汪亞美

(重慶工商大學(xué) 長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心， 重慶 400067)

自從習(xí)近平總書記2013年首次提出“精準(zhǔn)扶貧”以來(lái)，國(guó)家扶貧開發(fā)工作由過(guò)去的“大水漫灌”式逐漸向“精準(zhǔn)滴灌”式扶貧轉(zhuǎn)變。黨的十九大又明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。然而，自然條件極為惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)條件較差的老、少、邊、貧地區(qū)，始終是扶貧工作的一塊“硬骨頭”，脫貧難度大。精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村基本公共服務(wù)精準(zhǔn)供給具有高度的契合性，發(fā)展教育脫貧、健康脫貧、社會(huì)保障兜底是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要措施。因此，精準(zhǔn)識(shí)別基本公共服務(wù)的短板，補(bǔ)齊該短板，有利于提高我國(guó)基本公共服務(wù)的整體水平和居民滿意度。

秦巴山特困地區(qū)基礎(chǔ)條件薄弱，貧困程度深，內(nèi)部差異極為顯著，致貧因素極為復(fù)雜。四川廣元市和重慶市又是集革命老區(qū)、大型水庫(kù)(三峽庫(kù)區(qū))、生態(tài)脆弱地區(qū)和貧困地區(qū)于一體的區(qū)域，基于精準(zhǔn)扶貧視角研究該區(qū)域頗具代表性，對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有很好的參考價(jià)值。

一、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧方面的研究

精準(zhǔn)扶貧，首先要精準(zhǔn)識(shí)別貧困標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)外學(xué)者雷諾茲( Reynolds) 和湯森(Townsend) 對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究[1-2]。國(guó)內(nèi)學(xué)者閆菊娥等人利用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型(ELES)對(duì)我國(guó)的貧困線進(jìn)行了計(jì)算[3]；支俊立等人對(duì)我國(guó)農(nóng)村多維貧困問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和測(cè)定[4]。其次，精準(zhǔn)扶貧還要找準(zhǔn)各地區(qū)貧困原因，才能因地制宜、精準(zhǔn)施策。上官子恒等人對(duì)農(nóng)村脫貧影響因素進(jìn)行了分析[5]；朱磊、康江江等人分別對(duì)武陵山片區(qū)和秦巴山區(qū)等集中連片特困區(qū)的農(nóng)民收入差異、貧困影響因素以及脫貧致富途徑進(jìn)行探索性研究[6-7]。最后，精準(zhǔn)扶貧要注重方式的創(chuàng)新，才能標(biāo)本兼治。我國(guó)當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧模式主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、教育扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、科技扶貧、金融扶貧等，根據(jù)各貧困地區(qū)的資源稟賦和社會(huì)文化差異合理選擇適合本地區(qū)的扶貧模式，才能真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧[8]。

(二)關(guān)于基本公共服務(wù)的研究

目前，學(xué)術(shù)界并未對(duì)基本公共服務(wù)給出一個(gè)準(zhǔn)確的定義，公共服務(wù)在國(guó)外的研究視角下主要是圍繞公共財(cái)政學(xué)或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)展開的。薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品理論做出了巨大貢獻(xiàn)，通過(guò)建立薩繆爾森模型，解決了公共產(chǎn)品最佳配置的效率條件問(wèn)題[9]；對(duì)于公共服務(wù)均等化的研究，把羅爾斯的公平正義理論與現(xiàn)代公平正義理論相結(jié)合，可得出公平正義即權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、分配公平[10]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的概念[11]、分類[12]、供給模式[13]、供給現(xiàn)狀[14]及影響因素[15]等公共服務(wù)理論開展了研究；關(guān)于公共服務(wù)供給的實(shí)證研究，唐娟莉、趙欣、王新民、劉細(xì)良等人分別利用熵值法、TOPSIS、灰色關(guān)聯(lián)法、變異系數(shù)對(duì)基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度進(jìn)行了測(cè)定[16-19]，劉瑋琳等人運(yùn)用三階段DEA和Malmquist 模型測(cè)定農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率[20]；對(duì)于基本公共服務(wù)居民滿意度分析，唐娟莉、紀(jì)江明等人分別利用因子分析法和熵權(quán)TOPSIS法對(duì)基本公共服務(wù)的居民滿意度情況進(jìn)行研究，并根據(jù)所研究區(qū)域公共服務(wù)供給績(jī)效情況提出一系列政策建議[21-22]。

