李莎莎，李思思

（1.上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海201306；2.北京體育大學(xué)教育學(xué)院，北京100084）

引言

制度理論是一項研究組織結(jié)構(gòu)、過程以及相關(guān)活動的理論框架。該理論認(rèn)為，社會規(guī)則、準(zhǔn)則等制約因素決定了組織行為。用學(xué)者梅耶與盧旺（Meyer&Rowan）的話來說，組織具有社會性與文化性，是制度化情境下產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)，而且國家、社會團(tuán)體、相關(guān)利益群體、社會輿論都會對組織行為產(chǎn)生影響。[1]在高等教育場域內(nèi)，高等教育治理（higher education governance）一般指高等教育系統(tǒng)中決策的組織與過程，[2]因此，高等教育治理權(quán)能深刻影響高等教育系統(tǒng)中的組織決策。從制度理論的視角探討高等教育治理權(quán)力的來源、組織以及分配邏輯，不僅有益于加深了解高等教育系統(tǒng)區(qū)別于行政系統(tǒng)的具體表現(xiàn)，還有益于明確制度性因素如何影響高等教育系統(tǒng)中“權(quán)力”的分布。

權(quán)力一般與資源分配、組織決策息息相關(guān)。借用馬克思·韋伯對“權(quán)力”的理解，“高等教育治理權(quán)”就是個體或群體對高等教育運(yùn)行施加影響的“力場”。既然力場助推了高等教育系統(tǒng)的變化，那么高等教育治理權(quán)力就在實現(xiàn)“助推力”的過程中表達(dá)自我。在這點上，范德格拉夫（John Van de Graaff）認(rèn)為：研究高等教育系統(tǒng)中的權(quán)力，一方面必須明確高等教育體系的基本組織層次，另一方面也必須了解權(quán)力如何運(yùn)行，從而推動“力場”在高等教育體系中運(yùn)行。[3]一般來說，高等教育治理可分為宏觀、中觀與微觀三個層面：宏觀層面為政府對高等教育的宏觀治理以及政府對大學(xué)的治理，其中涉及政府與大學(xué)之間的關(guān)系，例如大學(xué)自治或者大學(xué)行為受政府制約；中觀層面為大學(xué)對其內(nèi)部事務(wù)的決策，也就是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)在大學(xué)場域中做出決策的過程，一般理解為“大學(xué)內(nèi)部治理”（university governance）；在微觀層次，也就是在“大學(xué)內(nèi)部治理”中，還存在教師運(yùn)用個體或者群體組織的權(quán)威在學(xué)術(shù)活動或者其他微觀組織（小團(tuán)體或非正式團(tuán)體）中施加權(quán)力影響的過程。以制度理論視閾來分析高等教育治理，不僅應(yīng)在宏觀與中觀層面進(jìn)行分析，還應(yīng)充分考量治理結(jié)構(gòu)、治理邏輯中的社會約責(zé)、治理結(jié)構(gòu)下的組織過程以及相關(guān)活動。

一、制度設(shè)計與財權(quán)的掌控：弗萊芒大區(qū)政府調(diào)控高等教育宏觀治理的主要手段

弗萊芒大區(qū)隸屬于比利時荷語區(qū)，五所大學(xué)具有法律上的“大學(xué)”地位（statutory university），分別是魯汶大學(xué)（Katholieke Universiteit leuven）、安特衛(wèi)普大學(xué)（Universiteit Antwerpen）、根特大學(xué)（Universiteit Gent）、哈撒特大學(xué)（Universiteit Hasselt）以及布魯塞爾自由大學(xué)（Vrije Universiteit Brussel）。①在弗萊芒大區(qū)取得較高區(qū)域內(nèi)自治權(quán)之前，只有兩所“自由”大學(xué)（布魯塞爾自由大學(xué)和魯汶大學(xué)）擁有大學(xué)內(nèi)部自治權(quán)。自1991年弗萊芒大區(qū)取得治內(nèi)教育的絕對自主權(quán)之后，這五所大學(xué)的內(nèi)部自主權(quán)均相應(yīng)提升，大區(qū)政府只能從制度設(shè)計與財權(quán)等方面對高等教育實施宏觀治理。[4]

（一）政府掌控高等教育的制度設(shè)計：制定和出臺《勞動力素養(yǎng)框架》

按照歐洲高等教育區(qū)域（European Higher Education Area，簡稱EHEA）推行博洛尼亞進(jìn)程的計劃，歐洲須建立統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的《勞動力素養(yǎng)框架》，從而促進(jìn)勞動力資源要素在歐洲高等教育區(qū)域內(nèi)自由流動。早在2009年，弗萊芒大區(qū)議會就提議制定本土《勞動力素養(yǎng)框架》。[5]

