身利益，即關乎民生、維護公民權(quán)利、依靠公眾參與保護環(huán)境?！董h(huán)境影響評價法》更明確了公眾參與在環(huán)境影響評價中的地位，國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價［2］。

（2）目前環(huán)境公眾參與機制存在的問題。從國際上看，公眾參與是環(huán)境保護發(fā)展的新趨勢，根本動力來自“自下而上”的公眾參與。但我國長期以來環(huán)境保護主要依靠“自上而下”的行政命令，有些已頒布的環(huán)境保護公眾參與的政策、制度，在立法中仍存在明顯漏洞：①公眾參與主體錯位。如環(huán)評公眾參與的實施主體通常是建設單位和環(huán)評單位，身兼“運動員”和“裁判員”的雙重身份，在實際調(diào)查問卷中，由于利益驅(qū)使和缺少操作規(guī)范的約束，自然難以秉持公正的立場。公眾參與調(diào)查的對象也具有較大的靈活調(diào)整空間，一些敏感項目中持反對意見的個人或團體往往被排除調(diào)查之外。②信息公開渠道不暢。環(huán)境信息公開是公民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的最根本保障，無公開透明的信息獲取渠道，就無公平實現(xiàn)權(quán)利可言。我國公眾參與的形式非常有限，例如《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》保障公眾參與環(huán)境影響評價的實體權(quán)利，但其范圍僅限于環(huán)境影響評價活動。而環(huán)評公示告知的內(nèi)容卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)范要求。一些環(huán)評公示內(nèi)容往往對敏感環(huán)境問題避而不談或是一筆帶過。③反饋機制較為滯后。公眾參與是公眾對環(huán)境權(quán)益的有效表達，但實踐中環(huán)境管理對環(huán)境權(quán)益的外延內(nèi)涵、實現(xiàn)途徑卻無法清晰界定。例如，公眾參與的制衡對象僅限于污染和破壞環(huán)境者，對于政府部門怠于職守、疏忽監(jiān)管的不作為，對于宏觀決策中忽視環(huán)境利益的狀況，缺乏公眾參與的法律救濟機會。公眾參與途徑主要包括聽證會、論證會、座談會、問卷調(diào)查等，但遺憾的是，關于環(huán)境立法程序的法律、法規(guī)、規(guī)章都對上述內(nèi)容缺乏詳細具體的程序性規(guī)定［3］。

2 構(gòu)建環(huán)境公眾參與機制的時代價值

（1）協(xié)商民主理論為環(huán)境公眾參與開拓了新的平臺渠道。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，由于一些地方片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，使得公眾環(huán)境權(quán)益受到極大挑戰(zhàn)，由此引發(fā)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會體制的不適應和環(huán)境沖突等問題也逐漸顯現(xiàn)。以廈門PX、啟東王子造紙等重大環(huán)境群體事件為例，由于缺少其他相應的參與機制及訴求通道，在各種競爭性利益的裹挾下，導致公眾只能以“散步”等非正常手段“參與”。環(huán)評的公眾參與被推到了社會問題最前沿，各種利益博弈的復雜程度已超出最初環(huán)境公眾參與的制度設計。黨的“十九大”報告強調(diào)“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”。而協(xié)商民主的核心就是公眾參與和協(xié)商治理，為社會轉(zhuǎn)型期的環(huán)境公眾參與機制創(chuàng)新提供了新的視野。其價值在于發(fā)揮人民政協(xié)的主導作用，實現(xiàn)環(huán)境公眾參與的程序化和法治化，改善公眾自主治理環(huán)境的能力，使公共決策最大限度地實現(xiàn)各方環(huán)境利益、經(jīng)濟利益、社會利益的均衡，滿足公民最基本的環(huán)境需求，形成“政協(xié)協(xié)商、專家評審、社會協(xié)同”的公眾參與機制。

（2）環(huán)境公眾參與為協(xié)商民主理論充實了新的時代內(nèi)涵。隨著民主政治建設的不斷推進和發(fā)展，人民政協(xié)要有效發(fā)揮協(xié)商民主作用，無論在理念還是形式方面，都有一個深化和拓展的過程。例如需要改變政協(xié)活動多以政治精英和社會精英參與為主的現(xiàn)狀，探索擴大公眾的參與，增強人民政協(xié)的“人民性”。而目前民間環(huán)保團體尚處于起步階段，存在無序參與而非規(guī)范參與、情感參與而非理性參與、自主參與意識不強、從眾心理表現(xiàn)突出等諸多缺陷，這都為人民政協(xié)發(fā)揮界別的橋梁紐帶和拓展履職空間提供了新的契機。人民政協(xié)有義務、有能力引領新時期環(huán)境公眾參與的健康有序推進，拓寬公民參與環(huán)境保護的渠道、規(guī)范參與方式。

（3）踐行協(xié)商民主與環(huán)境公眾參與是良性互動關系。協(xié)商民主與公眾參與有著共同的價值旨趣和話語平臺，存在著相得益彰的共生關系。人民政協(xié)通過組織公民誠意且理性的對話，經(jīng)過各方討論協(xié)商之后再做出決策，一方面提高了政府在控制環(huán)境污染和管理自然資源方面的能力，另一方面也充分保障了公眾環(huán)境利益的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于推動環(huán)境公眾參與機制的發(fā)展與創(chuàng)新。而以環(huán)境公眾參與為基礎的界別協(xié)商則擴大了協(xié)商主體的廣泛性，反映并維護特殊群體的利益，暢通政治訴求渠道，進一步提高了環(huán)境信息的透明度。

