王子巖

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北 石家莊 050000)

農(nóng)村房屋征收以規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化成為城市化建設(shè)重要組成部分。在參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、民法典等相關(guān)的法律時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償制度體系用以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃出現(xiàn)的各種農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償糾紛。“在2004年憲法修正案以來，我國(guó)立法針對(duì)被征收房屋的財(cái)產(chǎn)屬性設(shè)定了補(bǔ)償制度?！盵1]“補(bǔ)償公平”作為原則性的衡量標(biāo)準(zhǔn)為房屋征收補(bǔ)償?shù)於朔苫A(chǔ)。近些年，理論與實(shí)務(wù)不僅側(cè)重追求公平，更加注重補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則，這對(duì)于農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償立法的完善、維護(hù)農(nóng)民土地上的權(quán)益、解決征收難題具有積極作用?，F(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具有統(tǒng)一性，補(bǔ)償方式單一，統(tǒng)一征收文件在實(shí)踐中被分割成單份個(gè)體合同，且征收標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，如撫府辦字[2013]74號(hào)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與物價(jià)的上漲，導(dǎo)致難以保障被征收人的有效生活。

一、農(nóng)村房屋征收的現(xiàn)狀與法律依據(jù)

目前農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償沒有單獨(dú)的立法，征收行為所依據(jù)的是《物權(quán)法》(2021年1月1日生效民法典)、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等。上述法律對(duì)于征收事項(xiàng)、程序的原則性規(guī)定，不能涵蓋當(dāng)下“農(nóng)村房屋補(bǔ)償”所面臨的一系列問題。如民法典物權(quán)編第234條(物權(quán)法第42條)，雖注重了對(duì)農(nóng)民的利益保護(hù)，但原則性較強(qiáng)，沒有細(xì)化實(shí)施程序。第4款規(guī)定中，明確了任何組織、個(gè)人不得作為的義務(wù)，但是沒有對(duì)后果進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，缺乏法律的威懾與強(qiáng)制效果。目前，“現(xiàn)有研究缺少對(duì)個(gè)案的詳細(xì)解讀，沒有對(duì)征收沖突以及發(fā)生機(jī)制進(jìn)行過程分析，因而難以真正理解房屋征收矛盾復(fù)雜性和微妙性，也難以全面認(rèn)識(shí)現(xiàn)行征收制度下沖突的發(fā)生、升級(jí)以致難以化解的根本原因?！盵2]農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償制度的缺位狀態(tài)值得思考弊與利。

(一)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

首先，國(guó)土資源局發(fā)布征地公告與明確征地價(jià)格，而農(nóng)村房屋價(jià)值確認(rèn)則依賴于評(píng)估機(jī)構(gòu)，其征收價(jià)格與發(fā)展不相適而滯后，該種狀態(tài)已經(jīng)不能最大程度保證被征收人的財(cái)產(chǎn)利益；其次，農(nóng)村征收補(bǔ)償法律零星散落于不同法律部門中，缺乏具體可行的規(guī)范，農(nóng)民素質(zhì)及維權(quán)意識(shí)弱，很難利用法律維護(hù)其自身利益，征收補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定于農(nóng)民而言是一個(gè)盲區(qū)，實(shí)踐中，農(nóng)民認(rèn)為征收的補(bǔ)償有較為可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，極易接受拆遷補(bǔ)償協(xié)議；最后，農(nóng)村土地征收法定程序：狀調(diào)查及確認(rèn)；征詢意見、組織聽證；上報(bào)征地材料；征地審查、報(bào)批；實(shí)施補(bǔ)償安置方案及交付土地；協(xié)調(diào)和裁決征地爭(zhēng)議等。[3]但是在實(shí)踐中部分程序的欠缺已成為一種常態(tài)或者程序設(shè)定過于形式化。

1.農(nóng)村房屋的定性

農(nóng)村房屋性質(zhì)的定性現(xiàn)有兩種不同的觀點(diǎn)，一種是將房屋視為地上的附著物。其“忽視了對(duì)被征收的法律制度保護(hù)，這體現(xiàn)了《物權(quán)法》、《土地管理法》對(duì)地上附著物規(guī)范較為模糊和原則，對(duì)于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、和方式等由行政部門制定的規(guī)范性文件來決定?！盵4]形成了“土地為中心”的立法思想，忽視了房屋作為一種物權(quán)存在的客體；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為則以“房屋主義中心”，以各式各樣的房屋形成于土地去之上供所有權(quán)人生活。本文認(rèn)為折衷比較合適，農(nóng)村房屋征收是立于土地征收基礎(chǔ)上，但房屋性質(zhì)本身不同于土地，價(jià)值賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該自成一系，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為確定，而房屋的補(bǔ)償因自身及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，較有可能會(huì)出現(xiàn)“類房不同賠”的問題；再者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主義的環(huán)境中，房?jī)r(jià)的不斷上漲，因法律缺位而形成的補(bǔ)償法律原則已經(jīng)難以約束現(xiàn)行出現(xiàn)的狀況，需要更為體系的房屋征收規(guī)范與程序。

