劉傳平 徐 鵬

自特朗普政府上臺以來，美國挑起了同中國、歐盟、加拿大、墨西哥、印度等國的貿易爭端，致使美國的農產(chǎn)品遭受了高關稅報復和其他貿易壁壘的限制，出口形勢嚴峻。美國農業(yè)補貼政策在一定程度上抵御了貿易爭端對農業(yè)的沖擊。特朗普政府在既有的補貼工具基礎上，針對因外貿受損的農戶啟動了新的補貼方式，且補貼額度龐大，補貼的具體內容和影響效應值得關注。

一、美國應對貿易爭端的既有農業(yè)補貼政策

美國的農業(yè)補貼政策主要由聯(lián)邦政府承擔，為農業(yè)發(fā)展提供了60多個細分領域的補貼項目。從內容類別上可以分為兩大類：一類是根據(jù)農產(chǎn)品產(chǎn)量和價格進行的產(chǎn)品補貼；另外一類是直接通過財政支出對農業(yè)的科研、保護、救災和營銷進行的補貼。前者可以理解為間接補貼，主要包括農作物保險(crop insurance)、農業(yè)風險補貼(agricultral risk coverage)、價格損失補貼(price loss coverage)、市場營銷貸款(marketing loans)；后者為直接補貼，包括保護計劃(conservation programs)、救災援助(disaster aid)、研究和其他資助(research and other support)等，這些援助主要涉及土壤改善和休耕等農田保護、自然災害救助、農業(yè)科研及信息服務，與對外貿易的直接關系不大。

在上述補貼中，與價格機制和市場形勢密切相關的是農作物保險、農業(yè)風險補貼和價格損失補貼三類。因此，當美國與其他國家發(fā)生貿易沖突，美國農業(yè)出口受到外國高關稅影響時，農產(chǎn)品價格波動將促發(fā)這三類補貼的啟動。補貼具體情況如下：① 農作物保險是所有補貼中支出項目最大的一類，該項目由農民自愿選擇參加，采取政府和農民分攤保費的政策。根據(jù)統(tǒng)計，美國聯(lián)邦政府在2014年至2018年間平均每年支付67億美元的保費，政府分攤保費的62%左右，農民承擔剩余部分。另外，聯(lián)邦政府還為16家提供保險的私營保險公司每年支付約15億美元的管理運營費用。農作物保險涵蓋了100多種作物，但主要支付對象是玉米、棉花、大豆和小麥等大規(guī)模種植的作物?，F(xiàn)行保險產(chǎn)品中，大約有80%是基于收入的保險產(chǎn)品，另外20%是基于產(chǎn)量的保險產(chǎn)品。實際上農民得到的索賠額度遠多于其保費支出。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2018年之間，農民通過理賠的方式獲利總額達 650億美元。② 農業(yè)風險補貼是在每英畝收入低于基準或保證水平時給予農民的補貼，因經(jīng)濟原因的價格下降和自然原因的單產(chǎn)下降都享有此項補貼。2017年聯(lián)邦政府的農業(yè)風險補貼支付額度是37億美元。③ 價格損失補貼是根據(jù)國會制定的參考價格與全國農作物平均價格的差額進行的補貼，由于參考價格被定得很高，因此補貼啟動的可能性較大。該項目覆蓋了20多種作物。2017年聯(lián)邦政府對價格損失補貼支付約32億美元。農場在選擇農作物保險后，可以在風險補貼和價格損失補貼中再選擇一個保障措施，因此當出現(xiàn)損失時可以獲得雙份補貼。

在理論上，市場營銷貸款的補貼模式也可能被貿易爭端導致的價格下跌激活。這一補貼模式始于羅斯福新政時期的“無追索權貸款”，農民在播種后，以未來收獲的農產(chǎn)品為抵押向聯(lián)邦信貸機構貸款,如果收獲時農產(chǎn)品的市場收益超過貸款利息,則賣掉農產(chǎn)品歸還貸款,如果收益低于利息則將農產(chǎn)品直接抵押給信貸機構。由于貸款利率較高，農民傾向于直接將農產(chǎn)品交給信貸機構，因此形成了高庫存，隨后美國將該政策逐步改變?yōu)槭袌鰻I銷貸款，并調低了信貸利率。這一政策一直延續(xù)至今。近些年抵押價格只有市場價格的40%～60%,因此只有因貿易爭端導致美國農產(chǎn)品價格暴跌到原有價格的40%～60%時，補貼才會啟動。實際上從特朗普上臺到現(xiàn)在，貿易爭端并未導致美國農產(chǎn)品價格暴跌一半的情況發(fā)生，因此該補貼未啟動且未來幾年內啟動的可能性較小。2017年和2018年該項補貼近乎為0，2015年和2016年的年均支出也僅有1.6億美元。

