王凱，黃鳳志

（1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

國(guó)際機(jī)制理論經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)被證明不僅在國(guó)家關(guān)系中能夠起到降低交易成本、提供公共產(chǎn)品、預(yù)防和管理危機(jī)以及塑造結(jié)果預(yù)期等方面作用，而且在國(guó)家間增信釋疑、促進(jìn)戰(zhàn)略穩(wěn)定和維持國(guó)家關(guān)系等方面發(fā)揮著巨大作用。自中蒙兩國(guó)建交以來(lái)，雙邊關(guān)系經(jīng)歷了曲折發(fā)展過(guò)程，在此期間為了便于溝通和協(xié)商，兩國(guó)在不同領(lǐng)域建立了多個(gè)合作機(jī)制，不僅涉及政治、安全等“高級(jí)政治”領(lǐng)域，也涵蓋了兩國(guó)共同關(guān)切的經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等“低級(jí)政治”領(lǐng)域，這些合作機(jī)制為兩國(guó)關(guān)系的健康發(fā)展提供了制度保障。作為“一帶一路”建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)國(guó)家，中蒙兩國(guó)關(guān)系的相互依存度逐步加深，天然的地緣毗鄰、互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及深厚的歷史友誼等都會(huì)助推兩國(guó)關(guān)系機(jī)制化建設(shè)朝著健康穩(wěn)定的方向持續(xù)發(fā)展，但由于各種因素的制約，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)仍是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

一、中蒙關(guān)系中的機(jī)制化建設(shè)成效

斯蒂芬·克拉斯納曾對(duì)國(guó)際機(jī)制（International Regime）的概念界定為：一系列圍繞行為體的預(yù)期所匯聚到的一個(gè)既定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域而形成的隱含的明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]。在其影響下，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的國(guó)際機(jī)制都是以國(guó)際組織為載體，利用國(guó)際公約等法定性文件及其相關(guān)規(guī)則得以確認(rèn)，體系內(nèi)的成員在規(guī)則范圍內(nèi)通過(guò)定期交往得以實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際機(jī)制發(fā)展十分迅速，取得了舉世矚目的巨大成就，對(duì)世界政治和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展起到了積極的協(xié)調(diào)和規(guī)范作用，日益為世界各國(guó)所普遍接受。作為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)國(guó)家，“國(guó)際機(jī)制發(fā)展的良好趨勢(shì)無(wú)疑會(huì)為中蒙兩國(guó)的發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，積極參與國(guó)際機(jī)制建設(shè)將會(huì)成為中蒙兩國(guó)的重要戰(zhàn)略選擇”[2]。經(jīng)過(guò)中蒙兩國(guó)多年的共同努力，機(jī)制化建設(shè)已經(jīng)為雙邊關(guān)系的健康發(fā)展搭建起許多溝通交流的橋梁和平臺(tái)，在雙方信息的交流中減少了彼此的不對(duì)稱(chēng)性和不確定性，在各領(lǐng)域合作中降低了彼此的交易成本，為兩國(guó)政策行動(dòng)和利益偏好進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊倡議提出以后，中蒙兩國(guó)“本著相互尊重、平等相待、互利共贏、共同發(fā)展的原則，挖掘利益匯合點(diǎn)”[3]，在合作過(guò)程中共同構(gòu)建了一系列合作機(jī)制。這些合作機(jī)制在主體、渠道和內(nèi)容上都豐富了機(jī)制化的內(nèi)涵，取得了實(shí)際的成效。

首先，兩國(guó)在機(jī)制化建設(shè)的主體上形成了國(guó)家政府、次國(guó)家政府、非政府組織、跨國(guó)企業(yè)等共同參與的模式，以政府主導(dǎo)為主和民間配合為輔，各有分工、共同配合的方式助推兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)快速發(fā)展。政府層面的定期領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制，為兩國(guó)發(fā)展制定原則和發(fā)展戰(zhàn)略，并通過(guò)召開(kāi)各領(lǐng)域各級(jí)別會(huì)議機(jī)制研究解決合作中出現(xiàn)的問(wèn)題。2014年習(xí)近平主席對(duì)蒙古國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪(fǎng)問(wèn)期間，兩國(guó)政府簽署了26項(xiàng)合作文件，涵蓋能源、通信、旅游、運(yùn)輸、金融等領(lǐng)域[4]，涉及國(guó)家高層、政府官員、商協(xié)代表、企業(yè)家和智庫(kù)學(xué)者等行為主體。民間層面的互辦文化周、智庫(kù)研討會(huì)、學(xué)術(shù)交流會(huì)、民間團(tuán)體訪(fǎng)問(wèn)等形式搭建了互相了解的平臺(tái)，促進(jìn)了兩國(guó)的合作與交流。2018年中蒙俄特色產(chǎn)業(yè)合作論壇在中國(guó)內(nèi)蒙古二連浩特舉行，來(lái)自中蒙俄等國(guó)的各種協(xié)會(huì)、工商界人士和企業(yè)家圍繞糧油、木材、絨毛產(chǎn)業(yè)等話(huà)題進(jìn)行了磋商與討論，為推動(dòng)中蒙兩國(guó)特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的合作交流奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[5]。

