趙 宏

在起源于40億～50億年前的行星地球上，人類的歷史可能略超過200萬年。有書面記載的人類文明可能僅有若干千年。從穴居山洞到計算機(jī)和手機(jī)的世界，在人類歷史長河里的一個相對短暫的時間內(nèi)，人類文明所取得的成就不可不謂輝煌璀璨。對有些人而言，改變大都市景觀和天際線的摩天大樓、載人空間站、人工智能和云計算可能是其中卓越的成就；而另一些人則認(rèn)為支撐人類社會運轉(zhuǎn)并取得這些物質(zhì)成就的無形社會結(jié)構(gòu)和制度框架對人類更為根本。沒人能夠否認(rèn)，人類終究是社會動物。顯然，當(dāng)前所有文明都是通過社會化、組織化的協(xié)調(diào)和協(xié)作所實現(xiàn)。

因此，那些能夠體現(xiàn)制度框架和社會結(jié)構(gòu)背后的人類的共同價值和信念，并促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作的“規(guī)則”，對我們所有人都至關(guān)重要且彌足珍貴。這些規(guī)則在國家層面被稱為國內(nèi)法，在國際體制中被稱為國際法。簡而言之，“法治”(the Rule of Law)是蘊(yùn)藏在國家和國際層面所有規(guī)則和實踐中的深層次概念。它已成為支撐人類現(xiàn)代社會運作最重要的理念和共同價值。

在國際事務(wù)的許多領(lǐng)域，多年來，國際法得到遵守并取得了突出的實踐成果，但是，現(xiàn)在它似乎步入了一個關(guān)鍵時刻。下一步將何去何從？我們將走向一個叢林法則的世界，還是繼續(xù)努力追求一個國際法治的世界？多邊框架和規(guī)則將在國際貿(mào)易和投資領(lǐng)域日益增多的單邊行動中得以延續(xù)還是將被擱置？我們將深化合作讓世界繼續(xù)保持開放和互動，還是走向一個去全球化的時代？所有這些問題不僅在人們腦海中存疑，還時常占據(jù)新聞頭條。

也許正因為如此，半個多世紀(jì)以來，慕尼黑安全會議的組織者首次組織和贊助國際法論壇。我借此機(jī)會感謝組織者邀請我做主旨演講，感謝他們?yōu)榕e辦本次論壇付出的努力。如果我能夠?qū)β牨姕p輕疑慮并重建對國際法治的信心有些許幫助，我將倍感欣慰。

一、法治的起源與演變

學(xué)術(shù)界似乎已接受亞里士多德是第一個提出法治思想的哲學(xué)家這一觀點。柏拉圖主張“哲學(xué)王”會比其他人更好地遵守既定法律。與柏拉圖不同，亞里士多德在其著名的《政治學(xué)》著作中，提出了國家應(yīng)由“最好的人還是最好的法來統(tǒng)治”的問題，并認(rèn)為最高統(tǒng)治者不應(yīng)該被允許行使特權(quán)，相反，“他們只應(yīng)該被任命為法律的守護(hù)者和臣仆”。顯然，兩位古希臘哲學(xué)家都相信法律作用的重要性。柏拉圖甚至強(qiáng)調(diào)“倘若使法律成為政府的主人，使政府成為法律的仆人，現(xiàn)實將充滿希望，人們將享有上帝賜予國家的所有庇佑”。與過往的研究有所不同，我認(rèn)為，亞里士多德和柏拉圖在法治理念上僅是微妙的差別而非大相徑庭。有趣的是，在公元前3世紀(jì)的中國，法家思想主張使用法律作為治理的工具。一些人認(rèn)為，法家主張的是“法制”(rule by law)，而不是“法治”(rule of law)，因為貴族和皇帝所受“法律”的懲罰與普通大眾不同。相比之下，在同一時期的中國，道家思想顯然拒絕依靠嚴(yán)酷的規(guī)則來管理一個國家，而是傾向于遵循一套每個人都應(yīng)服從的自然法則。與此同時，儒家思想提倡國家、宗族甚至家庭中的道德或倫理秩序，并將“德治”(最高的道德模范，即“圣人”)作為治理國家的最佳方式。因此，兩千多年來，在東西方，如何更好地治理一個國家已成為一個永恒的政治話題。無數(shù)哲學(xué)家、學(xué)者和首席大法官們都提出了各自對法治的不同定義，這也反映出法治理念的不斷演進(jìn)。在當(dāng)下，重溫這些定義，有特別的啟發(fā)。例如，在1215年，英國國王約翰簽署了《大憲章》(Magna Carta)，使他受到一份契約的約束，他承認(rèn)并確保支持他的自由臣民的生命、自由和財產(chǎn)未經(jīng)合法審判不被剝奪?！洞髴椪隆返谌艞l可被視為類似約翰·洛克后來提出的社會契約的首例。約翰·洛克認(rèn)為，在君主和臣民之間存在著一種社會契約，而君主也是這一契約的當(dāng)事人并受其約束。根據(jù)他的學(xué)說，最高統(tǒng)治者“受既定的、向人民公布和廣為人知的法律的約束”(見1689年《政府論》下篇)。這一社會契約理論具有劃時代的意義，因為主權(quán)國家及其個體公民之間的關(guān)系被明確地定義為契約關(guān)系?；谡卫碚摰脑?，政府應(yīng)對公民負(fù)責(zé)。