(三)關(guān)于公共服務(wù)與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為基本公共服務(wù)供給水平的提高對(duì)精準(zhǔn)扶貧整體效果的提升具有積極作用。理論研究方面，曾小溪、左停、任強(qiáng)等人分別就基本公共服務(wù)式減貧的理論、作用機(jī)理、對(duì)策與路徑進(jìn)行了分析[23-25]；實(shí)證研究方面，曾福生、李雪萍、熊興等人分別將因子分析法、熵值法、熵權(quán)TOPSIS與回歸分析相結(jié)合，得出提高基本公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量對(duì)農(nóng)村貧困發(fā)生率的減少具有正向的促進(jìn)作用，因此提高基本公共服務(wù)的供給水平對(duì)打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略具有重要現(xiàn)實(shí)意義[26-28]。

綜上所述，提升貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)至關(guān)重要，學(xué)術(shù)界對(duì)貧困問(wèn)題和基本公共服務(wù)的研究比較全面，但將兩者相結(jié)合的研究較為缺乏。鑒于此，本文選擇秦巴山區(qū)的貧困區(qū)縣，基于精準(zhǔn)扶貧的視角，分析該區(qū)域的基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，找準(zhǔn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給短板，有針對(duì)性地提高基本公共服務(wù)供給效果，進(jìn)而為加快貧困地區(qū)脫貧進(jìn)程決策提供參考。

二、指標(biāo)體系構(gòu)建與研究方法

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

指標(biāo)體系構(gòu)建的完善程度與評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞具有直接的聯(lián)系，確立科學(xué)的基本公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可對(duì)各個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面有更準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，對(duì)于認(rèn)清各地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平現(xiàn)狀和進(jìn)一步輔助決策者更有針對(duì)性地制定相應(yīng)政策具有積極作用。位于秦巴山區(qū)四川廣元市和重慶市部分縣區(qū)是國(guó)家重點(diǎn)扶貧片區(qū)，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)條件及自然條件的差異性與復(fù)雜性使得數(shù)據(jù)收集難度較大。本文在基本公共服務(wù)理論研究的基礎(chǔ)上，遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性、層次性、針對(duì)性、可操作性、系統(tǒng)性等原則，依據(jù)研究目的構(gòu)建包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生3個(gè)方面的一級(jí)指標(biāo)以及7個(gè)相對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)的體系，具體指標(biāo)框架體系如表1所示。

表1 基本公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所使用的數(shù)據(jù)資料均來(lái)自2013年和2016年的《廣元統(tǒng)計(jì)年鑒》《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(三)研究方法

關(guān)于基本公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)方法，常用的綜合評(píng)價(jià)方法有綜合指數(shù)法、秩和比法(RSR)、TOPSIS法、層次分析法(AHP)、多元統(tǒng)計(jì)分析法(如主成分分析、聚類分析、因子分析等)、模糊評(píng)價(jià)法、灰色系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法等。由于綜合指數(shù)法、秩和比法(RSR)、層次分析法(AHP)和綜合指數(shù)法對(duì)信息利用不完全，而常用的灰色系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法所求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系，且對(duì)指標(biāo)的選擇有嚴(yán)格的要求。TOPSIS法是一種廣泛運(yùn)用于多目標(biāo)決策的評(píng)價(jià)方法，其主要原理是基于評(píng)價(jià)對(duì)象與其理想化目標(biāo)的距離進(jìn)行排序，具有對(duì)原始數(shù)據(jù)利用比較充分、信息損失少的優(yōu)點(diǎn)。因此，本文選用TOPSIS方法測(cè)算2013年、2016年秦巴山區(qū)四川廣元和重慶部分區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平，并利用泰爾分解法測(cè)算該區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化程度，研究秦巴山區(qū)四川廣元和重慶部分貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)區(qū)域差異。下面對(duì)TOPSIS具體算法進(jìn)行介紹：

假定決策問(wèn)題有n個(gè)評(píng)價(jià)方案，同時(shí)有m個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，其原始評(píng)價(jià)值構(gòu)成的決策矩陣為X=(Xij)m*n。由于指標(biāo)體系存在正向指標(biāo)與逆向指標(biāo)，需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行同趨勢(shì)化處理，而本文所使用的指標(biāo)均為正向指標(biāo)，故省略此步驟。

首先對(duì)決策矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到矩陣z=(zij)m*n，公式為：

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

最后，計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解的相對(duì)接近度Ci，計(jì)算公式為：

(6)

