郭春香

(陜西服裝工程學(xué)院 陜西 咸陽 712046)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，中共中央于2008年10月12日十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)，這一決定明確提出了“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”?！稕Q定》的出臺(tái)，意味著土地流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)，這一政策的提出至今已經(jīng)十二個(gè)年頭，土地流轉(zhuǎn)政策是處理土地矛盾和解決推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基石政策。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化過程進(jìn)入一個(gè)加速上升的軌道中(阮騁，2014)，通過查閱相關(guān)資料可知，截至2018年的數(shù)據(jù)顯示，關(guān)中地區(qū)的新開工及其在建設(shè)的項(xiàng)目達(dá)到了300個(gè)以上，與此同時(shí)，完成的投資額超過80億元，且關(guān)中地區(qū)的鎮(zhèn)區(qū)面積累計(jì)也在逐漸擴(kuò)大，擴(kuò)大面積累計(jì)達(dá)到30平方公里以上，這些舉措吸納了越來越多的人才進(jìn)入城鎮(zhèn)，進(jìn)鎮(zhèn)人口達(dá)到了30萬人以上。除此之外，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)中地區(qū)的開工建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)也達(dá)到了500個(gè)以上，累計(jì)完成的投資額也在500億元以上，其中包括了已經(jīng)基本建成的項(xiàng)目、集中安置了的農(nóng)民總量也在15萬人以上。通過對這些數(shù)據(jù)的整理，不難看出，陜西省的人民政府及其相關(guān)部門，突出了對關(guān)中地區(qū)的農(nóng)民的住房保障工作、整體的規(guī)劃帶頭指導(dǎo)工作、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的建設(shè)等工作，及其政府召開了的關(guān)于關(guān)中地區(qū)不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一系列的工作重要會(huì)議中，對關(guān)中城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了重要作用，這些舉措也得到了全方位的推進(jìn)(?；ǎ?015)。隨著關(guān)中城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進(jìn)，通過相關(guān)資料的顯示，可以看出陜西省關(guān)中地區(qū)的耕地資源總量逐年減少，同時(shí)人均土地占有量也在大幅度減少，這一現(xiàn)象導(dǎo)致了大量的農(nóng)村青年勞動(dòng)力逐步開始向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)也使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也在逐步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，越來越多的農(nóng)民愿意有償放棄土地。

讓土地流轉(zhuǎn)合法化、流程化，就是把土地流轉(zhuǎn)從灰色地帶走向有序化、公開化，使土地發(fā)揮更大的價(jià)值，在土地開發(fā)的過程中產(chǎn)生更多的附加價(jià)值。本文以關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式作為切入點(diǎn)，通過對關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分析，找出目前土地流轉(zhuǎn)政策存在的不足之處，并提出可參考的意見。

一、關(guān)中地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的概述

土地流轉(zhuǎn)政策通過強(qiáng)化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來鞏固集體經(jīng)濟(jì)的重要性，主要舉措是通過限制明確土地的實(shí)際運(yùn)用進(jìn)而確保了糧食的安全供應(yīng)，提倡擴(kuò)大農(nóng)民的種植面積來提高農(nóng)民的收入，以此來實(shí)現(xiàn)一些宏觀的政策目標(biāo)，也提高了農(nóng)民的收益。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，體現(xiàn)出的主要目的可以歸結(jié)為以下三點(diǎn)：通過一系列措施鞏固集體經(jīng)濟(jì)的重要性、在土地流轉(zhuǎn)過程中保障口糧的供應(yīng)充足、鼓勵(lì)現(xiàn)有農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營面積。

(一)關(guān)中地區(qū)土地流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)主要有：第一，形式多樣。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化，主要有三種模式。一是由企業(yè)或大型農(nóng)戶發(fā)起為主，農(nóng)戶的土地投入為輔，年底以土地的參股分紅；二是合作共建共贏模式，各戶按照投入比例進(jìn)行分紅；三是流轉(zhuǎn)增補(bǔ)模式，即由村社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)起集體土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，并給農(nóng)戶一定的補(bǔ)償，逐年增補(bǔ)。第二，流轉(zhuǎn)用途多樣。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體多元化，出現(xiàn)了專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等，用得到的土地發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。第三，期限較長。關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)所使用的期限較長，調(diào)查中的農(nóng)戶的使用期限都達(dá)到了十年以上。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式