《弗萊芒大區(qū)勞動力素養(yǎng)框架》的出臺可以分為三個階段。首先，弗萊芒大區(qū)教育培訓(xùn)部和勞動與社會經(jīng)濟(jì)部發(fā)起了“弗蘭德行動”（（Vlaanderen in Actie），希望把“教育培訓(xùn)”和“促進(jìn)勞動力就業(yè)”結(jié)合起來，以促進(jìn)畢業(yè)生等勞動力在就業(yè)市場上充分發(fā)揮潛能，但弗萊芒大區(qū)大學(xué)委員會（Vlaamse Interuniversitaire Raad，簡稱VLIR）和弗萊芒教育委員會（Vlaamse Onderwijsraad，簡稱VLOR）等第三方高等教育協(xié)會認(rèn)為實現(xiàn)這個目標(biāo)必須首先制定《勞動力素養(yǎng)框架》。于是，這兩個機(jī)構(gòu)向大區(qū)教育行政部門強(qiáng)烈建議：須盡快制定、出臺區(qū)域內(nèi)的《勞動力素養(yǎng)框架》，并明確其中的各個效標(biāo)，促使教育培訓(xùn)與勞動力市場有效對接。

為了成功對接本地區(qū)與歐洲范圍的《勞動力素養(yǎng)框架》，由大區(qū)政府教育主管部門牽頭，實施了一系列相關(guān)策略，如咨詢國內(nèi)外專家，充分對照和參考《歐洲勞動力素養(yǎng)框架》中的核心效標(biāo)體系；同時，利益相關(guān)者群體也是推動《勞動力素養(yǎng)框架》出臺的生力軍，其中包括學(xué)生、家長、教師等聯(lián)盟群體，以及大區(qū)勞工部、文化部等部門。這些群體關(guān)于制定本土《勞動力素養(yǎng)框架》的意見被記錄存檔并最終形成一份整體性建議，納入《弗萊芒大區(qū)教育框架草案》。在《草案》的基礎(chǔ)上，教育行政相關(guān)機(jī)構(gòu)——教育與社會培訓(xùn)部中的教育質(zhì)量保障小組（Agency for Quality Assurance in Education and Training，簡稱AKOV）對《弗萊芒大區(qū)勞動力素養(yǎng)框架》進(jìn)行試點、微調(diào)并最終確認(rèn)。

不難看出，大區(qū)教育行政部門是《勞動力素養(yǎng)框架》出臺的主要推手。首先，大區(qū)政府的相關(guān)部門與博洛尼亞進(jìn)程的要求相對接，計劃、組織、試點、推進(jìn)了《勞動力素養(yǎng)框架》制定的整個過程。其次，大區(qū)政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)也積極參與到《勞動力素養(yǎng)框架》的制定過程中。其中，大區(qū)議會不僅對《勞動力素養(yǎng)框架》提出了預(yù)案，教育培訓(xùn)部和勞動與社會經(jīng)濟(jì)部也積極組織配合。但是，政府并不是操縱《勞動力素養(yǎng)框架》出臺的唯一主體，其制定和出臺吸取了專家學(xué)者的意見，詳盡、充分地征求了廣大利益相關(guān)者群體的看法。更為重要的是，第三方教育機(jī)構(gòu)在推進(jìn)《勞動力素養(yǎng)框架》出臺的過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，縱觀《勞動力素養(yǎng)框架》從制定到出臺的整個過程，教育行政部門發(fā)揮著“一錘定音”的作用。

（二）政府掌控高等教育治理中大學(xué)辦學(xué)的財權(quán)

在弗萊芒大區(qū)，大學(xué)辦學(xué)的財政支持主要來自于三個方面。首先，區(qū)內(nèi)每所大學(xué)每年都能得到政府撥付的“一攬子資金”（block grant）。一攬子資金由兩部分構(gòu)成：其一為固定數(shù)額；其二則按各所大學(xué)每年招收學(xué)生的數(shù)量而浮動。其次，政府根據(jù)每所大學(xué)的科研績效實況撥付資金，資金數(shù)量依據(jù)科研績效高低而變化。衡量大學(xué)科研績效的指標(biāo)主要包括國際論文發(fā)文數(shù)量、發(fā)文被引用率以及大學(xué)所獲科研項目與基金的數(shù)量與金額。再次，大學(xué)也通過第三方渠道獲得資金支持，如社會捐贈、社會投資、自我創(chuàng)收等。[6]25

由此表明，政府支持大學(xué)的辦學(xué)資金有強(qiáng)有力的制度保障。首先，大學(xué)辦學(xué)有固定辦學(xué)資金作為基礎(chǔ)保障；其次，政府投入資金的多寡又高度依賴大學(xué)的學(xué)術(shù)績效表現(xiàn)。這樣，大學(xué)擁有排除外部干預(yù)的自主管理意識和自主發(fā)展意愿。各所大學(xué)只有從“質(zhì)量保障”出發(fā)，打造良好的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，從而吸引更多學(xué)生就學(xué)，才能增加辦學(xué)財政資金；只有引進(jìn)學(xué)術(shù)科研能力強(qiáng)的教職人員，提升科研力量、產(chǎn)量和質(zhì)量，才能增加辦學(xué)財政資金。

二、界限分明的社會約責(zé)：弗萊芒大區(qū)政府無法干預(yù)大學(xué)內(nèi)部治理

弗萊芒大區(qū)高等教育管理機(jī)構(gòu)和大學(xué)內(nèi)部有界限明確的社會約責(zé)，政府相關(guān)部門不能直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部治理，主要表現(xiàn)在如下四個方面：