Ci越接近1，表示該評(píng)價(jià)對(duì)象越接近最優(yōu)評(píng)價(jià)水平。

三、基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

(一)基本公共服務(wù)供給水平測(cè)度

本文利用TOPSIS方法，對(duì)2013、2016年廣元和重慶11個(gè)貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。為結(jié)合該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)基本公共服務(wù)水平進(jìn)行深入分析，表2和表3列出了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。TOPSIS分析結(jié)果見表4、表5以及圖1、圖2、圖3。

表2 廣元市6區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀

表3 重慶市5區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀

表4 2013年11區(qū)縣基本公共服務(wù)得分

表5 2016年11區(qū)縣基本公共服務(wù)得分

圖1 2013、2016年基礎(chǔ)教育對(duì)比圖

圖2 2013、2016年醫(yī)療衛(wèi)生對(duì)比圖

圖3 2013、2016年基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)比圖

通過(guò)對(duì)TOPSIS的結(jié)果分析，可得出以下結(jié)論：

(1)各區(qū)縣基本公共服務(wù)水平整體呈上升趨勢(shì)?？傮w來(lái)看，各區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平呈不斷上升趨勢(shì)。在基礎(chǔ)教育方面，總體平均值由2013的0.2993上升到2016年的0.3336，表明近年來(lái)該區(qū)域的基礎(chǔ)教育水平整體逐漸得到改善。重慶的平均值由2013年的0.1093上升到2016年的0.1546，廣元的平均值由2013年的0.4576上升到2016年的0.4828。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，總體平均值由2013年的0.4873上升到2016年的0.4924，表明近年來(lái)該區(qū)域醫(yī)療水平有所提高。醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善主要是指重慶的奉節(jié)和巫山，2016年奉節(jié)比2013年提高了60%，巫山提高了1倍，但是廣元地區(qū)除劍閣以外的其余區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生得分有所下降。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，總體平均得分由2013年的0.4375上升到2016年的0.4579，其中重慶在2013年的基礎(chǔ)上上升了15%，重慶除城口以外的其余4個(gè)區(qū)縣都有所上升，但是廣元相比2013年下降了9%，廣元地區(qū)除蒼溪以外的其余區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施得分都有所下降。

(2)基本公共服務(wù)供給分布不均，區(qū)域差異明顯。從表4和表5可以看出，在基礎(chǔ)教育方面，2013年和2016年廣元所轄區(qū)縣的平均得分高于重慶5區(qū)縣，且兩地區(qū)差距較大，如2016年得分排名第1的昭化(0.8763)是得分排名第11的城口(0.0800)的11倍。2016年廣元6區(qū)縣的基礎(chǔ)教育平均得分(0.4828)是重慶5區(qū)縣(0.1546)的3倍多。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，廣元和重慶的差距不大，兩年的平均得分均位于0.4到0.6之間，排名最高的為旺蒼，排名最低的為巫溪，其得分與旺蒼相差約0.7。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2013年和2016年重慶5區(qū)縣的平均得分均高于廣元，兩年中重慶的平均得分約是廣元的1.6倍，排名最高的是奉節(jié)和云陽(yáng)，排名最低的為青川和旺蒼。總體來(lái)看，廣元6區(qū)縣的基礎(chǔ)教育優(yōu)于重慶5區(qū)縣，但基礎(chǔ)設(shè)施水平不及重慶，由此可見，秦巴山區(qū)廣元段和重慶段的基本公共服務(wù)區(qū)域差異明顯。

(二)基本公共服務(wù)均等化程度分析

本文利用泰爾分解方法，對(duì)2013、2016年廣元和重慶11個(gè)區(qū)縣的基本公共服務(wù)均等化程度進(jìn)行了測(cè)度，結(jié)果如表6所示。

總體上看，廣元和重慶的泰爾指數(shù)均位于0到0.3之間，數(shù)值不大的原因在于所研究的區(qū)域都屬于秦巴山特困片區(qū)，其基本公共服務(wù)水平都較落后，但是區(qū)域內(nèi)部也存在著明顯差異。