這種政治啟蒙思想后來反映在大西洋兩岸許多君主或共和制國家的憲法中，包括英國、法國和美國等?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都把法治原則納入了本國憲法。這一政治遺產(chǎn)已在全世界范圍內(nèi)得到廣泛的傳播。

盡管法治的初衷是約束權(quán)力至上、強(qiáng)大無比的國王或主權(quán)者，但隨著時間的推移，每一個個體，包括“個人、法人和政府”都應(yīng)該遵從并受法律的約束，而非來自任何其他方面的任意干預(yù)。晚近，在21世紀(jì)第一個十年，聯(lián)合國秘書長將法治描述為這樣一種治理原則：“所有人、機(jī)構(gòu)和實體，無論屬于公立部門還是私立部門，包括國家本身，都應(yīng)對公開發(fā)布、平等實施且獨立裁決的，并與國際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相一致的法律負(fù)責(zé)?！?/p>

他還強(qiáng)調(diào)，法治要求“法律至高無上、法律面前人人平等、對法律負(fù)責(zé)、公正適用法律、權(quán)力制衡、參與性決策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律透明”。(參見《秘書長關(guān)于沖突中和沖突后社會的法治和過渡司法的報告》，S/2004/616)

綜上所述，在過去兩千年中，我們可以看到不斷演進(jìn)、發(fā)展的政治理論傳統(tǒng)和法治的主要特征在現(xiàn)代社會中得以傳承和牢固確立，并已成為世界各國政治治理和人類日常生活的核心價值。

二、國際關(guān)系中國際法治的作用

這是一個涉及國際法在國際關(guān)系中發(fā)揮何種功能和作用的根本性問題。從代表了早期國際法實踐的古代美索不達(dá)米亞的拉格什(Lagash)和烏瑪(Umma)統(tǒng)治者在公元前2100年左右結(jié)束戰(zhàn)爭并恢復(fù)友好關(guān)系的條約，到確立現(xiàn)代國際法的根本原則、具有里程碑意義的1648年《威斯特伐利亞和平條約》，再到第二次世界大戰(zhàn)后建立聯(lián)合國及其有關(guān)和附屬組織的條約，國際法律實踐在國際關(guān)系的諸多領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。隨著20世紀(jì)90年代以及21世紀(jì)前十年全球化進(jìn)程的不斷加快，國際法幾乎在人類活動的所有領(lǐng)域都取得了長足的發(fā)展。數(shù)百項多邊國際條約和難以計數(shù)的國際法律文件的出現(xiàn)，使維護(hù)民族國家間和平與合作的多邊和區(qū)域法律框架得以建立。因此，總體而言，國際法已成為當(dāng)今國際秩序的一個重要支柱。