（一）政府無法干預(yù)大學(xué)的課程設(shè)置與學(xué)科改革

在弗萊芒大區(qū)，大學(xué)學(xué)科評議遵循自我質(zhì)量保障（如自我審查）、國際第三方評議以及專家評議規(guī)制（由政府組織）。一般來說，大學(xué)要建立新學(xué)科，首先須進(jìn)行自查，然后再經(jīng)過第三方評議。因此，大學(xué)開設(shè)本科與碩士專業(yè)須嚴(yán)格遵守第三方學(xué)科評議。以NVAO（全稱Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie，為國際第三方學(xué)科評議機(jī)構(gòu)）對大學(xué)學(xué)科進(jìn)行評議為例，該機(jī)構(gòu)對學(xué)科的評議過程主要分為三個階段：第一，大學(xué)向NVAO提交學(xué)科設(shè)置自查報告，自我審查并說明學(xué)科設(shè)置的合理性、可行性；第二，學(xué)科評議機(jī)構(gòu)組成專家委員會，對學(xué)科申報材料進(jìn)行專門審查，走訪學(xué)科申報點，對學(xué)科師資、教育資源、國際化程度、學(xué)科自我質(zhì)量保障機(jī)制作出評議并得出初步結(jié)論；第三，NVAO征求利益相關(guān)群體的看法并形成最終評價意見。在這種學(xué)科評議審查制度中，政府無法對大學(xué)的學(xué)科專業(yè)評價過程施加任何干涉。但政府也能組織第三方評議機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍Υ髮W(xué)的學(xué)科設(shè)置進(jìn)行審查，那么政府能否對大學(xué)課程設(shè)置施加行政干預(yù)呢？

20世紀(jì)90年代，弗萊芒大區(qū)教育主管機(jī)關(guān)在多個場合要求大學(xué)提升課程質(zhì)量、淘汰并廢止過時課程、開設(shè)與時代接軌的課程等，[7]9但這些倡議并沒有直接影響到大學(xué)課程設(shè)置。首先，這種“言論式干預(yù)”的行政權(quán)威缺少通達(dá)大學(xué)內(nèi)部的運(yùn)行路徑。對于行政部門在不同場合所倡導(dǎo)的課程改革建議，大學(xué)并不需要附和。得益于1991年弗萊芒大區(qū)議會通過的《特別法案》（The Special Decree），大學(xué)擁有內(nèi)部事務(wù)的高度自主權(quán)，因此“大學(xué)課程改革”的意愿僅來源于大學(xué)自身。實際上，魯汶大學(xué)早在1989年就通過“操作合理化”計劃（Operation Rationalisation）廢止了“百科全書式”的課程，以防止那些課程給老師及學(xué)生施加沉重的負(fù)擔(dān)。[8]除此之外，隨著魯汶大學(xué)加入“高等教育創(chuàng)新聯(lián)盟”（The Consortium for the Innovation of Higher Education），一系列促進(jìn)課程更新、調(diào)整專業(yè)設(shè)置、提升教學(xué)方法的高等教育舉措已經(jīng)在大學(xué)內(nèi)部推行開來，因此也無須政府再進(jìn)行干預(yù)。同樣，根特大學(xué)于1996年加入了該聯(lián)盟。得益于這個聯(lián)盟的創(chuàng)新體系，信息通信技術(shù)（ICT）在當(dāng)年就運(yùn)用到根特大學(xué)的課堂教學(xué)中。[9]這樣看來，一方面，大學(xué)不僅不需要政府的“指導(dǎo)”，也在積極排斥政府對課程或?qū)W科改革的干涉；另一方面，雖然政府主管部門試圖干預(yù)大學(xué)的課程改革，但其效力極其有限。

（二）政府的相關(guān)教育改革倡議乏人響應(yīng)

1998年，弗萊芒大區(qū)教育主管部門提出要加速建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會”，促進(jìn)“終身教育”相關(guān)理念在大學(xué)的貫徹。[7]12相關(guān)教育主管部門建議大學(xué)將“終身教育”理念植入到相關(guān)課程開發(fā)之中，甚至還承諾為大學(xué)提供“一次性”資金支持。在這種既提供資金扶助又有政策導(dǎo)向的行政權(quán)威下，大學(xué)的反應(yīng)同樣冷淡。早在1988年，魯汶大學(xué)就已經(jīng)成立了繼續(xù)教育辦公室，負(fù)責(zé)對非學(xué)歷繼續(xù)教育開展統(tǒng)籌工作。1995年，該辦公室組織專家專門考察繼續(xù)教育在比利時教育市場上的供需關(guān)系，但他們對終身教育市場不樂觀。因此，不管是魯汶大學(xué)，抑或是根特大學(xué)，除個別院系或者教師有所回應(yīng)，大部分院系和教師都對這項政府提議不加附和。