(1)廣元和重慶的組內(nèi)差距。廣元6區(qū)縣內(nèi)部的均等化程度由高到低依次為基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育。在基礎(chǔ)教育方面，以2016年為例，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的為昭化和旺蒼，昭化的常住人口不及旺蒼的一半，但是基礎(chǔ)教育水平得分卻是旺蒼的3倍，其原因主要在于昭化的常住人口相對(duì)較少，從人均基礎(chǔ)教育占有數(shù)量上來(lái)看，昭化相對(duì)于旺蒼來(lái)說(shuō)更具有優(yōu)勢(shì)。然而，盡管青川基礎(chǔ)教育水平排名第2，人均擁有教師數(shù)量相對(duì)較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率卻排名最后，這也從側(cè)面反映出當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量的落后，發(fā)展教育不應(yīng)過(guò)于追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，注重教師人才的引進(jìn)和教學(xué)質(zhì)量的提高也是關(guān)鍵。廣元內(nèi)部各區(qū)縣的醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度也較低，排名第1的旺蒼是排名最后的青川的5倍多，其人均衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)比青川高60%，可見縮小地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平的差距也是當(dāng)前的迫切任務(wù)。從縱向來(lái)看，2013年到2016年，廣元的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施均等化程度均變低，說(shuō)明廣元6區(qū)縣的差距逐漸拉大，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生方面，廣元2016年的泰爾指數(shù)是2013年的2倍，主要在于青川的醫(yī)療衛(wèi)生得分下降幅度過(guò)大。

表6 泰爾分解結(jié)果

重慶5區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施方面的均等化程度最高，2013年和2016年重慶均等化程度最低的分別為基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生。從2013年到2016年，重慶5縣的基礎(chǔ)教育均等化程度提高，組內(nèi)差距由0.2151降低到0.0771。然而，2016年醫(yī)療衛(wèi)生的組內(nèi)差距是2013年的2.6倍，其泰爾指數(shù)由0.0476提升至0.1235，表明重慶5區(qū)縣的醫(yī)療衛(wèi)生呈現(xiàn)出趨異特征，整體非均等化程度相對(duì)提高，主要在于排名最低的巫溪(0.13)比2013年下降62%，排名較高的奉節(jié)(0.80)和巫山(0.67)比2013年分別上升61%和96%，使得組內(nèi)差距明顯擴(kuò)大，可見，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)巫溪的醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，通過(guò)增建衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和引進(jìn)高水平的衛(wèi)生技術(shù)人員來(lái)提高當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生水平。

(2)廣元和重慶的組間差異。在組間差距方面，組間差距從大到小依次為基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生。2013年基礎(chǔ)教育的組間差距約為基礎(chǔ)設(shè)施組間差距的10倍，基礎(chǔ)教育的組間差距過(guò)大主要表現(xiàn)為廣元6區(qū)縣的教育平均得分約是重慶的3倍。雖然2016年兩地的區(qū)間差距稍有縮小，但其差異還是明顯。從兩地區(qū)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)分析，以2016年為例，廣元6區(qū)縣人均GDP的平均值(20838.8)遠(yuǎn)小于重慶5區(qū)縣的均值(24193.4)，且廣元的平均城鎮(zhèn)化率(34.49%)也小于重慶5區(qū)縣(37.45%)，相對(duì)于廣元來(lái)說(shuō)，重慶5區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但基礎(chǔ)教育得分卻低于廣元。究其原因:一方面，近年來(lái)國(guó)家對(duì)相對(duì)較貧困的廣元區(qū)縣的教育扶持力度加大；另一方面 ，廣元6區(qū)縣的平均人口(34.73萬(wàn))遠(yuǎn)小于重慶5區(qū)縣平均人口(54.82)，所以其人均教育資源的數(shù)量遠(yuǎn)超過(guò)重慶5區(qū)縣。2013年基礎(chǔ)設(shè)施的組間差距不大，主要表現(xiàn)為奉節(jié)的公路密度較大、巫溪和城口的等級(jí)公路占比較高，而旺蒼和青川的公路密度較小、朝天區(qū)的等級(jí)公路占比較低；但是2016年的組間差距較2013年有所增大，主要表現(xiàn)為得分較低的廣元平均值減小，且得分較高的重慶平均值增大。兩地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的組間差距較小，2016年均等化程度更高，主要表現(xiàn)為醫(yī)療衛(wèi)生條件較好的廣元在2016年分值有所減少，得分較低的重慶5區(qū)縣在2016年有所增大。

四、基本公共服務(wù)影響因素分析

基于前文對(duì)西部地區(qū)貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析，本文認(rèn)為影響該區(qū)域基本公共服務(wù)供給水平的因素主要有以下幾方面：