據(jù)實(shí)地走訪的調(diào)查以及查閱相關(guān)資料顯示，關(guān)中地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，不但包括了農(nóng)民之間的相互土地轉(zhuǎn)讓、互換、入股，同時(shí)也存在著轉(zhuǎn)讓承包和土地的出租這些形式。據(jù)相關(guān)調(diào)查，超過一半的轉(zhuǎn)讓承包是本村農(nóng)戶之間進(jìn)行；與外村人員和企業(yè)之間進(jìn)行最多的轉(zhuǎn)換模式為租用，超過所有流轉(zhuǎn)用地的1/3。而土地流轉(zhuǎn)對象也同時(shí)表現(xiàn)得非常多元化，據(jù)相關(guān)調(diào)查，在對一部分農(nóng)戶調(diào)查后的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，其中四分之一的土地流出到農(nóng)村的合作社，而流出到專業(yè)大戶和其他農(nóng)戶土地均占比也達(dá)到了四分之一，土地流入到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)得比例也達(dá)到了15%左右。在土地用途方面，有的農(nóng)戶選擇進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物種植，也有不少農(nóng)戶進(jìn)行糧食種植和畜牧養(yǎng)殖，以及少部分選擇進(jìn)行開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和休閑觀光。

土地流轉(zhuǎn)同時(shí)也是為了發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更高效的運(yùn)用現(xiàn)代化科技，解放人力，提高生產(chǎn)效率(阮騁，2014)。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐步完善，農(nóng)民出讓土地可以得到的補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性加強(qiáng)，越來越多的農(nóng)民愿意有償放棄土地。在現(xiàn)階段的發(fā)展情況下，農(nóng)民更傾向于外出務(wù)工，這使得大部分農(nóng)民逐漸人口城鎮(zhèn)化。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐囊?guī)?；a(chǎn)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進(jìn)而產(chǎn)生了較多剩余的勞動(dòng)生產(chǎn)者，積極推動(dòng)著城鎮(zhèn)化的改革與完善。

二、基于公平與效率的視角分析土地流轉(zhuǎn)政策的現(xiàn)狀與問題

國家對有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策的提出及完善實(shí)施的過程，其實(shí)也是對土地資源的合理科學(xué)利用起到了積極作用，更加地刺激了農(nóng)村原有的勞動(dòng)者的進(jìn)城務(wù)工，為農(nóng)業(yè)后期規(guī)模發(fā)展的奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)。

(一)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

從關(guān)中地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)情況中來看，土地流轉(zhuǎn)逐步走向正常的軌道上，這一轉(zhuǎn)變能使農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)從之前的不規(guī)范狀態(tài)轉(zhuǎn)向目前的科學(xué)、合理化，從另一層意義上來講，這將更好地發(fā)揮了土地的價(jià)值?？紤]到目前我國整體人多地少，關(guān)中地區(qū)也不例外、同時(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)現(xiàn)已經(jīng)具備相當(dāng)水平，這一現(xiàn)實(shí)的矛盾導(dǎo)致了農(nóng)村的待業(yè)人數(shù)增加，同時(shí)農(nóng)村醫(yī)療社保等方面制度并不完善，土地仍然是農(nóng)民生活的保障。

從實(shí)際走訪的結(jié)果也可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)中地區(qū)的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓出租給其它農(nóng)戶后，為了生計(jì)及其更好地生活，大部分待業(yè)人員會(huì)選擇進(jìn)城打工，無形中也逐步進(jìn)入了人口城鎮(zhèn)化的軌道上來。土地流轉(zhuǎn)提高了地區(qū)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?，提高了生產(chǎn)效率，因此而產(chǎn)生了多余的勞動(dòng)力，所以，從生產(chǎn)效率的角度看出，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策可以進(jìn)一步增加農(nóng)民的收入，同時(shí)也充分發(fā)揮了土地潛在的可利用價(jià)值。

(二)土地流轉(zhuǎn)提升土地利用效率

在土地利用的過程中，對于土地交易市場而言，土地的利用價(jià)值與公平是相互促進(jìn)、相輔相成的。市場經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的高，市場對于公平的需求越嚴(yán)重，同時(shí)越有利于實(shí)現(xiàn)市場公平。同時(shí)，市場的公平制度及評(píng)判獎(jiǎng)懲等規(guī)范措施越完善，越有利于市場生產(chǎn)效率，兩者相互促進(jìn)相互影響。但市場公平不等于社會(huì)分配收入公平，市場經(jīng)濟(jì)效率會(huì)影響社會(huì)收入分配的公平性，但并不能直接刺激和維持收入分配的公平性，這需要政府在經(jīng)濟(jì)成果分配的制度上引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用。

政府對土地流轉(zhuǎn)的模式的規(guī)范，向農(nóng)戶提供了全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書的頒發(fā)，在一定程度上劃清了土地流轉(zhuǎn)雙方各自應(yīng)該履行的權(quán)利和義務(wù)，使其進(jìn)一步合理合法。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