其次，兩國(guó)在機(jī)制化建設(shè)的渠道上形成了涵蓋諸多領(lǐng)域的多元溝通交流方式，包括從中央到地方，從官方到民間的高層領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、雙邊和多邊論壇、博覽會(huì)、聯(lián)合會(huì)、交流會(huì)等。在2017年第二屆中國(guó)—蒙古國(guó)博覽會(huì)期間，中蒙兩國(guó)采取了投資貿(mào)易洽談會(huì)、展覽展示、會(huì)議論壇、推介會(huì)、文化活動(dòng)周等活動(dòng)方式，為參會(huì)各方提供了溝通交流平臺(tái)[6]。作為中蒙兩國(guó)第一個(gè)共同主辦的國(guó)家級(jí)雙邊博覽會(huì)，有效地提升了兩國(guó)的合作水平，對(duì)于推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)下國(guó)際合作、加快“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)具有重要意義。此外，中蒙兩國(guó)還在其他領(lǐng)域設(shè)立了雙邊和多邊溝通機(jī)制，如中蒙進(jìn)出口食品安全磋商機(jī)制、中蒙礦產(chǎn)資源合作分委會(huì)、中俄哈蒙四國(guó)六方機(jī)制、滿(mǎn)洲里論壇、中蒙俄工商論壇、中蒙新聞?wù)搲?、中蒙俄三?guó)五地旅游聯(lián)席會(huì)議等。

再次，兩國(guó)在機(jī)制化建設(shè)的內(nèi)容上覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文和國(guó)際合作等諸多領(lǐng)域。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域方面，兩國(guó)達(dá)成了多個(gè)大型合作項(xiàng)目協(xié)定，進(jìn)一步“明確了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融合作‘三位一體，統(tǒng)籌推進(jìn)’的經(jīng)貿(mào)合作思路”[7]；安全領(lǐng)域方面，兩國(guó)針對(duì)國(guó)際和地區(qū)安全形勢(shì)復(fù)雜多變的情況開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，尤其是針對(duì)“三股勢(shì)力”、跨國(guó)犯罪、“三非問(wèn)題”、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作成效明顯，確保了兩國(guó)正常的經(jīng)貿(mào)和人員往來(lái)。中蒙兩國(guó)以“聯(lián)合反恐處突維穩(wěn)”為主題，舉行了“獵鷹—2015”特種部隊(duì)聯(lián)合反恐演習(xí)，此次活動(dòng)為兩國(guó)安全領(lǐng)域的合作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[8]；人文交流領(lǐng)域方面，兩國(guó)通過(guò)智庫(kù)研討會(huì)、“茶路之旅”國(guó)際旅游聯(lián)盟、高校聯(lián)合會(huì)、文化周、孔子學(xué)院等平臺(tái)，推動(dòng)雙方的文化交融。