(一)地理位置和自然條件的影響

地理位置和自然條件對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用。秦巴山區(qū)廣元段和重慶段屬于國(guó)家重點(diǎn)貧困區(qū)，惡劣的自然地理?xiàng)l件制約著地區(qū)發(fā)展。廣元地處四川東北部，地理位置遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)條件較好的成都市，重慶5區(qū)縣處于渝東北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，遠(yuǎn)離重慶主城區(qū)，受到的輻射影響較小，加上兩區(qū)域獨(dú)特的山地溝谷地形地貌使得道路交通設(shè)施的投入成本高、建設(shè)難度大，阻礙了農(nóng)村貧困地區(qū)與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，一定程度上也使得教育和醫(yī)療方面的人才引進(jìn)困難，物質(zhì)資源和人力資源嚴(yán)重短缺，基本公共服務(wù)水平整體偏低。不過(guò)，隨著社會(huì)發(fā)展，橋梁與隧道工程等技術(shù)的進(jìn)步，以及國(guó)家政策對(duì)偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的傾斜，自然條件的限制對(duì)基本公共服務(wù)水平的影響在逐漸減少。

(二)人口流動(dòng)的影響

由于各地區(qū)人口密度不同，在反映基本公共服務(wù)水平的指標(biāo)中，人均指標(biāo)比總量指標(biāo)顯得更為重要。本文所分析的西部貧困區(qū)縣人口均較少，多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力為生計(jì)所迫都選擇外出務(wù)工，使得當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谶h(yuǎn)遠(yuǎn)少于戶籍人口。貧困地區(qū)常住人口密度小的特點(diǎn)使得基本公共服務(wù)人均占有數(shù)量相對(duì)充足，但是公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效果卻遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)地區(qū)。發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)基本公共服務(wù)差距已很明顯，這里不再贅述，本文僅僅分析貧困區(qū)縣之間的差別。就廣元6區(qū)縣和重慶5區(qū)縣比較來(lái)看，雖然重慶5區(qū)縣教育資源的絕對(duì)量多于廣元，但秦巴山區(qū)重慶段的常住人口是廣元段的1.6倍，相對(duì)較多的人口數(shù)量分享各種基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源，所以經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的重慶區(qū)縣其基礎(chǔ)教育人均占有量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的廣元區(qū)縣。

(三)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響

一方面，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本公共服務(wù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，國(guó)家財(cái)政支出來(lái)源于稅收，稅收的多少取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是地方財(cái)政支出的源泉，而基本公共服務(wù)主要由政府供給，因此地方財(cái)政能力又直接影響著基本公共服務(wù)供給能力。秦巴山區(qū)深度貧困區(qū)縣對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出力度小，造成基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足、供給質(zhì)量堪憂，基本公共服務(wù)的供給不足和非均等化反過(guò)來(lái)又影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，造成貧困的惡性循環(huán)，可見推進(jìn)公共服務(wù)式扶貧對(duì)提高貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居民收入水平具有重大意義。

(四)國(guó)家政策和地方政策的雙重影響

財(cái)政能力是影響基本公共服務(wù)的關(guān)鍵。一般而言，財(cái)政投入越高，基本公共服務(wù)水平越高，財(cái)政投入的多少不僅與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，更受到國(guó)家政策的影響。雖然秦巴山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，但近年來(lái)，隨著精準(zhǔn)扶貧政策的深入落實(shí)，國(guó)家在深度貧困區(qū)縣投入大量的人力、物力、財(cái)力來(lái)支持基本公共服務(wù)的建設(shè)。在基礎(chǔ)教育方面，國(guó)家實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，為了確保貧困地區(qū)“兩免一補(bǔ)”政策的落實(shí)，中央政府加大了對(duì)貧困地區(qū)的資金扶持力度，且這些財(cái)政優(yōu)惠政策不得用于城區(qū)或較富裕家庭；另外，鼓勵(lì)和支持大中城市教師、高等學(xué)校畢業(yè)生到貧困地區(qū)任教，加強(qiáng)教育對(duì)口支援和師資隊(duì)伍建設(shè)，在一定程度上促進(jìn)了貧困地區(qū)師生比的提高，有利于教育事業(yè)的發(fā)展。秦巴山區(qū)各貧困區(qū)縣根據(jù)中央及其他各級(jí)政策文件也出臺(tái)了相應(yīng)的政策，來(lái)推動(dòng)基本公共服務(wù)發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

本文基于精準(zhǔn)扶貧的視角，利用TOPSIS綜合評(píng)價(jià)法和泰爾分解法對(duì)秦巴山區(qū)廣元和重慶貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度進(jìn)行測(cè)度，并對(duì)貧困區(qū)縣基本公共服務(wù)的影響因素進(jìn)行了分析，主要研究結(jié)論如下：

