孫克新 龐 博

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北 石家莊 050061)

一、創(chuàng)業(yè)投資法律法規(guī)完善的必要性

法律法規(guī)的完善對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起著風(fēng)向標(biāo)的作用，在中國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)體制下，完善的法律法規(guī)能夠帶領(lǐng)一個(gè)行業(yè)前進(jìn)，也能夠引導(dǎo)利益相關(guān)者對(duì)企業(yè)進(jìn)行幫助。但是我國(guó)關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資的法律建設(shè)在時(shí)間上起步較晚、在發(fā)展程度上也比較落后。早在1953年美國(guó)國(guó)會(huì)就通過了《小企業(yè)法案》，并設(shè)立小企業(yè)管理局，為創(chuàng)業(yè)投資項(xiàng)目提供多種金融扶持服務(wù)。[7]，1963年日本制定《中小企業(yè)基本法》，并于1999年重新修訂，之后又多次補(bǔ)充。為中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供了資金和服務(wù)上的支持。雖然，自2005年11月國(guó)家發(fā)改委，科學(xué)技術(shù)部，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》以來，我國(guó)各省也在創(chuàng)業(yè)投資法規(guī)政策方面不斷實(shí)踐。但我國(guó)尚未形成一部完整的創(chuàng)業(yè)投資金融法或有關(guān)規(guī)范中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)的法律，導(dǎo)致我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)多處進(jìn)退維亟的境遇。[8]

二、基于法規(guī)的差異分析

根據(jù)青科研究網(wǎng)站公布的2016-2018年度政府引導(dǎo)基金排行榜的數(shù)據(jù)顯示，只有湖北省和山東省兩個(gè)省級(jí)單位的政府引導(dǎo)基金連續(xù)三年蟬聯(lián)前五，除此之外沒有其他省級(jí)單位連續(xù)挺進(jìn)前五。排名評(píng)分參考項(xiàng)有累計(jì)投資、新增投資、累計(jì)退出金額和累計(jì)回報(bào)金額。在拓寬創(chuàng)投企業(yè)融資渠道的政策方面，山東省在文件數(shù)量上遙遙領(lǐng)先，而湖北省在效力等級(jí)上高于其他省份，《立法法》中七十九條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。根據(jù)北大法寶網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，關(guān)于拓寬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)融資渠道的省級(jí)地方性法規(guī)僅有一部，即2016年湖北省出臺(tái)的《湖北省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》，第五章金融支持提到省政府完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資融資制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資相結(jié)合?；诖?，筆者認(rèn)為山東省和湖北省在關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資的法律法規(guī)建設(shè)上較為先進(jìn)，本文將基于下列文件把河北省的法規(guī)政策發(fā)展與山東和湖北進(jìn)行對(duì)比分析。

(一)河北省法規(guī)中存在的不足

1.引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，法律地位不明確

河北省文件中規(guī)定的引導(dǎo)基金存在資金來源渠道少，受托管理機(jī)構(gòu)權(quán)力小的問題。

從引導(dǎo)基金的運(yùn)作方式上看，河北省缺乏融資擔(dān)保，《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第一章第三條規(guī)定“引導(dǎo)基金資金來源主要包括：河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、引導(dǎo)基金運(yùn)作所產(chǎn)生的收益、社會(huì)資金等其他資金”。而湖北省和山東省發(fā)布的文件中均涉及到了這一內(nèi)容，比如《山東省省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第一章第四條提到“引導(dǎo)基金的來源主要包括四個(gè)方面：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專項(xiàng)資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益；閑置資金存放銀行或購(gòu)買國(guó)債所得的利息收益；個(gè)人、企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)無償捐贈(zèng)的資金等?！庇秩纭逗笔?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中引導(dǎo)基金資金來源包括“引導(dǎo)基金的投資收益、擔(dān)保收益、利息收益”的內(nèi)容，在引導(dǎo)基金運(yùn)作方式上包含融資擔(dān)保。所以，對(duì)比湖北、山東，河北省的引導(dǎo)基金資金來源渠道在一定程度上落后于其他兩省。