二、特朗普政府的農業(yè)貿易援助計劃

美國為了減輕貿易爭端對農業(yè)生產(chǎn)的影響，在正式對中國加征關稅的2018年7月，美國農業(yè)部宣布啟動當年120億美元的貿易援助計劃。該援助計劃包括三個項目：市場促進項目(Market Facilitation Program)、食品采購和分配項目(Food Purchase and Distribution Program)、農業(yè)貿易促進項目(Agricultural Trade Promotion Program)。特朗普政府貿易補貼政策的出臺有著特定的背景，而且補貼的內容和方式也體現(xiàn)了新的特點。

(一)政策背景

1.既有的政策補貼力度下降

特朗普政府在2018年通過了新的農業(yè)法案，在農業(yè)補貼的方式上基本延續(xù)了2014年農業(yè)法的做法。但在減少財政赤字和縮減政府開支總原則指導下，農業(yè)補貼項目進行了適當壓縮和調整，補貼力度呈下降趨勢。2018年農業(yè)法規(guī)定在2019—2024年五個財政年度期間農作物保險項目支出為780億美元，略有降低；由于農業(yè)風險補貼更受歡迎，農業(yè)部增加了該項補貼力度，預計未來五年支出210億美元；未來五年價格損失補貼則為60億美元，比之前的農業(yè)法案大幅下降。從總體上看，這三項補貼的支出在將來會年均減少約19億美元，下降幅度在15%左右。當貿易爭端引發(fā)美國農產(chǎn)品外銷困難和價格下跌時，三類補貼機制會被觸發(fā)，從而實現(xiàn)對農業(yè)生產(chǎn)者的補貼。但是上述補貼并非全額補貼，以價格損失補貼為例，補貼額的計算方法是目標價格與市場價格之差，再乘以單產(chǎn)和面積，單產(chǎn)按該農場5年均值的90%核算，面積按5年均值的85%核算，兩者相乘相當于產(chǎn)值的76.5%。因此，在原有補貼的政策之下，遭受貿易爭端影響的美國農業(yè)生產(chǎn)者依然存在遭受損失的可能。

2.美國近幾年農業(yè)盈利形勢嚴峻

農業(yè)凈收入(net farm income)是衡量美國農場所有作物和牲畜盈利能力的綜合指標，是反映農業(yè)經(jīng)濟形勢的晴雨表。2013年，美國的農業(yè)凈收入達到歷史高峰——1366億美元，隨后不斷下滑，到2017年下降到755億美元，下降幅度達到44.7%，這種斷崖式下跌表明了農場盈利能力和農民收入的嚴峻形勢。2018年年初，美國農業(yè)部經(jīng)濟研究服務中心(USDA Economic Research Service)曾警告指出，在不采取任何補貼政策的情況下，2018年美國農業(yè)凈收入將降至595億美元，為12年來最低水平。與此同時，特朗普政府還在2018年農業(yè)法中縮減了營養(yǎng)和食品援助(如食品券)項目的支出，預計未來五年該項目的支出為3260億美元，而2014年農業(yè)法的預算則為4890億美元，這意味著美國農業(yè)生產(chǎn)部門將會減少1600多億美元的政府采購需求。