1.各區(qū)縣基本公共服務(wù)供給水平較低，區(qū)域差異明顯

由于秦巴山區(qū)屬于國(guó)家深度貧困片區(qū)，總體來(lái)看，秦巴山區(qū)重慶和廣元段貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平較低。在基礎(chǔ)教育方面，重慶5縣的人均教育資源占有數(shù)量低于廣元6區(qū)縣；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，重慶6區(qū)縣的平均得分遠(yuǎn)超過(guò)廣元；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，兩地區(qū)的差距不大。不過(guò)，各區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，總體上升幅度由大到小分別為基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生。

從各區(qū)縣存在的短板情況來(lái)看，青川的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于基礎(chǔ)教育，但醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施是其短板；奉節(jié)正好相反，其相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施，但基礎(chǔ)教育是其短板；旺蒼的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于醫(yī)療衛(wèi)生，但基礎(chǔ)設(shè)施是其短板；巫溪的短板在于醫(yī)療衛(wèi)生；城口的基礎(chǔ)教育是其短板。分指標(biāo)來(lái)看，就基礎(chǔ)教育而言，廣元的基礎(chǔ)教育供給水平優(yōu)于重慶；就醫(yī)療衛(wèi)生方面來(lái)說(shuō)，兩地區(qū)的供給水平差距不大；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，重慶的基礎(chǔ)設(shè)施供給水平優(yōu)于廣元。

2.人口流動(dòng)是影響基本公共服務(wù)供給水平的重要因素

地方基本公共服務(wù)財(cái)政支出效果會(huì)受到人口流動(dòng)的影響，在我國(guó)個(gè)人所能享受到的教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)直接與戶籍相掛鉤，只有具有當(dāng)?shù)貞艨诓拍芎戏ê侠淼仄降认硎艿胤秸峁┑墓卜?wù)。而從本文所研究的貧困區(qū)縣人口情況來(lái)看，所有區(qū)縣的戶籍人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于常住人口，即人口流出情況較為嚴(yán)重。作為人口流出地，一方面，政府按照戶籍人口提供基本公共服務(wù)易造成公共資源的閑置浪費(fèi)情況，另一方面也會(huì)由于戶籍人口在享受完本地的醫(yī)療、教育等公共資源后再流出，從而不能為本地帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益，導(dǎo)致人口流出地對(duì)流入地存在正的外部性，這也是當(dāng)?shù)刎毨С潭壬畹挠忠辉颉?/p>

從基礎(chǔ)教育來(lái)看，對(duì)于本文所研究的常住人口小于戶籍人口的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，若按戶籍人口提供相應(yīng)的學(xué)校和教師等教育資源，會(huì)由于常住適齡兒童較少而造成公共資源的浪費(fèi)。如果政府撤銷一些鄉(xiāng)村小學(xué)來(lái)減少學(xué)校和老師數(shù)量，但留在農(nóng)村的少數(shù)兒童卻不得不去離家較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)就學(xué)，這在一定程度上造成教育的可及性差，減小了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對(duì)基礎(chǔ)教育的滿意度。相反，對(duì)于常住人口大于戶籍人口的人口流入地而言，人口流動(dòng)會(huì)對(duì)人口流入地產(chǎn)生教育資源擠占效應(yīng)，地方政府基礎(chǔ)教育財(cái)政支出可能存在自利性動(dòng)機(jī)。為了實(shí)現(xiàn)本地利益最大化，可能會(huì)對(duì)流動(dòng)人口子女在本地入學(xué)設(shè)置相關(guān)門檻。外來(lái)流動(dòng)人口由于不具有當(dāng)?shù)貞艨冢鵁o(wú)法均等地享受地方政府提供的公共物品與服務(wù)。這就造成了基本公共服務(wù)“農(nóng)村弱、城鎮(zhèn)擠、城鄉(xiāng)二元壁壘”的矛盾。

3.基本公共服務(wù)方面的精準(zhǔn)扶貧工作取得一定成效，但不顯著

從2013年到2016年，各區(qū)縣基本公共服務(wù)水平整體呈上升趨勢(shì)。重慶的基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施水平得到了整體提升，而廣元的基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施水平在2016年還有所下降；重慶奉節(jié)和巫山醫(yī)療衛(wèi)生條件有所改善。說(shuō)明重慶的基本公共服務(wù)方面的精準(zhǔn)扶貧程度優(yōu)于廣元，這從滿意度調(diào)查結(jié)果也可看出來(lái)。從均等化程度來(lái)看， 2013年到2016年，廣元的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施均等化程度均變低，說(shuō)明廣元6區(qū)縣的差距逐漸拉大，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生方面；重慶5區(qū)縣的基礎(chǔ)教育均等化程度提高，而醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度相對(duì)下降。 說(shuō)明廣元地區(qū)相對(duì)重慶來(lái)說(shuō)，其基本公共服務(wù)的內(nèi)部地區(qū)差異都在拉大。