湖北、山東和河北省的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金都采取受托管理模式，分為理事會(huì)和管理機(jī)構(gòu)雙軌制管理，理事會(huì)負(fù)責(zé)審議管理機(jī)構(gòu)提案，管理機(jī)構(gòu)對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。山東省委托魯信集團(tuán)進(jìn)行基金運(yùn)作，河北省委托冀財(cái)集團(tuán)，而湖北省由省科技廳召集托管。雖然運(yùn)作模式相似，但是，山東省和湖北省給予了受托管理機(jī)構(gòu)較大的權(quán)利，湖北省《基金管理暫行辦法》第二章基金管理中第七條強(qiáng)調(diào)“高度授權(quán)”，山東省文件中也給予了魯信集團(tuán)更多的自主運(yùn)作基金的權(quán)利。而河北省實(shí)行“引導(dǎo)基金實(shí)行決策、評(píng)審和日常管理相分離的管理體制”，冀財(cái)集團(tuán)只負(fù)責(zé)管理，而沒有決策權(quán)。受托管理機(jī)構(gòu)在投資、運(yùn)作基金方面有更多的經(jīng)驗(yàn)和人才，應(yīng)給予更多自主權(quán)，集權(quán)于理事會(huì)不利于引導(dǎo)基金的發(fā)展。

2.融資渠道上，忽略創(chuàng)新項(xiàng)目聚集區(qū)的吸引作用

對(duì)比湖北和山東，河北省的法規(guī)在拓寬融資渠道上沒有發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目聚集區(qū)的作用，忽略品牌效應(yīng)。

山東省發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的通知》第二部分拓寬創(chuàng)業(yè)投資融資渠道的第四條中提到了培育壯大創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目聚集區(qū)?！俺浞职l(fā)揮建設(shè)山東半島國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、青島財(cái)富管理金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)、青島跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)以及“特色小鎮(zhèn)”的先行先試政策優(yōu)勢(shì)，并且完善相關(guān)配套服務(wù)，將更多創(chuàng)業(yè)投資資源配置到重點(diǎn)領(lǐng)域”。這條規(guī)定充分體現(xiàn)了創(chuàng)新示范區(qū)、實(shí)驗(yàn)基地等實(shí)體平臺(tái)的集聚效應(yīng)，能夠擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資引資的規(guī)模和數(shù)量。而湖北省出臺(tái)的《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》中提到了支持以湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資有限公司等為代表的本地創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)創(chuàng)建知名品牌，提高省內(nèi)龍頭創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)影響力。河北省出臺(tái)的《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》中未提及相關(guān)內(nèi)容，缺乏具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力品牌不利于吸引創(chuàng)業(yè)投資。

3.創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)環(huán)境有待加強(qiáng)

河北省法規(guī)中沒有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)活動(dòng)的形勢(shì)，忽視了簡(jiǎn)化審批流程的重要性。

山東省發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的通知》中提到了通過舉辦創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主題培訓(xùn)、“雙創(chuàng)”高峰論壇、行業(yè)沙龍、融資路演等形式多樣的創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)活動(dòng)，吸引更多優(yōu)秀人才從事創(chuàng)業(yè)投資。豐富多樣的服務(wù)活動(dòng)形式不僅有利于發(fā)揮行業(yè)自律管理的作用，也能吸引優(yōu)秀人才參與創(chuàng)業(yè)投資工作。

湖北省則提出大力推進(jìn)“一窗受理、集成服務(wù)”，全面推廣應(yīng)用企業(yè)網(wǎng)上登記“網(wǎng)上辦理、一次辦成”。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)立、工商變更等事項(xiàng)的審批流程，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)在線申報(bào)全覆蓋。這一舉措簡(jiǎn)化了企業(yè)辦事流程，提高了工作效率，更享受到了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的便利。河北省政府對(duì)于審批流程的簡(jiǎn)化沒有過多提及，僅僅在《意見》中提到“落實(shí)備案制度，簡(jiǎn)化管理流程”應(yīng)該擬定相應(yīng)的具體措施，重視企業(yè)登記、審批流程的精簡(jiǎn)。