然而，如果觀察國際法治基本特征的一些細(xì)節(jié)，可能會得出更微妙的結(jié)論。當(dāng)聚焦法治的程序性原則時，例如涉及“規(guī)則制定的參與、正當(dāng)程序以及程序和法律透明度”時，你可能會更傾向于認(rèn)為國際法治在國際條約締結(jié)者之間確實存在。但如果堅持將“法律至高無上、法律面前人人平等、對法律負(fù)責(zé)、法律的可靠性、避免任意性以及公平適用法律”等原則作為國際法治的核心特征時，你可能會猶豫國際法治是否真正存在，而很可能會說，“視情而定”。在人們的意識中有著不同的經(jīng)驗認(rèn)識，例如，超級大國是否會遵守它所加入的條約規(guī)則。

至于如何評估國際法治作用的現(xiàn)狀，我認(rèn)為英國著名國際法學(xué)者詹姆斯·萊斯利·布賴爾利教授(James Leslie Brierly)在近一個世紀(jì)前的演講正好與此相關(guān)。1924年，布賴爾利教授在牛津大學(xué)就職演講中指出：“無論這種說法公平與否，當(dāng)今世界都需要國際法的復(fù)興；即便那些對國際法未來充滿信心的人也會承認(rèn)，即使在國際關(guān)系領(lǐng)域中其所發(fā)揮較小作用的范圍內(nèi)，國際法的作用也是令人失望的?！蔽蚁肽銈儺?dāng)中有些人可能會對目前國際法在國際關(guān)系中的作用感到類似的失望。毋庸提及《巴黎氣候變化協(xié)定》《伊核協(xié)議》等，這個清單還可以根據(jù)新聞標(biāo)題不斷加長。

盡管美國學(xué)者路易斯·亨金(Louis Henkin)教授在他的著作《國家如何行為》(1979，第二版)中宣稱，“絕大多數(shù)國家在絕大多數(shù)時間都遵守了絕大多數(shù)國際法原則和履行了絕大多數(shù)義務(wù)”，但某些國家單邊行為的增加，仍使人們擔(dān)憂數(shù)百年乃至數(shù)千年沉淀下來的國際法治傳統(tǒng)正走向支離破碎。國際法治的未來將走向何方？

三、維護(hù)國際法治的現(xiàn)實使命

為什么我們應(yīng)該堅持國際法治的原則？有人可能認(rèn)為國際法治提供了可預(yù)見性、透明度以及確定性，這些都是國際社會各利益攸關(guān)方，包括商業(yè)主體、個人、非政府組織等所需要的。我認(rèn)為，國際法治的意義不止于此。人類之所以要維護(hù)國際法治原則可以溯源到我們?nèi)酥詾槿说母?。由于國際法治代表了人類自文明史以來所維護(hù)的根本共同價值，這些價值的失落意味著人類道德與靈魂的失落?！叭松降取?，即“人人平等”已經(jīng)寫入很多國家的憲法?！皣覠o論大小，一律平等”的理念也已被明文納入《聯(lián)合國憲章》。國際關(guān)系中的平等，條約必須信守，同意受到所加入條約的約束，并且善意履行條約等，都是國際法治的基本原則，這些也構(gòu)成了幾千年文明史以來國際法基本原則的根基。國際社會允許任何一個國家享受例外嗎？