(二)對(duì)策建議

本文認(rèn)為推進(jìn)貧困區(qū)縣基本公共服務(wù)式減貧首先在于明確貧困群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求，找準(zhǔn)各區(qū)域基本公共服務(wù)短板，然后構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，私人企業(yè)、個(gè)人、非營(yíng)利組織參與的多元主體合作供給模式，進(jìn)而提高基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度，為貧困地區(qū)群眾提供良好的生存和發(fā)展條件。

1.加大公共財(cái)政投入力度，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度

在精準(zhǔn)扶貧的工作預(yù)算中，可考慮優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出，特別是對(duì)于西部地區(qū)貧困區(qū)縣內(nèi)部的公共服務(wù)投入要足額到位，且要全面實(shí)施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務(wù)支出。還要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革，合理設(shè)置基本公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，重點(diǎn)支持秦巴山區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)等貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)財(cái)力薄弱區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)相對(duì)更貧困區(qū)縣優(yōu)先彌補(bǔ)其在提供公共服務(wù)方面的收支缺口，逐步縮小區(qū)縣間財(cái)力差距。

本文所研究的貧困區(qū)縣，作為人口流出區(qū)縣，存在著對(duì)人口流入地的正外部性，這也是導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣疃蓉毨У脑蛑?，需要加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)?shù)毓卜?wù)的外部性。橫向轉(zhuǎn)移支付一般是財(cái)力充裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而我國(guó)目前尚無(wú)規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，只存在臨時(shí)性、非制度化的“對(duì)口支援”應(yīng)急政策。因此，可以建立人口流入地(即經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū))對(duì)人口流出地(貧困地區(qū))的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)流動(dòng)人口的規(guī)模進(jìn)行地區(qū)間的資金分配。一方面，這對(duì)增加人口流出地公共服務(wù)的財(cái)力、縮小區(qū)域差距、加速推進(jìn)基本公共服務(wù)式減貧具有重要意義，另一方面，通過(guò)對(duì)人口流出地的轉(zhuǎn)移支付也可減少其人口遷出的數(shù)量，從而減少貧困地區(qū)的“人口紅利”損失。

2.推進(jìn)基本公共服務(wù)動(dòng)態(tài)供給

基本公共服務(wù)需求具有明顯的地域性、群體性和時(shí)間性特點(diǎn)，需要打破基本公共服務(wù)供給過(guò)程中存在的制度慣性和思維慣性，運(yùn)用動(dòng)態(tài)治理的思維，制訂本土化的公共服務(wù)供給適應(yīng)性政策，這才有助于促進(jìn)公共服務(wù)供給和需求的動(dòng)態(tài)平衡，使公共服務(wù)的供給滿足人們不斷變化的需求。

對(duì)于不同的貧困區(qū)縣，其社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和扶貧規(guī)劃具有差異性，人們對(duì)于公共服務(wù)的需求也就有差異，必須根據(jù)群體需求的側(cè)重不同來(lái)供給公共服務(wù)。比如老年人對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療、低保的需求較大，農(nóng)村留守兒童對(duì)于教育資源的需求較大。還要考慮到人口流動(dòng)情況，實(shí)行基本公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)供給，由于長(zhǎng)期以來(lái)存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，對(duì)農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)形成了阻礙；但在戶籍制度的改革進(jìn)程中，由于農(nóng)村戶籍附著了土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及各種涉農(nóng)補(bǔ)貼，居民落戶意愿也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“流而不遷”的現(xiàn)象顯現(xiàn)。因此，需要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給由戶籍人口向常住人口全覆蓋，公共服務(wù)與戶籍脫鉤，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

3.實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給

由于各貧困地區(qū)造成脫貧難度大的原因各不相同，因此必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度認(rèn)清各地區(qū)實(shí)際貧困程度，確定脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃。根據(jù)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異，制定相應(yīng)的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別各貧困區(qū)基本公共服務(wù)的短板，并在此基礎(chǔ)之上制定脫貧規(guī)劃，在精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