3.中國的貿易反制措施精準有效

美國政府于2018年7月6日起正式對價值340億美元的中國商品加征25%的進口關稅，而中國隨即對同等規(guī)模的美國商品加征同比例關稅，其中大豆等美國輸華農產(chǎn)品首當其沖。2017年，中國自美國進口約140億美元的大豆、30億美元的畜產(chǎn)品和15億美元的谷物。照此計算，2018年度美國約有近200億美元的出口農產(chǎn)品會受到中國政府高關稅的影響，占據(jù)美國1400億美元農業(yè)出口值的近1/7。在中國執(zhí)行新的進口關稅之后，當月美國農產(chǎn)品出口價格指數(shù)環(huán)比下跌5.3%，創(chuàng)7年來的最低值，其中大豆下降幅度達到14.1%，到2018年年底，大豆價格累計下降20%，這說明中國貿易反制措施有效打擊了美國農產(chǎn)品。從雙層博弈的角度分析，美國對華貿易談判面臨著美國國內農業(yè)利益集團的壓力，而農業(yè)貿易補貼使特朗普政府最大程度地滿足農業(yè)利益集團的需求，同時弱化中國報復性農業(yè)關稅的不利影響。因此，美國的農業(yè)貿易補貼具有很強的針對性和策略性，“攘外必先安內”的意味十分濃重。正如美國農業(yè)部長珀杜(Perdue)所稱：“如果中國和其他國家簡單地‘糾正’其行為，所有這些(補貼)明天都可能消失。但與此同時，我們今天宣布的計劃為總統(tǒng)贏得了時間，有利于達成長久的貿易協(xié)議，使我們整個國家的經(jīng)濟受益。”因此，出臺新形勢下有關美國農業(yè)貿易的相關補貼政策成為擺在特朗普政府面前的必然選擇。

(二)貿易援助計劃內容

2018年和2019年，美國農業(yè)部連續(xù)制定并發(fā)布了農業(yè)貿易援助計劃，以應對外部貿易爭端對美國農業(yè)的沖擊，涵蓋了市場促進、食品采購和分配、農業(yè)貿易促進三大項目(見表1)。

表1 2018—2019 年美國農業(yè)貿易援助計劃情況 單位：億美元

市場促進項目補貼的目的是彌補關稅導致的農產(chǎn)品價格下跌帶給農場的損失，是一種直接補貼的模式。市場促進項目的補貼分為三類農產(chǎn)品:非特產(chǎn)類作物(包括玉米、大豆、小麥、棉花等大規(guī)模種植作物)、特產(chǎn)類作物(如堅果、櫻桃等水果)，以及生豬和乳制品。2018年的補貼率計算方式如下：美國農業(yè)部通過模擬征收報復性關稅和不征收報復性關稅的雙邊貿易量來預估貿易損失總額，然后用差額除以2017年作物總產(chǎn)量，確定某類農產(chǎn)品每蒲式耳(水果是每磅)的全國統(tǒng)一補貼率。由于每種作物的補貼率是全國一致的，意味著單位產(chǎn)量較高的種植者將獲得更大的補償。另外，生豬的支付率是8美元/頭，每個農場的支付數(shù)量是2018年7月15日至8月15日期間的存欄量。每個農場有資格獲得每類最高25萬美元的補貼，如果該農場生產(chǎn)多個類別的農產(chǎn)品，所有類別相加獲得補助的上限是50萬美元。但是年收入在90萬美元以上的大型農場不在支付行列。由于這些補貼的目的是補償農民因貿易爭端導致價格下跌的損失，因此被視為生產(chǎn)者的貿易或業(yè)務的收入，所以他們需要繳納自營職業(yè)稅(self-employment tax)以及聯(lián)邦所得稅。美國農業(yè)部從2018年9月4日起開始向農產(chǎn)品生產(chǎn)商提供補貼，補貼額度為某類農產(chǎn)品2018年總產(chǎn)量的50%乘以補貼率。2018年12月1日起，又啟動第二輪補貼，對剩余50%的總產(chǎn)量發(fā)放第二筆支付款，共有大豆、生豬、棉花、高粱、乳制品(牛奶)、小麥、玉米、新鮮甜櫻桃、去殼杏仁等9種農產(chǎn)品得到補貼。截至2018年年底，該項目一共撥付資金95.674億美元，到2019年10月，共有86億美元的資金執(zhí)行到位。同時，農業(yè)部撥付12億美元啟動食品采購和分配項目，使用該資金購買受貿易報復影響的其他農業(yè)商品，如水果、蔬菜、加工食品、牛肉、羊肉等，農業(yè)部的食品和營養(yǎng)服務中心將這些商品分發(fā)給食品銀行(food banks)、學校和其他為低收入人群服務的機構；撥付2億美元啟動農業(yè)貿易促進項目，由農業(yè)部對外農業(yè)局負責管理這一項目，為美國農業(yè)生產(chǎn)者開發(fā)新的出口市場提供資金援助。