最后，兩國(guó)在機(jī)制化建設(shè)的成效上凸顯了國(guó)際機(jī)制的服務(wù)、制約、規(guī)范、懲罰等作用。從服務(wù)作用上看，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)在各領(lǐng)域合作中為彼此提供了“可靠信息，并加快了信息的流通和解決了信息的不確定性”[9-10]，同時(shí)“還減少了國(guó)際沖突的危險(xiǎn)，促使各行為體通過(guò)協(xié)調(diào)行動(dòng)來(lái)尋求減少利益的沖突和危險(xiǎn)，從而降低了交易成本”[11]。從制約作用上看，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)的“約束就好比婚約：兩個(gè)獨(dú)立的個(gè)人意識(shí)到他們的關(guān)系將最終產(chǎn)生沖突，所以他們將自己約束在一個(gè)法律框架內(nèi)，如果這種關(guān)系的破裂之日不可避免地來(lái)臨時(shí)，婚約將使得解除雙方關(guān)系變得更加困難”[12]。從規(guī)范作用上看，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)在某種程度上使各領(lǐng)域合作變得更加規(guī)范化和秩序化。在國(guó)際社會(huì)上中，“即使最強(qiáng)大的美國(guó)也不得不遵循國(guó)際機(jī)制的要求，作出一定程度的妥協(xié)”[13]。從懲罰作用上看，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)在為雙方合作提供“權(quán)利”的同時(shí)，也為合作雙方創(chuàng)設(shè)了“義務(wù)”?！斑`背機(jī)制規(guī)范不僅損害了雙方獲益的一系列安排，也破壞了違反者的名聲，從而損害了它未來(lái)制定協(xié)議的能力?！盵14]中蒙兩國(guó)于2014年簽署了邊境口岸管理合作委員會(huì)協(xié)議，在服務(wù)作用方面為中蒙兩國(guó)的口岸建設(shè)提供了信息交流的平臺(tái)，減少了合作中的沖突，解決了雙方在合作中存在的不確定性和不對(duì)稱(chēng)性；在約束、規(guī)范和懲罰作用方面，使得中蒙兩國(guó)合作有了制度保障，從某種程度上限制了不規(guī)范行為的發(fā)生，有利于中蒙兩國(guó)沿著健康良序的方向發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，從“一帶一路”建設(shè)層面來(lái)看，兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)已進(jìn)入建交以來(lái)最好時(shí)期。無(wú)論是在合作主體上，還是在合作渠道和內(nèi)容上，都取得了較大進(jìn)展，豐富了國(guó)際機(jī)制的內(nèi)涵，合作成效日益凸顯。

二、中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)中存在的問(wèn)題

中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)在謀和平、促發(fā)展進(jìn)程中作用明顯，并為“一帶一路”建設(shè)提供了巨大幫助和支持。但我們也要看到兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)同中美、歐美等其他雙邊機(jī)制化建設(shè)相比差距還較大，面臨著諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（一）兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，公共產(chǎn)品供給不足

在政治方面，由于社會(huì)制度、政治觀(guān)點(diǎn)、價(jià)值觀(guān)認(rèn)知、發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，兩國(guó)政治互信有待加深，在涉藏、涉疆等問(wèn)題上蒙古國(guó)與中國(guó)分歧較大，時(shí)常成為干擾兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)的障礙。2016年，蒙古國(guó)不顧中國(guó)政府的強(qiáng)烈反對(duì)，允許達(dá)賴(lài)?yán)锔Z放蒙古，這嚴(yán)重違背了蒙古國(guó)對(duì)華承諾和中蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系精神，勢(shì)必會(huì)影響兩國(guó)的友好關(guān)系[15]。

在經(jīng)濟(jì)方面，兩國(guó)存在經(jīng)濟(jì)體量懸殊、經(jīng)貿(mào)往來(lái)較失衡、投資領(lǐng)域規(guī)模較小、經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)層次較低、運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、公共基礎(chǔ)設(shè)施較匱乏等問(wèn)題。蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大，但基礎(chǔ)設(shè)施落后、資金和勞動(dòng)力資源短缺等問(wèn)題嚴(yán)重制約了蒙古國(guó)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和金融融通是蒙古國(guó)亟須解決的問(wèn)題。

在人文方面，兩國(guó)存在文化交流和合作發(fā)展不平衡、歷史和民族觀(guān)念有沖突、宗教基礎(chǔ)差異較大等問(wèn)題。2009年發(fā)生的“呼麥申遺事件”助長(zhǎng)了部分蒙古人對(duì)華的不滿(mǎn)和不信任，在一定程度上破壞了中蒙兩國(guó)之間的友好合作[16]。

在非傳統(tǒng)安全方面，兩國(guó)在“三股勢(shì)力”、“三非問(wèn)題”、跨國(guó)犯罪、走私販毒、生態(tài)環(huán)境破壞、自然災(zāi)害等方面也存在不少問(wèn)題。

在國(guó)際機(jī)制理論方面，西方國(guó)家尤其是美國(guó)仍掌握著當(dāng)今世界國(guó)際機(jī)制理論的解釋權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)，“其機(jī)制霸權(quán)是其霸權(quán)體系賴(lài)以維持的側(cè)翼”[17]，在學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐過(guò)程中都有極大體現(xiàn)。這種機(jī)制霸權(quán)嚴(yán)重影響了廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際機(jī)制規(guī)則的運(yùn)用，中蒙兩國(guó)的合作機(jī)制功效也在一定程度上受到影響。