(二)河北省法規(guī)存在的優(yōu)勢(shì)

1.重視重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)控制嚴(yán)格

河北省重視科技型中小企業(yè)和戰(zhàn)略性新興企業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)把控嚴(yán)格。

河北省出臺(tái)了《河北省科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》和《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，對(duì)于促進(jìn)科技型中小企業(yè)的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用。

除此之外，河北省對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制較為嚴(yán)格，在《河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中第五章，第二十八條提到：“引導(dǎo)基金不得作為投資企業(yè)普通合伙人，在不干預(yù)參股設(shè)立投資企業(yè)正常運(yùn)作前提下，通過發(fā)起人協(xié)議、章程或合伙協(xié)議約定，對(duì)投資企業(yè)違反法律法規(guī)、偏離政策導(dǎo)向和違反發(fā)起人協(xié)議、章程或合伙協(xié)議的行為，具有一票否決權(quán)?！币黄狈駴Q權(quán)制度能夠大大降低出現(xiàn)違反法規(guī)合章程的投資行為出現(xiàn)。

2.強(qiáng)調(diào)投貸聯(lián)動(dòng)體系發(fā)展，關(guān)注投資的質(zhì)量

河北省強(qiáng)調(diào)打造多層次投貸聯(lián)動(dòng)體系、倡導(dǎo)長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資理念。

相比于其他兩個(gè)省份，河北省將打造投貸聯(lián)動(dòng)體系單獨(dú)進(jìn)行說明，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資相結(jié)合上給予了更多關(guān)注，文件中提到降低保險(xiǎn)資金進(jìn)入我省投資的門檻，大力吸引保險(xiǎn)資金。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展并購(gòu)貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)銀行對(duì)科技型創(chuàng)新企業(yè)的支持，形成銀行、政府、投資公司三方信息交流機(jī)制、融資項(xiàng)目推薦機(jī)制、專家服務(wù)機(jī)制和聯(lián)合工作機(jī)制。

此外，倡導(dǎo)長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資理念。《意見》第四部分，形成促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展合力的第四條提到“落實(shí)國(guó)家政策對(duì)投資企業(yè)發(fā)行債券，項(xiàng)目對(duì)接，退出機(jī)制的支持”。為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在本省的長(zhǎng)期發(fā)展提供政策支持，這一規(guī)定有利于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對(duì)本省的投資具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

3.重視人才培養(yǎng)，提供物質(zhì)保障

河北省強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)，重視創(chuàng)業(yè)投資人才的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

創(chuàng)業(yè)投資人才對(duì)于優(yōu)化創(chuàng)投服務(wù)環(huán)境具有深遠(yuǎn)的積極影響，因此留住人才和培養(yǎng)人才對(duì)于提升創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)環(huán)境的整體素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Υ笥幸嫣?。從業(yè)人員既需要有某一領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)知識(shí)背景，有一定的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又需要掌握必要的金融、證券、財(cái)務(wù)和法律知識(shí)；既要了解國(guó)情，又要有國(guó)際化視野。[1]在人才培養(yǎng)上，河北省提到制定實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資人才專項(xiàng)工作計(jì)劃。實(shí)行培養(yǎng)與引進(jìn)相結(jié)合的形式，一方面，吸引外來人才扎根我省，為其提供居住、解決子女教育、提供醫(yī)療和出入境等便利條件。另一方面，對(duì)省內(nèi)現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)投資管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)和交流，定期與國(guó)內(nèi)外具有管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的先進(jìn)個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行交流，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資工作人員的專業(yè)素質(zhì)。