廣元蒼溪的自然地理?xiàng)l件適合種植獼猴桃和雪梨，適宜推行以紅心獼猴桃與蒼溪雪梨為主的“產(chǎn)業(yè)扶貧”，通過(guò)特色農(nóng)副產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)觀光旅游來(lái)助力脫貧。針對(duì)蒼溪的基本公共服務(wù)供給需要重點(diǎn)完善道路交通設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，才能解決對(duì)當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)水果的運(yùn)輸與宣傳問(wèn)題，還要加大對(duì)農(nóng)民的種植技能培訓(xùn)和基本素質(zhì)教育，通過(guò)“扶貧先扶智”的渠道促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村長(zhǎng)期脫貧。針對(duì)以著名景點(diǎn)“劍門關(guān)”聞名的廣元?jiǎng)﹂w，主要依靠“旅游產(chǎn)業(yè)”來(lái)促進(jìn)脫貧進(jìn)程，而劍閣地形地勢(shì)條件復(fù)雜，落后的道路交通設(shè)施無(wú)法滿足游客的需求，因此，可通過(guò)擴(kuò)寬公路、完善交通網(wǎng)絡(luò)等配套設(shè)施來(lái)提升游客的體驗(yàn)感。針對(duì)重慶貧困區(qū)縣，通過(guò)“生態(tài)搬遷扶貧”。近幾年由于搬遷補(bǔ)助資金的門檻效應(yīng)，“搬富不搬貧”“移富不移貧”的問(wèn)題始終存在，因此，應(yīng)加大對(duì)重慶貧困區(qū)縣的社會(huì)保險(xiǎn)優(yōu)惠政策扶持力度，對(duì)于農(nóng)村移民的社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)適當(dāng)放寬條件和標(biāo)準(zhǔn)，降低參加社會(huì)保險(xiǎn)的門檻，擴(kuò)大參保對(duì)象。針對(duì)有些農(nóng)村一時(shí)拿不出現(xiàn)金進(jìn)行搬遷或購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)的情況，政府可根據(jù)每個(gè)家庭的貧困程度制訂不同的搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以建立專項(xiàng)資金來(lái)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。對(duì)于移民的就業(yè)問(wèn)題，政府還需要完善勞動(dòng)力信息資源系統(tǒng)和勞務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，利用媒體等宣傳方式讓用人單位了解相關(guān)信息，同時(shí)還要做好后期就業(yè)扶持優(yōu)惠政策，增加就業(yè)率。結(jié)合各區(qū)縣的短板，青川需要提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，奉節(jié)和城口需注重基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升，旺蒼應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施方面引起重視，只有推進(jìn)基本公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給才能落實(shí)好精準(zhǔn)扶貧政策。

4.構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制

基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)不平衡嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)群眾對(duì)基本公共服務(wù)的滿意度，造成基本公共服務(wù)供給績(jī)效低下，因此構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制，讓貧困地區(qū)人民擁有對(duì)基本公共服務(wù)的話語(yǔ)權(quán)顯得很有必要。基本公共服務(wù)的供給應(yīng)適應(yīng)多樣化、個(gè)性化、層次化的消費(fèi)需求，通過(guò)完善民主決策、監(jiān)督機(jī)制，使貧困地區(qū)群眾能夠通過(guò)直接或間接渠道，參與基本公共服務(wù)供給決策過(guò)程，表達(dá)當(dāng)?shù)貙?duì)基本公共服務(wù)的滿意度及需求，為基本公共服務(wù)的供給方案提出建議。此外，還要增加民眾表達(dá)需求與意見的渠道，例如通過(guò)媒體和信訪渠道，減小媒體和信訪的成本，簡(jiǎn)化信訪程序，提高政府部門對(duì)媒體輿論的主動(dòng)回應(yīng)率，使得貧困地區(qū)群眾真正能夠充分表達(dá)訴求和意見。

5.完善基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

一方面，完善基本公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)體系，依據(jù)秦巴山區(qū)各貧困區(qū)縣差異化發(fā)展政策，編制科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，按照職責(zé)分工和各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)檢測(cè)評(píng)估，全面引入第三方評(píng)價(jià)，采取“內(nèi)部評(píng)估”與“外部評(píng)估”相結(jié)合的方式推進(jìn)，并把各類基本公共服務(wù)供給績(jī)效納入各區(qū)縣各部門績(jī)效考評(píng)體系，實(shí)施必要的獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)減貧目標(biāo)的落實(shí)。另一方面，完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督，高度重視群眾的監(jiān)督作用，定期開展群眾滿意度評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果納入政府績(jī)效考核體系，還要發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)基本公共服務(wù)供給狀況的監(jiān)督作用，建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)的有效供給。