（二）機(jī)制化建設(shè)結(jié)構(gòu)框架松散且缺乏效率

中蒙兩國(guó)經(jīng)過(guò)多年努力，雖然在不同層次和不同領(lǐng)域都建立了相應(yīng)的合作機(jī)制，機(jī)制化的整體框架基本已經(jīng)搭建完成，所覆蓋的領(lǐng)域比較全面，但這些合作機(jī)制彼此之間沒(méi)有完全發(fā)揮機(jī)制化框架的“整體”作用。由于中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)主要是依靠?jī)蓢?guó)政府高層大力推動(dòng)，在實(shí)踐中推動(dòng)了兩國(guó)關(guān)系的不斷走高，但與此同時(shí)也帶來(lái)了相應(yīng)的問(wèn)題?！耙粠б宦贰背h提出后，兩國(guó)為抓住發(fā)展機(jī)遇構(gòu)建了許多帶有應(yīng)急性質(zhì)的合作機(jī)制，但這些合作機(jī)制在執(zhí)行過(guò)程中效率較低且面臨較大困難。例如，中蒙兩國(guó)高層會(huì)晤機(jī)制在推動(dòng)兩國(guó)政治、經(jīng)貿(mào)、人文、安全和能源合作等領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用，然而由于涉及領(lǐng)域不同，這些高層會(huì)晤機(jī)制出現(xiàn)會(huì)晤不同期、問(wèn)題解決程度不對(duì)稱(chēng)和不均衡等問(wèn)題。那么，在中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)總體框架下，“如何來(lái)協(xié)調(diào)，由誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)”，這些問(wèn)題成了結(jié)構(gòu)框架松散、效率缺乏的表現(xiàn)之一。總的來(lái)說(shuō)，中蒙兩國(guó)在過(guò)去較短的時(shí)間內(nèi)，迅速搭建了機(jī)制化建設(shè)的總體框架，而這個(gè)“總體框架”里面的具體構(gòu)造還有待于進(jìn)一步細(xì)化，不同層次、不同領(lǐng)域的機(jī)制之間還有待于進(jìn)一步磨合，如何真正發(fā)揮出“整體”框架的最大功效是兩國(guó)今后共同努力的方向。

（三）兩國(guó)對(duì)機(jī)制化功能認(rèn)識(shí)不同造成重視程度不對(duì)稱(chēng)

中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)，從本質(zhì)上來(lái)講是雙方基于共同利益相互協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)、相互退讓的結(jié)果，與兩國(guó)政府對(duì)它的認(rèn)可和接受程度密切有關(guān)。相比較而言，中國(guó)對(duì)兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)的約束、規(guī)范、服務(wù)、懲罰等功能認(rèn)可度較高，愿意將其作為發(fā)展和處理兩國(guó)關(guān)系的制度和法律基礎(chǔ)；而蒙古國(guó)則因其地緣政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、宗教文化和大國(guó)干擾等因素影響，在對(duì)待兩國(guó)關(guān)系機(jī)制化建設(shè)問(wèn)題上同中國(guó)存在差異，較之中國(guó)的重視程度存在不對(duì)稱(chēng)性和不均衡性。尤其是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，有關(guān)“中國(guó)威脅論”等荒謬?yán)碚撛诿晒艊?guó)出現(xiàn)上升勢(shì)頭。

“一帶一路”倡議提出后，中國(guó)愿意以此作為發(fā)展中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的契機(jī)，大力推動(dòng)兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)，然而蒙古國(guó)卻對(duì)“一帶一路”建設(shè)存在熱情度不高和參與度不夠等問(wèn)題。蒙古國(guó)的“外交政策無(wú)論從理念上還是從策略上都體現(xiàn)著利益至上的實(shí)用主義特點(diǎn)”[18]。外交服務(wù)于內(nèi)政，安全和發(fā)展是蒙古國(guó)進(jìn)行國(guó)家行為的根本指向。當(dāng)國(guó)家意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)利益、政治理念和對(duì)外友誼同本國(guó)的安全與發(fā)展有出入時(shí)，蒙古國(guó)首先考慮的還是安全和發(fā)展[19]。

（四）西方國(guó)家通過(guò)多種手段打壓排擠中蒙機(jī)制化建設(shè)