（三）大學(xué)有選擇性地響應(yīng)政府的相關(guān)教育倡議

受歐盟伊拉斯謨項目的啟發(fā)，自1993年起，弗萊芒大區(qū)政府就對大學(xué)的國際化項目投入了大量資金。例如，政府對大學(xué)參與歐洲科研項目給予配套資金支持，年投入總額相當(dāng)于現(xiàn)價1943198.8歐元；政府還鼓勵大學(xué)與俄羅斯、烏克蘭、越南、中國等國的大學(xué)開展跨國合作，僅1998年投入的資金總額就相當(dāng)于現(xiàn)價1467862.48歐元。以當(dāng)時的社會消費(fèi)水平以及弗萊芒大區(qū)內(nèi)屈指可數(shù)的大學(xué)數(shù)量來看，政府對這些項目的大力支持無疑是吸引各所大學(xué)提升國際化水平的“巨大磁石”。[10]與此同時，各所大學(xué)積極配合這項政府提議，招收國際留學(xué)生，參與跨國科研項目，鼓勵在校學(xué)生跨國交流，與境外大學(xué)開展院校教學(xué)合作項目。這些措施無一例外都在魯汶大學(xué)和根特大學(xué)得以切實踐行。例如：根特大學(xué)在1987年就設(shè)置了“歐洲教育研究項目部”（Dienst Europese Onderwijsprojecten，簡稱DEO），負(fù)責(zé)對接歐洲區(qū)域的科研項目；1995年DEO拓展業(yè)務(wù)范圍，成立了國際關(guān)系部（Dienst Internationale Betrekkingen，簡稱DIB），在更廣闊的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)全面提升學(xué)校的教育國際化水平。

（四）政府教育主管部門對高校的治理權(quán)限源于法律

以制度理論視閾看弗萊芒大區(qū)對大學(xué)的治理權(quán)，法律法規(guī)等約定俗成的制度性因素是其治理的最高法則。究其原因，1991年頒布的《特殊法案》（The Special Decree）明確，大區(qū)政府只能通過有限的宏觀政策引導(dǎo)大學(xué)，而且只有經(jīng)大區(qū)議會通過且上升為法律法規(guī)的宏觀政策，才能對大學(xué)產(chǎn)生強(qiáng)制干預(yù)力。換言之，這種能對大學(xué)施加影響的行政權(quán)威必須“法制化”后才能有效干預(yù)大學(xué)。也正因為如此，那些未經(jīng)過“法制化”的倡議，如政府關(guān)于“加速課程改革”“開設(shè)終身教育課程”的倡議都未能得到大學(xué)響應(yīng)。一般認(rèn)為，在弗萊芒大區(qū)，大學(xué)擁有較高的自治權(quán)，政府教育主管部門由于缺乏治學(xué)的專業(yè)性以及相關(guān)法律依據(jù)，無法直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部運(yùn)作。首先，從政府部門促進(jìn)“終身教育”改革來看，教育行政部門提倡終身教育理念的時間節(jié)點落后于魯汶大學(xué)自主設(shè)置“繼續(xù)教育辦公室”長達(dá)10年之久。政府教育部門在提倡“終身教育”理念時，沒有合理考察市場供需，其理念提出的時機(jī)也不具有前瞻性。其次，政府教育部門在“促進(jìn)大學(xué)課程改革”與“推動大學(xué)終身教育課程改革”等事務(wù)上得到的響應(yīng)極其有限，但當(dāng)政府提供豐厚的資金，試圖帶動大學(xué)進(jìn)行“國際化”改革的時候，其效果卻立竿見影。這一前一后的反差說明：一方面，大學(xué)在決定是否進(jìn)行課程改革以及是否開設(shè)終身教育等問題上擁有比政府部門更專業(yè)的“業(yè)務(wù)嗅覺”，同時在法律框架內(nèi)，“大學(xué)自治”也賦予了大學(xué)罔顧行政權(quán)威的底氣；另一方面，大學(xué)積極響應(yīng)政府有關(guān)“提升國際化水平”的提議，究其原因，在于大學(xué)的國際化對大學(xué)辦學(xué)資金的保障本身是有益的。

三、精致的官僚機(jī)器、精英教師是大學(xué)內(nèi)部組織活動的主要力量

從各所大學(xué)的內(nèi)部治理來看，它們都擁有一套精致的官僚機(jī)器（即大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)），成立了“大學(xué)管理委員會”，大學(xué)可自主決定委員會的構(gòu)成及規(guī)模。雖然各所大學(xué)的管理結(jié)構(gòu)有微觀差別，但卻大同小異，是大學(xué)內(nèi)部組織活動的主要力量。此外，以荷語魯汶大學(xué)為例，精英教師也是弗萊芒大區(qū)大學(xué)的主要治理力量。

（一）精致的官僚機(jī)器是大學(xué)內(nèi)部組織活動的主要力量

總體而言，魯汶大學(xué)的主要組織架構(gòu)可以分為五個層次：最頂層為“董事會”（Board of Trustees）；第二層為“學(xué)校主管委員會”（Board of Governors）與“學(xué)術(shù)委員會”（Academic Council）；第三層為學(xué)校執(zhí)行委員會；第四層為由學(xué)科相近的院系聯(lián)合組成的院系聚合體（如人文社科院系、自然科學(xué)院系）；第五層為具體的院系所（如法學(xué)院、心理與教育學(xué)院）。