2.公共利益界定

征收先行須明確公共利益的界定，不能假借公共利益之名謀求個(gè)人利益。因而公共利益的確定應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，不能僅著眼社會(huì)效益機(jī)制和城市規(guī)劃。“公共利益”一詞廣泛存在于我國(guó)法律體系中，但未有明確“什么是公共利益”。潛在的原則性與概念的模糊性容易造成對(duì)個(gè)人利益的侵害，使不應(yīng)該讓步個(gè)人利益讓步于“公共利益”。《辭源》中對(duì)于公共的解釋“謂公眾共同也”，事實(shí)上，公共利益涵蓋的范圍是廣泛，法律規(guī)范不盡詳能，應(yīng)該以判例指導(dǎo)的方式形成“公共利益”界定的標(biāo)準(zhǔn)。

3.征收程序欠缺

目前，我國(guó)的農(nóng)村房屋征收沒有統(tǒng)一的程序規(guī)范體系，農(nóng)村房屋征收內(nèi)容泛泛，存在一系列的問題。其雖不違反法律規(guī)定，但是不能讓農(nóng)民房屋征收的權(quán)利人準(zhǔn)確把握自己的權(quán)利，無法充分保障被征收人的知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、參與權(quán)。

(二)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

1.《民法典》關(guān)于征收的規(guī)定

2021年1月1日，民法典生效實(shí)施。民法總則第117條對(duì)于“征收、征用”予以原則性的規(guī)定，民法典物權(quán)編第243條對(duì)于征收土地、房屋與其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)民合法權(quán)益維護(hù)的宗旨，指導(dǎo)實(shí)踐中征收的公平、合理，尤其是新增了補(bǔ)償“農(nóng)村村民住宅”以保障農(nóng)民的生活。相較于《物權(quán)法》的規(guī)定更加注重私權(quán)利的保護(hù)，但是缺乏細(xì)致可落地的規(guī)范內(nèi)容。

2.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》之相關(guān)規(guī)定

第1條明確立法宗旨，意在維護(hù)公共利益，保障被征收人合法權(quán)益；總則中明確了負(fù)責(zé)征收與補(bǔ)償?shù)男姓黧w及相關(guān)主體享有的監(jiān)督權(quán)；第二章規(guī)定征收決定是以公共利益為需要，第八條采取列舉與兜底，前五項(xiàng)列舉范圍并非明確具體，第六項(xiàng)的兜底甚是模糊，從而取決于行政主體自由裁量權(quán)的認(rèn)定。征收是公與私的衡量，補(bǔ)償協(xié)議本身使被征收人處于被動(dòng)地位。如何避免“行政主體”假名需要而進(jìn)行征收，保護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)不受侵害，只有明確具體征收的條件與程序，不能單因政府認(rèn)為“舊房危房”需要改造進(jìn)而發(fā)布征收公告；第25條至28條明確了補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容及救濟(jì)途徑，具體救濟(jì)制度也明確了復(fù)議與行政訴訟，考慮到“民不與官斗”的心理，救濟(jì)途徑應(yīng)更加完善。、

3.《土地管理法》之相關(guān)規(guī)定

為了防止了相關(guān)主體假借之名實(shí)施征收行為，該法第46條第1款規(guī)定了征收行政主體并進(jìn)行了限制。征收土地公告以及擬定補(bǔ)償方案、安置方案仍屬政府審批的范圍，那么對(duì)于國(guó)家審批的形式審查其作用又怎樣保證？另外該法中第47條第1款[5]、第3款[6]，農(nóng)村房屋是否屬于地上附著物，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，本文認(rèn)為權(quán)利下放的狀態(tài)與《立法法》第八條第(七)項(xiàng)中的規(guī)定并不相符[7]，其參照水平標(biāo)準(zhǔn)本身就是賦予行政機(jī)關(guān)行使“自由裁量權(quán)”，其顯露出弊端?！坝捎谵r(nóng)村房屋拆遷缺乏統(tǒng)一的法律調(diào)整機(jī)制，各地制定的文本規(guī)范涉及農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍各異?！盵8]