國(guó)際機(jī)制理論大多數(shù)都是以美國(guó)為首的西方國(guó)家主導(dǎo)建立和運(yùn)作的，霸權(quán)色彩濃重。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass North）曾指出：“人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某種目標(biāo)功能而建立制度，如果由此得出的結(jié)果不符合初衷，我們就要修改制度，直至制度能夠產(chǎn)生出我們想要的結(jié)果”[20]，如此國(guó)際機(jī)制這一脆弱性的政策工具在被改造過(guò)程中展露無(wú)遺?！耙粠б宦贰背h提出以后，中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)蓬勃發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)在蒙古國(guó)的影響力增長(zhǎng)極為不安，不斷通過(guò)惡意宣傳“中國(guó)威脅論”、增加對(duì)蒙經(jīng)濟(jì)投資和拉攏蒙古國(guó)加入北約組織等手段擠壓兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)的生存空間。其中美國(guó)極力采取措施拉攏蒙古國(guó)，利用自己主導(dǎo)的國(guó)際機(jī)制理論對(duì)中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)實(shí)行機(jī)制霸權(quán)，這與美國(guó)的亞太戰(zhàn)略息息相關(guān)。

對(duì)于美國(guó)而言，蒙古國(guó)地緣優(yōu)勢(shì)十分明顯，具備成為“地緣政治支軸國(guó)”[21]的條件。亞太地緣戰(zhàn)略的制定促使“美國(guó)很榮幸地成為蒙古國(guó)的第三個(gè)鄰居”[22]，在政治方面主動(dòng)幫助蒙古國(guó)實(shí)現(xiàn)“民主化”進(jìn)程，在軍事安全方面積極拉攏蒙古國(guó)加入歐洲安全與合作組織，在經(jīng)濟(jì)方面大量向蒙古國(guó)提供優(yōu)惠貸款并幫助其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。

三、完善中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)的對(duì)策思考

從上文分析可以看出，當(dāng)前中蒙兩國(guó)關(guān)系機(jī)制化建設(shè)并不完善有待加強(qiáng)。“一帶一路”倡議提出以后，中蒙兩國(guó)需要尋求更大的戰(zhàn)略共同點(diǎn)，通過(guò)制定系統(tǒng)的制度安排和創(chuàng)新的組織設(shè)計(jì)來(lái)為兩國(guó)關(guān)系機(jī)制化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

（一）夯實(shí)機(jī)制化建設(shè)的合作基礎(chǔ)，提高機(jī)制化建設(shè)的效率

羅伯特·基歐漢認(rèn)為國(guó)際制度的構(gòu)成要件之一就是“有關(guān)國(guó)家在國(guó)際關(guān)系某一特定領(lǐng)域存在共同利益，而這一共同利益只能通過(guò)合作才能獲得”[23]。并且，“隨著國(guó)際社會(huì)相互依賴(lài)程度越來(lái)越高，國(guó)際行為體的交往也越來(lái)越頻繁，對(duì)國(guó)際機(jī)制的需求也增加了”[24]。中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)要想更加順利地進(jìn)行，必須“對(duì)號(hào)入座”，針對(duì)兩國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等領(lǐng)域合作基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)、公共產(chǎn)品缺失嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)框架松散、缺乏效率等問(wèn)題進(jìn)行攻關(guān)。中蒙兩國(guó)要正視彼此間的差異性，通過(guò)減少誤解和創(chuàng)造共同利益與意識(shí)來(lái)增強(qiáng)兩國(guó)間機(jī)制化建設(shè)的針對(duì)性和有效性。

“一帶一路”建設(shè)為兩國(guó)關(guān)系的健康發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，如何使機(jī)制化功效發(fā)揮最大，就需要兩國(guó)認(rèn)真對(duì)待。在觀(guān)念意識(shí)上，中蒙兩國(guó)繼續(xù)倡導(dǎo)平等、互利的合作理念，增強(qiáng)雙方的相互認(rèn)同感，培育共同的發(fā)展理念。習(xí)近平總書(shū)記指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對(duì)了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了?！盵25]在實(shí)施過(guò)程中，兩國(guó)應(yīng)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)信息共享、促進(jìn)資源優(yōu)化配置，為提高機(jī)制化建設(shè)的效率有必要“從最能體現(xiàn)雙方共同利益和共同需求的領(lǐng)域入手”[26]，有效進(jìn)行重大規(guī)劃和項(xiàng)目的對(duì)接。充分利用、整合和創(chuàng)新雙邊、多邊和第二軌道合作機(jī)制，在業(yè)已建立的上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊、“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇、大圖們倡議、中蒙博覽會(huì)、中蒙高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制等各級(jí)別各領(lǐng)域合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立和完善一種功能強(qiáng)大且效率高的跨領(lǐng)域、跨部門(mén)和跨政府的互動(dòng)平臺(tái)。同時(shí)，中蒙兩國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家政府、次國(guó)家政府、非政府組織、跨國(guó)企業(yè)等多主體參與的多層次多領(lǐng)域交流和合作，增強(qiáng)雙方戰(zhàn)略上的互信，加大公共產(chǎn)品的供給，使中蒙關(guān)系的機(jī)制化建設(shè)能在雄厚的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)上順暢發(fā)展。用發(fā)展的事實(shí)來(lái)證明中國(guó)是蒙古國(guó)強(qiáng)有力的可靠朋友，中國(guó)的發(fā)展不僅不會(huì)威脅蒙古國(guó)的利益，相反會(huì)有利于蒙古國(guó)更快更好發(fā)展。