第一，由于小規(guī)模農(nóng)戶總體承包的土地面積較少，而沒有辦法形成具有規(guī)模生產(chǎn)。農(nóng)戶很難在原有的土地上進(jìn)一步的增加收入，又沒有額外的土地以提高耕地面積或生產(chǎn)規(guī)模，承包的土地同時(shí)還是經(jīng)濟(jì)收入保障不敢輕易放棄，土地面積有限使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展被限制，同時(shí)農(nóng)民的收益也難以提高。

第二，小規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)民收益很難提高。集中度低規(guī)模小的生產(chǎn)經(jīng)營方式使得只能按照小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的模式發(fā)展，無法對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。同時(shí)高風(fēng)險(xiǎn)而低收益，流轉(zhuǎn)性很低。農(nóng)業(yè)同時(shí)受到自然和市場影響，收益率整體較低。

第三，沒有明確的應(yīng)對政策，使得監(jiān)管也無法有效執(zhí)行。中央農(nóng)村政策中，提倡合理流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。但是對土地流轉(zhuǎn)的管理，從農(nóng)業(yè)主管部門到基層沒有形成具體的制度規(guī)范，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個(gè)重要原因。

第四，對土地流轉(zhuǎn)存在地池，承包土地難。外出的農(nóng)民，有的對土地有很深的感情，對于土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓很抵觸。據(jù)相關(guān)調(diào)查，部分地區(qū)存在超過10%的土地成為了季節(jié)性荒地。占據(jù)一定比例的荒地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的嚴(yán)重浪費(fèi)，每年都會(huì)因此產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

三、討論與思考

(一)推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管的公平

城鎮(zhèn)化的核心是將農(nóng)民變成工人，這需要以城市帶動(dòng)農(nóng)村、將工業(yè)生產(chǎn)技能和產(chǎn)品作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中、地方龍頭公司帶領(lǐng)引導(dǎo)農(nóng)戶提高生產(chǎn)水平、產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化的生產(chǎn)來促進(jìn)改善生態(tài)。大多數(shù)農(nóng)民工在城市中的生活質(zhì)量反而比進(jìn)城之前更差，生活水平不升反降。新型城鎮(zhèn)化提出了一個(gè)可能的新的發(fā)展模式：由農(nóng)民組成集體，發(fā)展農(nóng)場：通過土地流轉(zhuǎn)將土地裝讓承包給企業(yè)，同時(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)農(nóng)場的生產(chǎn)建設(shè)工具，培訓(xùn)安排農(nóng)民進(jìn)行生活活動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)過來的土地或者規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的過程合法合理，更好地保障農(nóng)民的收入和權(quán)利，進(jìn)一步減少城鄉(xiāng)貧富差距。

(二)提供有效的土地流轉(zhuǎn)信息

政府在土地流轉(zhuǎn)的過程中，不僅要保證流轉(zhuǎn)的公平性，其次，更要提升土地流轉(zhuǎn)過程中的效率問題。相關(guān)部門要注意土地流轉(zhuǎn)市場的公正透明，信息及時(shí)公布，制訂政策時(shí)要把民生問題放在第一位，如果能徹底地解決土地流轉(zhuǎn)中的問題，就能更好地消除外出農(nóng)民的顧慮，解決農(nóng)民工外出務(wù)工的后顧之憂，從而促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。

(三)完善土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)

在尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民簽訂統(tǒng)一的書面合同并在政府或其它服務(wù)平臺(tái)備案,從而增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的約束力，使流轉(zhuǎn)工作更加專業(yè)高效(黃延信，2011)。保障產(chǎn)權(quán)清晰非常有助于達(dá)到帕累托最優(yōu)的。所以，土地產(chǎn)權(quán)制度是土地管理制度的基礎(chǔ)和重中之重。在推進(jìn)關(guān)中地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過程中，應(yīng)該逐步完善土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步切實(shí)保障農(nóng)戶的基本利益和收入。農(nóng)地確權(quán)使得土地流轉(zhuǎn)更加簡單，刺激了土地流轉(zhuǎn)的速度;同時(shí)土地流轉(zhuǎn)越活躍，土地的價(jià)值體現(xiàn)越明顯(程令國，2016)。

近年來，關(guān)中地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在不斷推進(jìn)，人均耕地在不斷減少，土地流轉(zhuǎn)逐漸趨于合理有序，對土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)制必不可少，才可以進(jìn)一步保證農(nóng)民的基本生活，保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的明晰，保證土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。進(jìn)一步緩解人多地少的矛盾，保障糧食安全，促進(jìn)土地資源的合理利用。