國家是否平等？這是我留給大家的問題，同時也許可以成為明年國際法論壇的一個演講題目。

四、關(guān)于世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制

有人主張人類參與到文明社會的主要原因之一便是為了解決人與人之間的沖突。爭端解決機(jī)制是世界貿(mào)易組織的重要支柱之一。爭端解決機(jī)制對多邊貿(mào)易體制提供穩(wěn)定性和可預(yù)見性起到了關(guān)鍵性作用。上訴機(jī)構(gòu)是世界貿(mào)易組織爭端解決體系的內(nèi)在組成部分，其代表著烏拉圭回合以來各成員方之間相互妥協(xié)及權(quán)利與義務(wù)平衡的結(jié)果。大家應(yīng)該都知道目前的狀況。自2019年12月10日以來，由于沒有達(dá)到條約要求的法定人數(shù)，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能對已受理或者新上訴的案件繼續(xù)進(jìn)行工作。世界貿(mào)易組織總干事在當(dāng)天召開的新聞發(fā)布會宣布將立即啟動高級別政治磋商，以解決上訴機(jī)構(gòu)的停擺問題。2020年1月24日，在瑞士達(dá)沃斯舉辦的小型貿(mào)易部長會議上，17個世界貿(mào)易組織成員簽訂了一個有關(guān)臨時機(jī)制的聲明，在上訴機(jī)構(gòu)處于僵局期間，這些成員將依據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》第25條處理對專家組報告進(jìn)行上訴的問題。這被認(rèn)為是一個臨時解決方案。在1月27日的爭端解決機(jī)構(gòu)會議上，120個世界貿(mào)易組織成員繼續(xù)要求啟動遴選程序以補(bǔ)充上訴機(jī)構(gòu)成員的空缺席位。

同時，兩天前，美國貿(mào)易談判代表辦公室發(fā)布了關(guān)于世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)的報告。我認(rèn)為，對于上訴機(jī)構(gòu)的問題，只要世界貿(mào)易組織各成員之間有真誠和開放的對話以及政治意愿，就有希望解決目前的難題。

在此我只想強(qiáng)調(diào)一點，即上訴機(jī)構(gòu)所代表的爭端解決的兩級裁決制度——世貿(mào)組織條約賦權(quán)和設(shè)計的這一機(jī)制值得保留。任何個人都有其局限性，但是一個包含制衡制度的機(jī)制可以在一定程度上保障實現(xiàn)裁決結(jié)果的公正。機(jī)制越完善，結(jié)果越公正。

世界上沒有什么是完美的，上訴機(jī)構(gòu)亦如此。然而，上訴機(jī)構(gòu)的機(jī)制本身是建立世界貿(mào)易組織以來的一個突出成就。這一機(jī)制如何持續(xù)是值得所有世界貿(mào)易組織成員認(rèn)真思考的問題。

總而言之，我們不得不承認(rèn)國際法的發(fā)展正處于一個十字路口。與各國國內(nèi)法治的發(fā)展現(xiàn)狀相比，國際法治仍處于其發(fā)展的早期甚至是剛剛起步。

從最初的啟蒙觀念到成為被廣泛接受的原則，國內(nèi)事務(wù)語境下法治的建立經(jīng)歷了漫長而曲折的過程。將國際法治從理念轉(zhuǎn)變?yōu)閲H關(guān)系的現(xiàn)實理應(yīng)更具挑戰(zhàn)性。這個過程的實現(xiàn)需要各主權(quán)參與者具有較高的道德感和自律精神。值得慶幸的是，在國際法的幾乎每一個方面，我們?nèi)祟惗家呀?jīng)積累了豐富的理論和學(xué)術(shù)研究成果，以及大量的國際條約和無以計數(shù)的國際法律文件。我們可能還需要更多的國際規(guī)則，但各相關(guān)方尊重以及履行這些規(guī)則的精神、信念和善意對于當(dāng)下可能是更為重要的。

自人類開始以社會和政治共同體的方式組織其生活，對于規(guī)則體系的需求就開始被感知和探索。在人類文明的發(fā)展史上，為實現(xiàn)和平與加強(qiáng)合作，我們已經(jīng)積累了大量的談判、起草、執(zhí)行以及裁量國際法律規(guī)則的經(jīng)驗。這一旅程已經(jīng)開啟，在追求國際法治保障的一個更美好世界的征途上，我們沒有理由停下腳步。

國際法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)，未來取決于每一個人。