（二）樹(shù)立“利益共同體”理念，在戰(zhàn)略高度上重視兩國(guó)合作機(jī)制的建設(shè)

“自民族國(guó)家誕生以來(lái)，國(guó)家利益問(wèn)題向來(lái)是國(guó)際關(guān)系中的一個(gè)核心問(wèn)題。它是滿(mǎn)足國(guó)家生存與發(fā)展的必要條件，也是民族國(guó)家對(duì)外交往的基本動(dòng)因與最高原則。”[27]鑒于利益的多重含義，“利益共同體”這個(gè)外交舞臺(tái)上的高頻詞，其含義的包容性特別大，頻繁“亮相”于政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化和社會(huì)等領(lǐng)域，而且也在不同層次和不同程度上相繼“亮相”[28]，構(gòu)成了中蒙外交主張的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化浪潮的蓬勃發(fā)展，國(guó)家間權(quán)力范圍的全球轉(zhuǎn)移對(duì)國(guó)際體系的運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在這個(gè)背景下，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化，營(yíng)造國(guó)家間良好的外部環(huán)境，是每個(gè)主權(quán)國(guó)家都需要著重考慮的戰(zhàn)略問(wèn)題。從當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)和中蒙兩國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境來(lái)看，構(gòu)建“中國(guó)—蒙古國(guó)利益共同體”不僅有利于確保兩國(guó)的國(guó)家利益，更是應(yīng)對(duì)“一帶一路”建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。

中蒙兩國(guó)“利益共同體”的建設(shè)與發(fā)展離不開(kāi)兩國(guó)制度上的建設(shè)。羅伯特·基歐漢曾說(shuō)過(guò)：“國(guó)家制度有很大的潛力促進(jìn)合作，沒(méi)有國(guó)際合作，我認(rèn)為人類(lèi)的前景就會(huì)真的變的很貧乏。合作并不總是好事，但是沒(méi)有合作我們將一無(wú)所有。沒(méi)有制度，合作會(huì)很少。”[29]中蒙兩國(guó)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)建立了一些可以利用的雙邊和多邊合作機(jī)制，這些合作機(jī)制完全符合兩國(guó)人民的根本利益。然而，在兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)進(jìn)程中，利益差異的不同使得兩國(guó)對(duì)機(jī)制化建設(shè)的重視程度以及參與程度存在很大的不對(duì)稱(chēng)性，從某種程度上影響著兩國(guó)合作機(jī)制的進(jìn)一步完善?？梢哉f(shuō)，雖然兩國(guó)的法律制度已經(jīng)對(duì)機(jī)制化建設(shè)有了明文規(guī)定，但是法律制度的規(guī)定并沒(méi)有消除這種不對(duì)稱(chēng)性，只能說(shuō)是為解決這些問(wèn)題奠定了法律基礎(chǔ)。從目前情況來(lái)看，中蒙兩國(guó)的國(guó)家利益既有和諧共贏的一面，也有沖突對(duì)抗的一面，這種現(xiàn)狀造就了兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)與國(guó)家利益的波動(dòng)關(guān)系。兩國(guó)如何解決這一矛盾以及因其所造成的一系列問(wèn)題，筆者認(rèn)為兩國(guó)應(yīng)該從大局、全局出發(fā)，在戰(zhàn)略高度上予以重視，本著互諒互讓的原則，采取具體措施予以妥善處理?，F(xiàn)今的中蒙兩國(guó)都在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兩國(guó)須從大局出發(fā)加強(qiáng)合作，在“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念下妥善處理分歧。