從大學(xué)各個結(jié)構(gòu)層次所擁有的職權(quán)來看（如圖1所示），董事會任命學(xué)校主管委員會成員并對他們授權(quán)；學(xué)校主管委員會統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校財務(wù)與內(nèi)部治理權(quán)責(zé)，但其也對學(xué)術(shù)委員會和執(zhí)行委員會授權(quán)。因此，學(xué)校核心管理層包括學(xué)校主管委員會、學(xué)術(shù)委員會、特別學(xué)術(shù)委員會、執(zhí)行委員會、學(xué)校理事會、校長以及學(xué)校執(zhí)行總長（general manager）等機(jī)構(gòu)與個體。其中，執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)學(xué)校日常運(yùn)營，其最高長官是校長。學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)決定與學(xué)術(shù)相關(guān)的事宜（教學(xué)、科研、社會服務(wù)等）以及學(xué)校的相關(guān)政策，其成員與執(zhí)行委員會的成員大部分重合，但也包括一些院系主任、教師、學(xué)生以及行政人員。執(zhí)行委員會和各個院系主任又聯(lián)合組成特別學(xué)術(shù)委員會，其職責(zé)是制定學(xué)校人事政策、任命新教師、決定教師的學(xué)術(shù)職稱晉升。

校長由全體教師、部分非教師工作人員與學(xué)生代表投票選舉產(chǎn)生。校長在學(xué)校核心管理層的各個機(jī)構(gòu)中都擔(dān)任主席職位，也是學(xué)校主管委員會的重要成員。校長是學(xué)校核心管理層的主要代言人。

圖1 魯汶大學(xué)內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)簡圖（根據(jù)資料自主繪制）

在學(xué)校的非核心管理層，學(xué)科性質(zhì)相近的院系聚合成“大院系”。這些“大院系”各自擁有執(zhí)行委員會，委員會成員一般由院系主任、學(xué)生代表以及院系行政人員代表組成?？傮w來說，這種“超院系”的執(zhí)行委員會是學(xué)校核心管理層在院系層面的縮影。同時，細(xì)化到一個個具體的院、系、所，同樣的管理架構(gòu)被再次復(fù)制。除院系主任外，院系管理層還包括院系行政機(jī)構(gòu)“院系管理局”（faculty bureau）和“院系委員會”（faculty council）。前者一般由系主任、學(xué)生與行政人員代表組成，負(fù)責(zé)院系的日常運(yùn)行、教學(xué)質(zhì)量保障、院系教育規(guī)劃的起草以及日常財政開支等；后者的成員則包括全體教師、行政人員代表和學(xué)生代表，掌管與學(xué)術(shù)相關(guān)的所有議題。一般來說，院系主任由院系全體教師以及學(xué)生代表從資深教師中選舉產(chǎn)生。

魯汶大學(xué)的靜態(tài)組織架構(gòu)嚴(yán)絲合縫、層層相扣。校長、院系主任均為選舉產(chǎn)生，校長是學(xué)校核心管理層的最高決策者，院系主任也參與到了學(xué)校核心管理決策層。因此，學(xué)校的管理和運(yùn)行是校長與院系主任“共同商榷”的結(jié)果。在院系層次，擁有正式職位的學(xué)術(shù)人員（independent academic staff，在弗萊芒大區(qū)又稱為ZAP人員）占據(jù)了院系委員會席位的大多數(shù)，也正因為如此，這些教師在院系管理中擁有較大權(quán)力。在院系中，教師與行政人員之間的職責(zé)與權(quán)力邊界較為清晰。因此，教師群體在院系中擁有較為強(qiáng)勢的“學(xué)術(shù)事務(wù)”治理權(quán)，但就教師個體而言，他們關(guān)于“學(xué)校治理”的決策路線則遵循著“向上生長”的運(yùn)行生態(tài)，其運(yùn)行路徑一般為院系所→院系團(tuán)體→學(xué)校執(zhí)行委員會和學(xué)術(shù)委員會。在這種結(jié)構(gòu)中，教師個體的提案須經(jīng)過層層審批，最終得到學(xué)校執(zhí)行委員會與學(xué)術(shù)委員會的肯定才能執(zhí)行。

（二）精英教師是院系層次治理的主要力量

在魯汶大學(xué)，雖然校長、院系主任均系選舉產(chǎn)生，但大學(xué)教師并不直接參與學(xué)校決策，只對院系學(xué)術(shù)變革施加推動力。通過學(xué)校與院系選舉，大學(xué)教師的學(xué)術(shù)權(quán)力已經(jīng)讓渡給了校長、院系主任。雖然在院系等非大學(xué)核心管理層存在“院系管理局”和“院系委員會”等行政機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)，但上升到大學(xué)核心管理層，只有院系主任這些“精英教師”可以參與大學(xué)核心管理決策。至于廣大的普通教師群體，他們當(dāng)然可以在院系會議中提出學(xué)術(shù)議案并發(fā)表自己的見解與主張，但就參與學(xué)校治理來說，這種“超長鏈條式”的治理參與結(jié)構(gòu)（院系所→院系團(tuán)體→學(xué)校執(zhí)行委員會和學(xué)術(shù)委員會）很難讓他們相信自己是大學(xué)內(nèi)部治理的主要力量。那么，行政人員和學(xué)生是否能參與到學(xué)?；蛘邔W(xué)院的治理中呢？有學(xué)者曾這樣批判道：在比利時，學(xué)生代表與行政人員代表所組成的利益相關(guān)群體在大學(xué)決策中只發(fā)揮“形式”權(quán)威，因此他們的內(nèi)部治理權(quán)力是間接的；真正擁有話語權(quán)的是大學(xué)核心管理層的主要人員，如校長、院系主任和那些處于學(xué)術(shù)職稱最高端的“正教授”們。[6]31其中的主要原因在于：其一，院系主任是參與大學(xué)核心決策的重要代表，這些通過選舉產(chǎn)生的“精英教師”必須對所在院系的所有教師負(fù)責(zé)；其二，大學(xué)的核心決策遵循著院系主任和校長的“共同治理結(jié)構(gòu)”，因此，重要決策的達(dá)成往往是學(xué)校核心決策層和院系互相商榷的結(jié)果。