3 環(huán)境公眾參與的理論突破與實踐選擇

環(huán)境公眾參與可以有效化解有利益沖突的群體之間的矛盾，是實現(xiàn)環(huán)境法治的重要條件。而公眾參與環(huán)境保護的程度直接決定著國家的環(huán)境意識，更體現(xiàn)了我國民主協(xié)商的發(fā)展方向。發(fā)揮人民政協(xié)的主導作用，推動環(huán)境公眾參與，是需要長期研究的重大理論和實踐問題。

（1）設計協(xié)商議題，健全環(huán)境信息公開制度。只有健全信息公開制度，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，才能讓公眾充分參與環(huán)境決策，對環(huán)境行政公權(quán)力進行有效監(jiān)督。憑借獨特的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，人民政協(xié)的協(xié)商應該而且能夠成為環(huán)境社會治理的重要主導部分。人民政協(xié)可以選擇社會關注的環(huán)境治理、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等協(xié)商議題，開展專題協(xié)商或界別協(xié)商。以政協(xié)名義建立重大協(xié)商事項信息披露制度，在充分考慮到公眾個體差異性的前提下，通過公告欄、報紙、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代媒體相結(jié)合的方式，保證公眾知情權(quán)的落實。在大會發(fā)言、小組討論、專題協(xié)商環(huán)保過程中，有序地將協(xié)商議題、過程和結(jié)果公諸于眾，進一步提高信息的透明度，提升對環(huán)境政策制定和實施的影響力。

（2）規(guī)范運行機制，實現(xiàn)全過程的公眾參與。目前，環(huán)境影響評價中的公眾參與主要集中在環(huán)境影響報告書報批前的這一階段，而項目立項、報告書編制等則沒有設置公眾參與環(huán)節(jié)。人民政協(xié)可以通過拓展履職平臺、創(chuàng)新工作形式，加強與廣大民眾的互動聯(lián)系。在召開全委會、常委會、專題協(xié)商會之前或過程中，尤其在重大建設項目的立項選址階段和環(huán)評執(zhí)行階段，充分了解民意、聽取民聲、吸納民智，建立環(huán)境熱點問題、污染敏感事件的輿情匯集機制，強化公眾參與過程的控制點設計。在項目篩選審查階段重點協(xié)商對項目選址、工藝路線的意見，從源頭上進行污染控制。在環(huán)評竣工階段對環(huán)評措施的落實情況進行重點強化監(jiān)督，從而實現(xiàn)在前端預防和末端驗收全過程的公眾參與。

（3）開辟協(xié)商平臺，擴大公眾參與范圍途徑。長期的基層環(huán)保執(zhí)法實踐統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城區(qū)60%的環(huán)保信訪投訴對象是餐飲、娛樂、服務行業(yè)，但公眾參與的范圍僅限于專項規(guī)劃和對環(huán)境可能造成重大不利影響的建設項目，面對帶來污水、油煙、煙塵、異味以及噪聲等這些日常環(huán)境污染，公眾卻無法啟動參與環(huán)評程序。而人民政協(xié)可以拓寬公眾參與環(huán)境事務的范圍途徑。通過開展專項民主監(jiān)督活動、民主評議政府專項工作、定期舉行政情交流會、舉辦政協(xié)論壇等方式，切實完善協(xié)商議政制度。例如：建立由環(huán)保部門、企業(yè)和當?shù)鼐用窆餐瑓⑴c的“企業(yè)污染控制報告會”制度；環(huán)保部門領導與非政府機構(gòu)及普通公眾之間的定期對話機制。這樣既有利于增加環(huán)境行政的透明度，也有利于培養(yǎng)委員的公共理性［4］。

（4）健全工作程序，完善公眾參與反饋機制?！董h(huán)境影響評價法》要求專項規(guī)劃和建設項目的編制機關要審慎地考慮公眾的意見，但是實際操作程序上，難以確保編制機關和行政審批機關適時吸納、反饋公眾的參與意見。人民政協(xié)可以通過推進公共決策社會公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度，完善公眾參與的評價和反饋機制。例如：在建設項目的立項設計階段，對公眾調(diào)查內(nèi)容進行分類細化并賦以適當?shù)臋?quán)重，構(gòu)筑委員與網(wǎng)民的溝通回應機制，及時向環(huán)評單位和審批機關反映社會的關注焦點，形成理性、有序的良性互動。在環(huán)評編制階段，組織委員和專家對環(huán)評技術方案進行綜合評價論證，形成委員和專家的聯(lián)合提案，使協(xié)商民主成為環(huán)境公眾參與的制度化、常態(tài)化模式。在環(huán)評審批階段，將環(huán)保措施、管理改進要求主動公示于眾，使公眾知悉自身提出的意見和建議是否得到了客觀公正的反映和考慮；另一方面也使行政機關的審批結(jié)果置于公眾的監(jiān)督之下，保證決策的科學性和民主性。