由于中美兩國在2019年上半年未達成實質性貿易爭端解決協(xié)議，高關稅對美國農業(yè)出口的影響繼續(xù)存在，美國政府在2019年度提出了高達160億美元的貿易援助計劃，比2018年援助額度提升30%以上。2019年5月23日美國農業(yè)部宣布該年度的市場促進項目支付金額將達到145億美元，補貼的農作物種類也從9種上升到41種。2019年補貼率的計算方式與2018年有所不同，更為復雜。非特產(chǎn)類作物的計算以每個縣為單位，以過去十年內報復性關稅和其他貿易壁壘對該縣各類農作物造成的經(jīng)濟影響為依據(jù)，計算出損失的總額度，然后統(tǒng)計該縣在過去3年間向農業(yè)部匯報的種植面積平均數(shù)，用貿易損失總額度除以年均種植面積計算出每英畝土地應當補貼的費用，即為補貼率。對于特產(chǎn)類作物，如果一個州有足夠的數(shù)據(jù)支撐，則可以根據(jù)該州生產(chǎn)者過往向農業(yè)部農業(yè)服務局報告的數(shù)據(jù)確定每個州每英畝的補貼率，或根據(jù)適用的作物保險政策計算特產(chǎn)作物的付款。如果沒有足夠的數(shù)據(jù)，將使用國家統(tǒng)一的補貼率。市場促進的支付金額將根據(jù)市場情況和貿易情況分為三個輪次發(fā)放：第一輪是在8月中下旬，補貼額度按照2019年每個農場實際耕種總面積的50%乘以適用補貼率來計算；第二個輪次是在11月，按照總面積的25%計算；第三個輪次是在2020年的1月(已宣布執(zhí)行)，按照總面積的25%計算。2019年的付款面積不能超過2018年的付款面積，這一限制是為了防止農民通過開拓新的草地或不常耕種的土地增加獲益。截至2019年9月底，美國已經(jīng)執(zhí)行完52億美元的補貼資金。在其他兩個項目方面，食品采購和分配項目由2018年的12億美元撥款增加至14億美元，農業(yè)貿易促進項目的撥款由2億美元壓縮至1億美元。

三、特朗普政府農業(yè)貿易補貼政策的影響分析

(一)穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)的同時扭曲了市場

特朗普政府頒布農業(yè)貿易援助政策的目的是穩(wěn)預期、穩(wěn)生產(chǎn)。在生產(chǎn)經(jīng)營方式上，美國多數(shù)農場在播種時向金融機構借貸，購買種子、化肥、農藥、設備等生產(chǎn)資料，到收獲時賣出農產(chǎn)品以歸還貸款。如果預估收獲時農產(chǎn)品難以出售、價格低于貸款成本，那么農民將選擇棄耕，這將影響農業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。美國的玉米、大豆、小麥、棉花、大米等作物的交易多以大宗農產(chǎn)品期貨的方式進行，商品交易商在公開交易中承諾在特定日期以約定價格買進或賣出農產(chǎn)品。中美之間的貿易爭端勢必會降低期貨商對美國農產(chǎn)品的估值，農民的預期收入也會降低。因此，特朗普的農業(yè)貿易補貼政策在一定程度上會穩(wěn)定美國農業(yè)生產(chǎn)。如前文所述，2018年年初，美國農業(yè)部曾預計當年農業(yè)凈收入為595億美元，但是經(jīng)過2018年的市場促進項目補貼農作物保險、農業(yè)風險補貼、價格損失補貼后，美國實際的農業(yè)凈收入達到了840億美元，比2017年上升了41%。農業(yè)凈收入的改善，主要是由聯(lián)邦政府增加的補貼所推動。如果繼續(xù)執(zhí)行當前的補貼政策，2019年的農業(yè)凈收入將增加85億美元，達到925億美元，增速達到10.2%。由此可見，在政府強力補貼的刺激下，農民的預期收入將會持續(xù)上漲。因此，農民將繼續(xù)選擇跟進生產(chǎn)而非棄耕，對國際市場依賴程度較高的農場也不會大面積破產(chǎn)，美國的農業(yè)生產(chǎn)將保持平穩(wěn)有序進行。