（三）采取措施應(yīng)對(duì)大國(guó)的多方擠壓，妥善處理以美為首的西方國(guó)家因素

中蒙關(guān)系是中國(guó)對(duì)外關(guān)系中重要的雙邊關(guān)系之一，兩國(guó)關(guān)系的處理妥當(dāng)與否，不僅關(guān)系到中蒙之間的利益，還關(guān)系到中國(guó)的其他雙邊、多邊關(guān)系。中國(guó)要密切關(guān)注蒙古國(guó)的發(fā)展情況，積極發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)的作用，“保持各方高層交往的良好勢(shì)頭，增進(jìn)彼此的相互理解與信任，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作和人文交流，加強(qiáng)在國(guó)際事務(wù)中的協(xié)調(diào)與配合，努力使多邊關(guān)系提升到新的水平”[30]。

蒙古國(guó)資源豐富、地緣位置優(yōu)勢(shì)明顯，是眾多大國(guó)利益匯聚的地方。中蒙兩國(guó)要想通過(guò)開(kāi)展機(jī)制化建設(shè)健全兩國(guó)關(guān)系、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、鞏固?hào)|北亞戰(zhàn)略地位，必然會(huì)受到美國(guó)等西方大國(guó)的干擾。因此，中蒙兩國(guó)應(yīng)理性看待西方大國(guó)干擾，妥善處理與這些國(guó)家的關(guān)系，管控分歧、避免沖突，通過(guò)戰(zhàn)略對(duì)話(huà)、高層互訪(fǎng)等方式深化政治互信，尋求利益契合點(diǎn)，在“利益共同體”理念指導(dǎo)下發(fā)揮多邊機(jī)制功能展開(kāi)合作，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)互利共贏的局面。針對(duì)西方國(guó)際媒體輿論的負(fù)面報(bào)道，中蒙兩國(guó)要坦然面對(duì)并采納有益建議，有效打消猜忌與誤解，共創(chuàng)積極的國(guó)際輿論氛圍。中蒙兩國(guó)也可以討論雙方如何共同來(lái)影響和改變美國(guó)等西方大國(guó)的態(tài)度，利用現(xiàn)有的多邊合作機(jī)制或可考慮建立蒙中美三方對(duì)話(huà)機(jī)制，通過(guò)會(huì)談的方式加強(qiáng)同美國(guó)的溝通理解，避免與美國(guó)為首的西方國(guó)家產(chǎn)生正面沖突，通過(guò)多邊合作來(lái)應(yīng)對(duì)彼此之間存在的問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)中蒙國(guó)際機(jī)制理論研究，積極借鑒國(guó)際其他機(jī)制化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

“理論總是為某些人和某些目的服務(wù)的”[31]，國(guó)際機(jī)制理論也不例外。自約翰·魯杰首次提出“國(guó)際機(jī)制”這一概念以來(lái)，國(guó)際機(jī)制理論的解釋權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)都為西方國(guó)家所掌握，它們通過(guò)制定各種有形或無(wú)形的規(guī)則和制度來(lái)影響世界。近年來(lái)，很多學(xué)者通過(guò)對(duì)理論研究的不斷加深發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在國(guó)際方面上，還是在中蒙兩國(guó)各自的研究上，國(guó)際機(jī)制理論都還處于不成熟和不完善的階段，導(dǎo)致中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)的實(shí)踐出現(xiàn)了許多問(wèn)題。為此，中蒙兩國(guó)在汲取現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還應(yīng)以更加積極和開(kāi)放的姿態(tài)加入國(guó)際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)過(guò)程中，想方設(shè)法將自身的利益訴求融入國(guó)際機(jī)制的規(guī)范當(dāng)中，以期維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的國(guó)家利益。同時(shí)，中蒙兩國(guó)也要通力合作，加大對(duì)國(guó)際機(jī)制理論研究的人財(cái)物投入，共同建設(shè)和完善具有兩國(guó)特色的機(jī)制化理論。

近年來(lái)，中國(guó)通過(guò)各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人互訪(fǎng)會(huì)晤、戰(zhàn)略對(duì)話(huà)、雙邊或多邊會(huì)議、各種論壇、聯(lián)合聲明等形式，與很多國(guó)家發(fā)展了許多良好的雙邊和多邊合作機(jī)制。例如，同美國(guó)建立的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)機(jī)制，使得中美在雙邊問(wèn)題、區(qū)域問(wèn)題和全球問(wèn)題的協(xié)調(diào)、解決有了互動(dòng)平臺(tái)；同周邊國(guó)家建立的上海合作組織多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)了區(qū)域間的合作，發(fā)展了彼此間的政治、經(jīng)濟(jì)、安全關(guān)系，把多邊交流和合作推向到了更高水平?？梢哉f(shuō)，這些成功經(jīng)驗(yàn)都為中蒙兩國(guó)的機(jī)制化建設(shè)提供了重要的借鑒作用。