4.《物權(quán)法》之相關(guān)規(guī)定

該法立法宗旨在于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，明確物的歸屬以及物的效用，可見出于目的以及保護(hù)相對(duì)人所有權(quán)益的角度，第42條規(guī)定什么樣的情形下可以征收以及征收需要支付相應(yīng)的補(bǔ)償。第3款[9]中對(duì)于征收個(gè)人房屋需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，即依法進(jìn)行補(bǔ)償，該補(bǔ)償基礎(chǔ)立于市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上，該款的寬泛跟上述的法律規(guī)定贅同且不利于現(xiàn)有的農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償問題系列問題解決。

二、農(nóng)村征收的立法現(xiàn)狀

從法律的角度看，并沒有一部專門的針對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)牧⒎?，相關(guān)規(guī)范由于原則性而使得在實(shí)踐中操作性尤甚較差，針對(duì)具體的問題沒有明確的規(guī)范予以解決，這就從而使得問題、糾紛在解決上存在適法不一，缺乏理論的指導(dǎo)而致農(nóng)村房屋征收糾紛矛盾尖銳與升級(jí)，訴訟不斷增多。實(shí)踐中，有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征收條件的立法欠缺而相應(yīng)的地方立法比較多，地方政府法規(guī)以及規(guī)章的中制定權(quán)則成了落實(shí)征收的主要法律依據(jù)。

(一)農(nóng)村征收的立法亂象

1.地方法規(guī)立法權(quán)之授權(quán)沖突

《立法法》第73條關(guān)于地方法規(guī)可做規(guī)定的事項(xiàng)有二，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，以及第2款的兜底條款，可見政府有權(quán)制定地方法規(guī)的授權(quán)中《立法法》與《土地管理法》出現(xiàn)了偏差，然而在實(shí)踐中則大多是根據(jù)《土地管理法》的授權(quán)而為之征收行為。

2.“公共需要”之碎片化

《憲法》第13條第3款[10]、民法典物權(quán)編第243條、《物權(quán)法》第42條及《土地管理法》第2條同時(shí)規(guī)定了滿足公共需要時(shí)才可以進(jìn)行征收或征用并給予補(bǔ)償，“公共利益的需要”則就取決于政府的自由裁量，呈上所言“公共利益的需要”詞語本身就寬泛，列舉式加兜底條款須經(jīng)法定程序，才會(huì)增加征收正當(dāng)性、合理性以促進(jìn)公平。

(二)實(shí)踐中補(bǔ)償具體操作之相關(guān)公告

以石家莊欒城征地公告為例，國(guó)土資源局下發(fā)《征地告知書》[11]中記載內(nèi)容該開發(fā)地為住宅用地(事實(shí)上該征地用于建設(shè)道路公共設(shè)施)，該告知書所記載的補(bǔ)償價(jià)格所依據(jù)文件為地方人民政府關(guān)于修訂征地區(qū)片價(jià)的通知，《征地告知書》中被征收的土地有的包括農(nóng)村房屋，實(shí)踐中一旦被拆遷農(nóng)民選擇的補(bǔ)償方式的單一，就難以保障被征收人的合法權(quán)益。根據(jù)被征收人房屋的具體設(shè)置條件其補(bǔ)償?shù)谋壤槐M相同，農(nóng)民的房屋所建層數(shù)不同而區(qū)別對(duì)待，通常置換面積為一樓平地面積，二樓的面積則折換成貨幣，白墻與壁紙的補(bǔ)償也有所差異，但對(duì)屋內(nèi)所鋪設(shè)的地板則大致相同，其賠償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后。標(biāo)準(zhǔn)確定的主動(dòng)權(quán)并不在農(nóng)民手中，在于政府。關(guān)于房屋評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的遴選以及是否遵循法定程序的監(jiān)督在實(shí)踐中也是相對(duì)缺位的。在征收補(bǔ)償確定過程，對(duì)于是否認(rèn)同評(píng)估的價(jià)值缺乏相應(yīng)的知識(shí)，“人為刀俎，我為魚肉”的地位較為明顯。而且沒有相關(guān)的監(jiān)督主體，雖然征收公告賦予了異議權(quán)利，但公告公示性在實(shí)踐中大多是形式權(quán)利，農(nóng)民對(duì)于公告的內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)并不明晰，查詢方式難以知曉，如果評(píng)估結(jié)果，存在關(guān)系或暗箱操作，會(huì)使公平、公正失去保障，錯(cuò)誤難以糾正。

三、農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償立法之完善

農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償相關(guān)的立法的滯后引發(fā)的糾紛不斷顯現(xiàn)，應(yīng)加快立法予以應(yīng)對(duì)制定完善的農(nóng)村房屋征收拆遷的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村房屋征收中程序。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要部分，規(guī)模、力度逐漸深入，會(huì)涉及很多農(nóng)村房屋征收的事宜，完善的規(guī)范體系有利于應(yīng)對(duì)征收過程中各種問題。