但是行政手段調節(jié)生產(chǎn)過程的方式將會導致市場扭曲。2018年度的農業(yè)貿易援助計劃發(fā)布于7月份，當時春耕已經(jīng)結束，該政策不會影響當年的農業(yè)生產(chǎn)計劃。而2019年的計劃是在5月份發(fā)布的，當時春耕正在進行，玉米種植僅完成了2018年面積的一半，大豆的播種面積甚至連2018年的1/5都未完成。由于規(guī)則規(guī)定農場獲得2019年市場促進項目的補貼額度取決于種植面積大小，這造成了生產(chǎn)者對未來貿易援助計劃形成一定程度的預期，他們可能會根據(jù)援助的情況而不是市場價格來決定種植作物及播種面積。補貼與生產(chǎn)掛鉤無疑將會扭曲生產(chǎn)決策和市場價格，這在本質上是以行政手段推動農業(yè)生產(chǎn)。因此，農業(yè)貿易援助政策并不利于美國農業(yè)長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

另外，當前美國農業(yè)的財務狀況不容樂觀，農業(yè)債務達到了創(chuàng)紀錄的4150億美元，債務與資產(chǎn)的比率、負債股權比率(debt-to-equity ratio)已經(jīng)連續(xù)七年攀升。自2012年以來，美國農業(yè)債務增長了近40%，而資產(chǎn)價值僅增加17%，農業(yè)債務增速超過了農業(yè)資產(chǎn)價值增速，這種失衡是金融狀況不斷惡化的另一個跡象。2018年9月至2019年9月間，美國農場的破產(chǎn)率增加了13%。盡管2018年和2019年的農業(yè)補貼保證了農業(yè)凈收入的增長，但是美國廣大農業(yè)生產(chǎn)者更傾向于通過對外貿易來盈利，而不是依靠補貼來盈利。農業(yè)貿易補貼是一項臨時性政策，支出力度與持續(xù)度主要取決于美國的財政情況。在美國財政赤字不斷增加的前提下，美國政府每年需額外支出動輒超過百億美元的龐大經(jīng)費，其持續(xù)性存疑。而中國龐大的農產(chǎn)品消費市場能夠為美國農業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的貿易增幅，無疑更具有廣闊前景。因此，美國同中國就貿易爭端達成最終協(xié)議并穩(wěn)定市場，是符合美國農業(yè)行業(yè)利益的選擇。

(二)存在違反世貿組織規(guī)則的可能

世貿組織規(guī)則規(guī)定，以是否會扭曲貿易為標準將農業(yè)補貼政策分為“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍箱”政策三類?！熬G箱”政策是指農業(yè)貿易政策影響極低或無影響的農業(yè)補貼政策，如農業(yè)科研補貼、農業(yè)救災補貼等。美國的農業(yè)保護計劃、救災援助、研究和其他資助等政策即屬于“綠箱”政策?！包S箱”政策是指根據(jù)產(chǎn)量和市場價格進行，且容易引起貿易扭曲的補貼政策，如對農產(chǎn)品的價格干預和補貼，對種子、農藥、機械等生產(chǎn)資料的補貼，對生產(chǎn)貸款的補貼等。美國農業(yè)補貼中農作物保險、農業(yè)風險補貼、價格損失補貼、市場營銷貸款都屬于“黃箱”政策?！八{箱”政策是價格補貼的特例，是指在限定生產(chǎn)面積和產(chǎn)量前提下進行的補貼，且沒有規(guī)定的上額限制。上述三類補貼使用一套規(guī)定的會計規(guī)則轉換成綜合支持量 (aggregate measurement of support，AMS)，用以計算補貼的貨幣價值。為推動自由貿易的發(fā)展，世貿組織對各個國家扭曲貿易的“黃箱”政策設定了一個固定的綜合支持量，稱為“微量允許”(de minimis)，要求相應補貼不得超過這個量，并逐步減少，其中發(fā)達國家設定為農業(yè)總產(chǎn)值的5%，發(fā)展中國家為10%。美國對世貿組織做出過承諾，其對“黃箱”政策年度補貼以191億美元為上限(承諾限額)。自從1995年世貿組織規(guī)則生效以來，美國所報告的補貼水平一直保持在這個范圍內。