（五）構(gòu)建“非正式對(duì)話(huà)機(jī)制+正式約束機(jī)制”的復(fù)合模式，創(chuàng)新中蒙關(guān)系的機(jī)制化路徑

目前中蒙兩國(guó)關(guān)系建設(shè)已經(jīng)形成以?xún)蓢?guó)元首會(huì)晤為引領(lǐng)，以經(jīng)貿(mào)、科技、能源、人文、旅游、安全等部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議為支撐，在能源、礦產(chǎn)、交通、旅游、生態(tài)、人文等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展務(wù)實(shí)合作的多層次架構(gòu)。一方面，這些富有機(jī)動(dòng)性和靈活性的國(guó)家間機(jī)制多屬于非正式對(duì)話(huà)機(jī)制，在促進(jìn)國(guó)家間合作方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如在推動(dòng)中蒙兩國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)、能源合作、交通運(yùn)輸和旅游開(kāi)發(fā)等方面已經(jīng)取得了一定成果。并且，這些非正式國(guó)際機(jī)制大多都不具有國(guó)際法的地位，軟法的特性使得中蒙兩國(guó)政府在某些時(shí)候可以避免正式的有形約束，不必通過(guò)本國(guó)立法的煩瑣程序，更加靈活、迅速地達(dá)成合作意向。從交易成本的角度上解釋?zhuān)鳛槔硇缘膰?guó)際行為主體，中蒙兩國(guó)政府在外部環(huán)境和交易情境一旦發(fā)生重大轉(zhuǎn)變之時(shí)，可以選擇重新談判或以較低的成本選擇退出該國(guó)際機(jī)制。可以說(shuō)，這些“非正式國(guó)際機(jī)制具有正式的條約機(jī)制所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)”[32]。但另一方面，這些非正式國(guó)際機(jī)制由于沒(méi)有法律權(quán)利和義務(wù)上的約束，違約和退出成本較低，很容易造成國(guó)家間的違約和失信，不利于中蒙國(guó)家關(guān)系的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。而那些正式國(guó)際約束機(jī)制則具有更大程度上的法律可信性，對(duì)于約束和懲罰國(guó)家間的違約和失信作用明顯。中蒙兩國(guó)關(guān)系正處在機(jī)制化建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中，“非正式對(duì)話(huà)機(jī)制+正式約束機(jī)制”的復(fù)合模式是其中一個(gè)重要的方向。這種復(fù)合機(jī)制模式在理論和實(shí)踐上既保持了各自的獨(dú)立性，又兼顧了機(jī)制的機(jī)動(dòng)性、靈活性和可信性?？梢哉f(shuō)，復(fù)合機(jī)制模式實(shí)現(xiàn)了中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，是促進(jìn)中蒙關(guān)系發(fā)展的有效手段，也是關(guān)系兩國(guó)機(jī)制創(chuàng)新能力建設(shè)的重要議題。當(dāng)前，中蒙關(guān)系隨著合作時(shí)機(jī)的成熟，既要保持非正式機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略引領(lǐng)，也要充分利用聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、上海合作組織等正式國(guó)際組織機(jī)制的建設(shè)，將中蒙領(lǐng)導(dǎo)人所達(dá)成的政治共識(shí)轉(zhuǎn)化成具體政策承諾并加以落實(shí)。

總之，中蒙兩國(guó)機(jī)制化建設(shè)契合兩國(guó)的根本利益，矛盾或分歧難以成為兩國(guó)關(guān)系主流，雙方會(huì)以傳統(tǒng)友誼和國(guó)家利益為基礎(chǔ)條件，通過(guò)增進(jìn)了解來(lái)解決機(jī)制化建設(shè)中的問(wèn)題，使之成為行之有效的合作工具。同時(shí)，我們也應(yīng)清醒認(rèn)知“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和雙方對(duì)彼此關(guān)系的重新認(rèn)識(shí)與定位，機(jī)制化建設(shè)這一動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程并不能解決兩國(guó)關(guān)系中的所有問(wèn)題，為此我們應(yīng)遵循其規(guī)律、認(rèn)清其意義，努力克服其局限性，使其朝著有利于兩國(guó)關(guān)系健康穩(wěn)定的方向順利發(fā)展。