三、促進(jìn)河北省創(chuàng)業(yè)投資法規(guī)發(fā)展的建議

(一)盡快立法明確受托責(zé)任機(jī)構(gòu)的權(quán)力

對(duì)比其他創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展良好的省份，河北省對(duì)于受托管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)不夠，更多的權(quán)力集中在理事會(huì)的手中。這也可以看作是市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府計(jì)劃的博弈，受托管理機(jī)構(gòu)的決策上報(bào)理事會(huì)審批雖然降低了風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于運(yùn)作基金的自主權(quán)卻受到了限制。因此，引導(dǎo)基金理事會(huì)應(yīng)該賦予冀財(cái)集團(tuán)更多的投資決策權(quán)，實(shí)行“高度托管”機(jī)制。對(duì)政府引導(dǎo)基金的監(jiān)管逐漸過渡到市場(chǎng)化管理，建立較為完善的考核機(jī)制，從監(jiān)管過渡到完善考核機(jī)制，逐漸做到真正的市場(chǎng)化管理。但是對(duì)于受托管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)，建立在機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，人才素質(zhì)高的基礎(chǔ)上，因此受托管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)人員的培訓(xùn)，從點(diǎn)到線、從線到面。要建立完善專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)，具備高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人員、風(fēng)控人員等，人員能力培訓(xùn)不但要包括管理能力，還要包括引導(dǎo)基金管理制度的設(shè)計(jì)和更新調(diào)整能力。[2]

(二)盡快立法拓寬資金進(jìn)入的渠道

產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)對(duì)于某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益，河北省應(yīng)該借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目聚集區(qū)。河北省地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和京津冀一體產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)對(duì)于某一領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益，河北省應(yīng)該借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目聚集區(qū)。河北省地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈和京津冀一體化的范圍中，大可以把握政策的紅利，聯(lián)合北京、天津、雄安新區(qū)，建立區(qū)域化信息共享，資源共享的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目示范區(qū)。培育和推介優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目源，完善扶持政策和個(gè)性化配套服務(wù)，吸引風(fēng)投機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以及管理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等創(chuàng)業(yè)投資相關(guān)市場(chǎng)主體集聚發(fā)展。流入更多社會(huì)資源，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資資源流入重點(diǎn)領(lǐng)域。

另外，注重品牌效應(yīng)。推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)品牌建設(shè)，允許一部分創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)先發(fā)展起來，形成一定的規(guī)模和市場(chǎng)影響力，再帶動(dòng)其他創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展，由點(diǎn)到面，以強(qiáng)帶弱。支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)定向孵化，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)定向指導(dǎo)和培育工程，培養(yǎng)一批本地創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)知名品牌，提高省內(nèi)龍頭創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)影響力。

(三)盡快立法鼓勵(lì)信息化服務(wù)形式

河北省還應(yīng)該借鑒他省經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新投資服務(wù)活動(dòng)的形式，豐富活動(dòng)形式。除了現(xiàn)有的投融資交流、項(xiàng)目路演會(huì)、創(chuàng)業(yè)大賽等活動(dòng)，還可以增加業(yè)“內(nèi)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主題交流培訓(xùn)會(huì)”、“行業(yè)沙龍”、“雙創(chuàng)高峰論壇”等等多種形式的活動(dòng)以此來促進(jìn)行業(yè)從業(yè)者的工作積極性，吸引更多人才加入創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)。

除此之外，還應(yīng)簡(jiǎn)化企業(yè)投資審批流程。建設(shè)移動(dòng)客戶端審批形式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開發(fā)手機(jī)終端可操作的辦事APP,加快網(wǎng)上辦事與線下一體的審批辦事流程。打破線上線下的界限，全面推廣應(yīng)用企業(yè)網(wǎng)上登記、網(wǎng)上辦理、一次辦成，深化“多證合一”改革，進(jìn)一步整合企業(yè)辦事所需證件，確保涉企信息互聯(lián)共享，信息互聯(lián)互通。進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)設(shè)立、工商變更等事項(xiàng)的審批流程，實(shí)現(xiàn)線上審批全覆蓋。