四、啟示：高等教育治理權(quán)的來源、組織與分配邏輯

以制度理論為考察視角，比利時弗萊芒大區(qū)的高等教育治理呈現(xiàn)出以下特點：第一，教育行政部門無法干預(yù)大學(xué)內(nèi)部辦學(xué)決策；第二，教育行政部門在法律框架內(nèi)進(jìn)行高等教育治理；第三，大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)與精英教師是大學(xué)內(nèi)部治理的主要力量。然而追本溯源，高等教育治理權(quán)的來源是什么？其組織與分配的邏輯又是什么呢？

（一）高等教育治理權(quán)的來源

高等教育治理權(quán)是變革高等教育最直接的力量。在高等教育場域，這種權(quán)力類型一般通過人、事、物等因素施加影響，因此，高等教育治理的過程就是對這些因子進(jìn)行分配和再分配的過程。那么，高等教育治理權(quán)的來源是什么？高等教育治理權(quán)的主體如何操縱它，從而推動高等教育治理的過程？有學(xué)者曾將資源因子分為“互動型因子”與“非互動型因子”：前者一般包括金錢、法規(guī)、信任、名譽(yù)、關(guān)系；后者則包括物體、技能、人力、信息、時間。[11]借用這位學(xué)者的觀點，高等教育治理權(quán)的擁有者就是這些“互動型因子”與“非互動型因子”的集大成者。首先，高校治理權(quán)來源于“法律法規(guī)授權(quán)”。以弗萊芒大區(qū)教育行政機(jī)構(gòu)制定《勞動力素養(yǎng)框架》為例，這種權(quán)力的授權(quán)主體是比利時聯(lián)邦。其中，“比利時聯(lián)邦”這個“物化的主體”擁有無限量的“法律法規(guī)”資源，所以弗萊芒大區(qū)的教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校都能作為被授權(quán)組織。鑒于比利時聯(lián)邦法律法規(guī)的神圣性，這些政府機(jī)構(gòu)和學(xué)校因此擁有法律法規(guī)所賦予的財權(quán)，進(jìn)而能支配物體、技能、人力、信息、時間等“非互動型因子”。校長、院系主任、ZAP成員也因此獲得了制度賦予的治理權(quán)。其次，高校治理權(quán)來源于“資源”。一般來說，當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力主體被法律賦予權(quán)威后，其操控學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行最直接的辦法就是發(fā)揮“資源的魅力”。例如，弗萊芒大區(qū)通過提供慷慨的資金支持來促使各所大學(xué)推進(jìn)國際化進(jìn)程；又如，弗萊芒大區(qū)教育主管部門通過良性的制度設(shè)計，以合理的辦學(xué)資金分配模式促使大學(xué)開展自省自查、提升辦學(xué)質(zhì)量?！百Y源型權(quán)力”與“法權(quán)力”結(jié)合起來，成為高校治理權(quán)的又一來源，而且這里的“資源”很可能內(nèi)生于“法”所賦予的權(quán)威。再次，高校治理權(quán)來源于“合意型關(guān)系”。所謂“合意型關(guān)系”，是指被選舉人帶著治理方案參與學(xué)校、學(xué)院的選舉，然后選舉人從中選擇一位自己認(rèn)為合格的首腦。也就是說，大學(xué)內(nèi)部的選舉制度與院系主任的選舉是這種“合意型關(guān)系”的集中體現(xiàn)。通過選舉產(chǎn)生的校長與院系主任天然地占有名譽(yù)、關(guān)系、信任等優(yōu)勢，在他們被任命后，高等教育治理權(quán)的兩大重要來源——“法”與“資源”——也依附于這種“合意型關(guān)系”。因此，這些當(dāng)選者成功獲取了“非互動型因子”，從而在崗位上能成功發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力。最后，就大學(xué)里的廣大基層教師而言，他們的學(xué)術(shù)治理權(quán)并不來源于“個人學(xué)識”，因為他們只有進(jìn)入某個教學(xué)“崗位”并成為組織的內(nèi)部人，其高等教育治理的權(quán)力才可能有效發(fā)揮。我們也許可以這樣理解：是“崗位”發(fā)展并要求了“個人學(xué)識”，而不是“個人學(xué)識”發(fā)展了“崗位”。但終究是“誰”發(fā)揮了大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)，并決定“誰”在“哪個”崗位呢？這當(dāng)然不言自明。