“黃箱”政策的補貼又分為特定產(chǎn)品(product-specific)補貼和非特定產(chǎn)品(non-product specific)補貼。前者是針對每種單獨的農產(chǎn)品提供的補貼，如農作物保險(因針對每種作物投保)；后者可被認為是對所有農作物給予的補貼，如價格損失補貼和農業(yè)風險補貼(不區(qū)分作物，出現(xiàn)損失則進行補貼)。在2018年的市場促進項目中，農業(yè)部對每一類農作物的補貼確定了相應的單位補貼額度，可以被認為是特定產(chǎn)品補貼。在2019年的項目中，對于特產(chǎn)類農產(chǎn)品和豬肉、乳制品也規(guī)定了相應的補貼額度，也可以被認為是特定產(chǎn)品補貼。但是2019年對于玉米、大豆、小麥等非特產(chǎn)類作物的補貼則按照每個縣每英畝土地進行補貼，而不限定種植的作物種類，因此可以被認定為非特定產(chǎn)品補貼。同時，世貿組織也規(guī)定了特定和非特定產(chǎn)品補貼在一定情形下可以不被計入綜合支持量的豁免規(guī)則。對于特定產(chǎn)品補貼而言，如果對某一種農產(chǎn)品的補貼額度少于該產(chǎn)品總價值的5%，則此類支出可以從綜合支持量中排除，這是采取逐個商品排除的方法進行豁免的；對于非特定產(chǎn)品而言，則是采取整體計算進行豁免的方式，如果補貼總額小于全部農產(chǎn)品總價值的5%，則可以不被計入綜合支持量，所以農產(chǎn)品總價值的5%可以被視為一個豁免臨界值。

特朗普政府的農業(yè)援助計劃中，食品采購和分配項目下的補貼歷來都是農業(yè)部按照“綠箱”標準向世貿組織通報的，因此不受任何支出限制，而貿易促進計劃不是直接補貼給生產(chǎn)者，只是對市場推廣的營銷費用支出，也不納入“黃箱”計算。但是市場促進項目涉及直接向農民付款，增加了“黃箱”補貼額度，可能會超出美國農業(yè)補貼“微量允許”的上限。這一問題也因關系到是否違背世貿組織規(guī)則而引起美國方面的高度關注。2019年10月，美國國會的官方智庫專門對該議題出臺了研究報告。報告認為，特朗普政府貿易補貼政策中豁免額度的計算是一個核心問題。在2018年度的市場促進項目中，補貼類型被定為特定產(chǎn)品補貼，因此每種產(chǎn)品補貼額度小于該產(chǎn)品總產(chǎn)值的5%就可以不被列入綜合支持量，但是大豆、小麥、棉花和花生的補貼額度超出了豁免額度，需要計入綜合支持量，再加上農作物保險、農業(yè)風險補貼、價格損失補貼等，預計2018年度的“黃箱”補貼總額為140億美元，這是自2001年以來的最大補貼額，但也小于191億美元的承諾限額。因此，2018年度美國政府貿易促進項目違反世貿組織規(guī)則的可能性較小，而2019年的農業(yè)貿易援助計劃則具有較大的不確定性。美國農業(yè)部的經(jīng)濟研究服務部門根據(jù)相關數(shù)據(jù)測算，如果2019年的農業(yè)產(chǎn)值為3800億美元(適度增長)，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是190億美元以內。在農業(yè)貿易援助計劃的補貼下，2019年非特定產(chǎn)品的補貼額度預計達到189.2億美元，特定產(chǎn)品補貼達到51.19億美元(1)這個數(shù)據(jù)的計算較為復雜，特定產(chǎn)品的補貼需要計算每一類農產(chǎn)品獲得的補貼額與該項農產(chǎn)品總產(chǎn)值之間的關系，由于牽涉到的農產(chǎn)品種類繁多，因而統(tǒng)計量龐大。51.19億美元是農業(yè)部在排除豁免額度后得出的補貼總額。。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補貼正好低于豁免臨界值，可以不被計入綜合支持量，因此，2019年度的綜合支持量就僅剩下特定產(chǎn)品補貼的51.19億美元，低于美國對世貿組織承諾的191億美元限額，不存在違反世貿組織的可能。在另外一種情形下，如果2019年的農業(yè)產(chǎn)值為3780億美元(近三年均值)，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是189億美元以內。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補貼超過了豁免臨界值，需要計入綜合支持量，再加上特定產(chǎn)品51.19億美元的補貼 ，2019年美國“黃箱”補貼總額預計為240.39億美元，超過191億美元的承諾限額，違反世貿規(guī)則(見表2)。