(一)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)

農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于立法缺乏而滯后，體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式以及征收程序。實(shí)踐證明，如何保障被征收人的權(quán)益，一直是實(shí)務(wù)中的難題，致使司法評(píng)判困境叢生。為解決這一難題，出于追求法律規(guī)范的工具箱的可選擇性，應(yīng)完善相關(guān)立法。如《土地征收管理》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，但對(duì)農(nóng)村房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以尋覓，應(yīng)加緊制定相關(guān)法規(guī)以實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志新時(shí)代“人有所居”。

(二)農(nóng)村房屋征收之規(guī)范程序

為解決征收程序中法定程序以及公開機(jī)制存在的問題，公告應(yīng)及時(shí)公布保障農(nóng)戶的知情權(quán)，國(guó)家的形式審批以及相關(guān)政府的落實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的法定程序，主要有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)于“監(jiān)督約束滿足公共需要而進(jìn)行征收行為”；二是拆遷過程中補(bǔ)償方案的制定應(yīng)當(dāng)即公開而又法定，公開目的不僅在于宣告政府的決定，而在于聽取民意、主動(dòng)接受監(jiān)督，讓深涉自身利益的相關(guān)農(nóng)戶更多的參與到補(bǔ)償方案的制定以實(shí)現(xiàn)公平公正；三是完善聽證會(huì)制度，廣納意見，避免引起不必要的民憤；四是建立司法監(jiān)督制度，征收決定意味著行使行政權(quán)力，司法權(quán)的獨(dú)立性有利于監(jiān)督行政權(quán)力的規(guī)范行使；五是完善救濟(jì)制度，對(duì)于不符合法律規(guī)定的征收程序設(shè)置完善救濟(jì)制度。

(三)補(bǔ)償范圍應(yīng)全面

補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)綜合考慮多種因素，農(nóng)村房屋大多形式各異，但實(shí)則大有差別，精裝修以及地上附著物也不盡相同，地板儲(chǔ)物室以及果樹也應(yīng)當(dāng)考慮在范圍之內(nèi)。農(nóng)村的家庭中一般會(huì)設(shè)置養(yǎng)殖空間，如羊、牛以及兔子。雖然地上并沒有房屋建筑設(shè)施，但應(yīng)給予合理補(bǔ)償方案。另外，對(duì)于違法建筑，在區(qū)別對(duì)待的基礎(chǔ)上，給予適當(dāng)值補(bǔ)償。于農(nóng)村而言，由于法律意識(shí)淡薄，較為容易法律的紅線，當(dāng)然并不是說要維護(hù)違法建筑的利益，而是保護(hù)它所承載的較為公平的利益，如占有利益。

(四)安置方式之多樣選擇

現(xiàn)行拆遷公告中列明的安置方式大多數(shù)采取的貨幣補(bǔ)償，貨幣作為補(bǔ)償方式并不能很好的保障農(nóng)戶的生存，一次性的貨幣補(bǔ)償缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益保護(hù)，農(nóng)戶本身不具有理財(cái)?shù)哪芰?，?yīng)當(dāng)設(shè)置更多的安置方式選擇，如等面積兌換房產(chǎn)同貨幣補(bǔ)償相結(jié)合。

(五)完善農(nóng)村公共設(shè)施基金扣除的法定程序

由于拆遷過程中涉及的金錢賬目的龐大，容易中飽私囊，實(shí)踐中分配到農(nóng)村集體組織成員手里的補(bǔ)償大多數(shù)是被扣除相應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基金，為防范假借預(yù)存之名侵吞公共財(cái)產(chǎn)之實(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的程序，對(duì)于扣除部分的用途也應(yīng)當(dāng)建立完善的支出賬目，及時(shí)公開使用情況，保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。

結(jié)論

農(nóng)村房屋征收的補(bǔ)償對(duì)于被征主體是重要的財(cái)產(chǎn)，行政權(quán)力的行使使得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，沒有具體的法律規(guī)范約束，那么兩者之間很可能因?yàn)榈匚粦沂饩驮斐蓮?qiáng)勢(shì)主體濫用權(quán)力，弱勢(shì)地位無處救濟(jì)的境地，正所謂“國(guó)家權(quán)力必須裝入制度的牢籠中”，然而現(xiàn)實(shí)中因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不同農(nóng)村房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，而再對(duì)農(nóng)村房屋征收過程除了注重對(duì)公權(quán)力的限制，還應(yīng)注重及時(shí)保障被征收人的權(quán)益，落實(shí)相應(yīng)的補(bǔ)償制度。本文認(rèn)為應(yīng)制定細(xì)化征收補(bǔ)償規(guī)范，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，這對(duì)于改善司法困境具有重要意義。