（二）高等教育治理權(quán)的組織

從弗萊芒大區(qū)的高等教育治理來看，其權(quán)力的組織邏輯呈現(xiàn)出三個特點。第一，高等教育治理權(quán)呈現(xiàn)出明顯的層次化。雖然弗萊芒大區(qū)政府的高等教育治理權(quán)以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，但是其在全局層面仍然發(fā)揮重要作用，如制定大區(qū)高等教育整體發(fā)展策略、出臺《勞動力素養(yǎng)框架》、制定全區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的撥付制度等。同理，高等教育治理權(quán)在大學(xué)、院系以及教師層面都有相應(yīng)的組織規(guī)范。第二，高等教育治理權(quán)的執(zhí)行面呈現(xiàn)從上到下的窄化。實質(zhì)上，這種從學(xué)區(qū)教育部門到大學(xué)、從院系再到教師的治理權(quán)力窄化并不是學(xué)術(shù)治理權(quán)力大小的窄化，而是所能影響的“面”的窄化。整體來看，學(xué)校核心管理層既能規(guī)范學(xué)術(shù)方面的治理權(quán)，又能規(guī)范管理方面的治理權(quán)；在院系中，廣大教師往往只能在具體學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮治理權(quán)。第三，在“層次化”的高等教育治理以外，存在著第三方參與集團(tuán)，它們也在發(fā)揮高等教育治理的權(quán)力。出臺《勞動力素養(yǎng)框架》的過程并不是教育行政部門“一言堂”的拍板過程，VLIR和VLOR兩大協(xié)會、學(xué)生、家長、專家以及其他政府部門都積極地影響了框架中的每一個元素。除所提供的例證之外，第三方利益集團(tuán)的積極參與更能體現(xiàn)得淋漓盡致。2014年，弗萊芒大區(qū)政府提議削減教育經(jīng)費(fèi)，提升教育收費(fèi)，學(xué)生入學(xué)的年注冊費(fèi)上漲40%到80%不等。這項提議遭到了來自地區(qū)學(xué)生聯(lián)盟、歐洲學(xué)生聯(lián)盟等協(xié)會團(tuán)體的強(qiáng)烈抗議，大學(xué)校長和教授都對學(xué)生進(jìn)行了聲援。[12]從這點來看，高等教育治理權(quán)并不僅限于科層化的組織體系，非正式的組織方式也正積極參與到高等教育治理中。綜合而言，弗萊芒大區(qū)高等教育治理權(quán)的組織過程一方面說明“科層化”的組織結(jié)構(gòu)仍是其高等教育運(yùn)行的主流，另一方面說明其高等教育治理權(quán)的分配并不止于科層體系，第三方的積極參與和干預(yù)正成為高等教育治理權(quán)的另外一種組織方式。這種權(quán)力組織類型的形成不外乎三個原因：一是制度化的設(shè)計安排；二是人們參與公共事務(wù)義務(wù)感的提升；三是第三方群體獲取信息、表達(dá)自我、進(jìn)行干預(yù)在現(xiàn)代社會的便利性。

（三）高等教育治理權(quán)的分配邏輯

高等教育治理權(quán)的組織往往由其權(quán)力分配邏輯所決定，弗萊芒大區(qū)的高等教育治理權(quán)有三重分配邏輯（如圖2所示）。

圖2 高等教育治理權(quán)的分配邏輯（自主繪制）

第一，效率性。從效率性方面規(guī)范高等教育治理權(quán)，主要在于建立上傳下達(dá)的溝通渠道，從而達(dá)到命令暢通的目的。就這一點而言，高等教育治理組織的層次化就暗合了“效率性”這一高等教育治理權(quán)的分配邏輯。從權(quán)力層次來看，上級與下級的分野有利于組織目標(biāo)與組織行為的統(tǒng)一化、系統(tǒng)化，因此學(xué)?；蛘咴合档靡约芯k大事，這在大學(xué)競爭更加激烈的今天顯得尤為重要。長久以來，人們抨擊大學(xué)組織中的科層體制（往往又被稱為官僚制），認(rèn)為大學(xué)的官僚制度使得大學(xué)組織僵化、行政化傾向過濃，認(rèn)為大學(xué)施行的科層制使教師的學(xué)術(shù)權(quán)力受到了傾軋。因此，教育理想主義者往往向往中世紀(jì)大學(xué)的“教授治校”和“學(xué)生治?！薄Ｊ獠恢?，正是“科層化”的大學(xué)體制，促使大學(xué)成為一個高效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織，形成了今天無數(shù)規(guī)模宏大的大學(xué)。

第二，專業(yè)性。如果高等教育治理權(quán)全部都以“效率”為邏輯主導(dǎo)，那么這樣的組織與政府部門顯然無異。高等教育治理權(quán)的第二重邏輯就在于大學(xué)治理權(quán)講究“專業(yè)性”，講究教師們憑借學(xué)科專業(yè)性來掌控本院系的治理權(quán)。除卻管理與高等教育宏觀發(fā)展的需要，大學(xué)更重要的主體是學(xué)生和教師。將高等教育治理權(quán)細(xì)分開來，在弗萊芒大區(qū)的高等教育體系內(nèi)，政府只對高等教育起宏觀的指導(dǎo)作用，如預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)、組織法律法規(guī)的制定等；在學(xué)校內(nèi)部，特別是在直接影響學(xué)術(shù)治理權(quán)的院系中，由廣大教師組成的學(xué)院委員會能直接體現(xiàn)“專業(yè)化”這一權(quán)力分配邏輯。也就是說，教師群體能在專業(yè)范圍內(nèi)，根據(jù)對學(xué)生學(xué)習(xí)效果的直接感知，以教育、教學(xué)、科研、社會服務(wù)為準(zhǔn)繩，有序決定院系在教育治理方面的事務(wù)，如課程設(shè)計、學(xué)生專業(yè)發(fā)展、自我科研能力提升等，這也是高等教育治理權(quán)以“專業(yè)性”為分配邏輯的直接體現(xiàn)。

第三，公共效益。大學(xué)是生產(chǎn)高等知識的地方，是人類創(chuàng)造知識的“孵化器”。自從科技轉(zhuǎn)化（technology transfer）成為大學(xué)參與社會財富生成的主要引擎之后，高等教育就再也不僅僅是教育部門的事務(wù)，再也不僅僅是教授或者學(xué)生的關(guān)切，高等教育正影響著社會發(fā)展的每一根神經(jīng)。特別是在“高等教育大眾化”的趨勢下，高等教育治理中的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教師薪酬、學(xué)費(fèi)收入、教育補(bǔ)助等事項都不能再由“效率性”和“專業(yè)性”這兩重權(quán)力分配邏輯所決定?！盃恳话l(fā)而動全身”是高等教育治理中尤為突出的特點，第三方利益團(tuán)體參與高等教育治理的呼聲正在通過新時代的社交媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺表達(dá)得淋漓盡致。雖然在很多時候，第三方利益團(tuán)體參與高等教育治理并不具有組織性規(guī)制，但傳統(tǒng)高等教育治理的決策群體（如校長、教育部門主管和院系“精英教師”）如果能在決策前預(yù)先考慮到第三方利益團(tuán)體的反應(yīng)，也不失為高等教育治理中的一種智慧。從這個角度，公共效益也正逐漸成為高等教育治理權(quán)的一種分配邏輯。

五、結(jié)語

不可否認(rèn)，比利時弗萊芒大區(qū)的高等教育治理只代表了西歐發(fā)達(dá)國家某一特定區(qū)域高等教育治理的實況，但深究起來，其高等教育治理模式與歐美其他主流國家大同小異。在英國，除卻高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council）通過對大學(xué)直接撥款[13]95從而對高等教育治理施加影響，英國大學(xué)內(nèi)部已經(jīng)在很大程度上實現(xiàn)了自我治理。在法國，政府直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部治理的形態(tài)已經(jīng)發(fā)生改變，從1968年的《福爾法案》（Faure Act）到1984年和1989年連續(xù)頒布與完善的《薩瓦里法案》（Savary Act），除了大學(xué)中最優(yōu)秀的“大學(xué)?！保╣randes ecoles）以外，法國大部分高等教育院校都獲得了較大的內(nèi)部治理權(quán)限，[13]99這種自治權(quán)以政府-大學(xué)的四年合同模式為藍(lán)本。同樣，政府對大學(xué)放權(quán)也是德國大學(xué)內(nèi)部治理的特色。在大洋彼岸的美國，政府對大學(xué)的放權(quán)管理也賦予了大學(xué)在自我治理中較大的權(quán)力。

在大學(xué)內(nèi)部治理中，弗萊芒大區(qū)的大學(xué)也與美國的公立大學(xué)有諸多相似之處，比如學(xué)校內(nèi)部均講求“共同治理”（shared governance）策略，亦即大學(xué)管理委員會、管理層與院系共同參與到大學(xué)的決策中來。不同的是，美國公立大學(xué)內(nèi)部治理中的“聯(lián)盟化”（教授聯(lián)盟或?qū)W生聯(lián)盟）現(xiàn)象更加突出，如近年來美國大學(xué)在內(nèi)部治理中，教授聯(lián)盟與學(xué)校管理層出現(xiàn)了“對抗”現(xiàn)象；[13]141而弗萊芒大區(qū)的大學(xué)中還沒有形成顯著的“聯(lián)盟化”組織，盡管非正式的、以事件為觸發(fā)點的聯(lián)盟化對抗也時有發(fā)生。這兩個地區(qū)的大學(xué)在“聯(lián)盟化”上的差異似乎印證了美國大學(xué)內(nèi)部高等教育治理權(quán)分配邏輯的“效率性”與“專業(yè)性”發(fā)生了不可調(diào)和的矛盾。

本文通過制度化視閾分析比利時弗萊芒大區(qū)高等教育治理權(quán)的特點，發(fā)現(xiàn)歐美高等教育治理權(quán)的分配正呈現(xiàn)出一些相同的特點，這也說明西方高等教育治理權(quán)的普世分配邏輯由效率性、專業(yè)性和公共效益這三重標(biāo)準(zhǔn)所統(tǒng)御。同時，以這些邏輯要素為出發(fā)點，高等教育治理權(quán)的來源與組織形態(tài)也與之對應(yīng)。

注釋

①自2000年起，弗蘭德地區(qū)共有六所具有“法律地位”的大學(xué)。這所新增的大學(xué)是林堡跨國大學(xué)（Transnationale Universiteit Limburg），其本質(zhì)為弗蘭德地區(qū)哈撒特大學(xué)與荷蘭馬斯特里赫特大學(xué)的一個合作項目。