表2 2019年美國農業(yè)貿易補貼情況及違規(guī)預測 單位：億美元

四、結論

鑒于美國農業(yè)貿易補貼產(chǎn)生的負面效果和違反世貿規(guī)則的可能，美方將會采取改善農業(yè)生產(chǎn)和市場環(huán)境的舉措。同時，我國需要采取針對性措施加以應對，以期在將來的中美貿易談判中取得先機。具體闡述如下:

一是美國有提升農產(chǎn)品總產(chǎn)值的動力。2019年度的美國農業(yè)補貼額度是根據(jù)已知數(shù)據(jù)做出的一個估算，存在較大變數(shù)的是2019年度的美國農業(yè)總產(chǎn)值。中美之間貿易爭端的不確定性給大宗農產(chǎn)品市場帶來了下行壓力，如果農產(chǎn)品價格和農場收益值低于目前的預測，那么農業(yè)風險補貼和價格損失補貼的額度可能會大于上文中的預估額度，從而使補貼總額增加。與此同時，如果出現(xiàn)農產(chǎn)品市場價格較低的情況，將導致美國農業(yè)總產(chǎn)值下降，進而導致非特定產(chǎn)品補貼的豁免臨界值收窄，從而增加了2019年“黃箱”補貼超出承諾限額的可能性。因此，美國有提升農產(chǎn)品總產(chǎn)值的動力，這樣既可以提升豁免的補貼額度，又可以降低農業(yè)風險補貼和價格損失補貼的支出，從而有效規(guī)避違背世貿組織規(guī)則的風險，為農業(yè)貿易援助計劃的實施提供較大的彈性操作空間。

二是在中美貿易爭端的背景下，美國有解決農業(yè)問題的談判壓力。美國農業(yè)對出口依賴較大，美國2018年農業(yè)的出口值為1433億美元，占據(jù)總產(chǎn)值的1/3多，國際市場行情影響著國內大宗農產(chǎn)品價格，外部價格效應顯著。中國是美國主要的農產(chǎn)品出口國，中美穩(wěn)定的貿易關系有助于保持美國農產(chǎn)品出口市場和農業(yè)總產(chǎn)值的穩(wěn)定。自2017年中美兩國發(fā)生貿易爭端后，中國對美國輸華農產(chǎn)品征收高額關稅，給美國多個農產(chǎn)品帶來價格下行壓力，長此以往，美國農產(chǎn)品總產(chǎn)值將會出現(xiàn)大概率下降。所以為避免違反世貿組織規(guī)則的情形出現(xiàn)，推動農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，未來可以預計美國政府必然會把農業(yè)面臨的壓力轉變?yōu)榻鉀Q貿易爭端的動力。

三是在中美貿易談判中，針對美國農業(yè)貿易補貼政策進行施壓亦可成為我方貿易談判的一個手段。對于中國而言，應繼續(xù)保持對美國農業(yè)貿易補貼政策的關注。如果中美兩國在2020年未能達成第二階段貿易協(xié)定，且美國輸華農產(chǎn)品協(xié)議未有效落地，美國將有較大可能繼續(xù)執(zhí)行農業(yè)貿易補貼政策。如此我方應密切關注美國在2019年度的農業(yè)貿易補貼是否超出了“黃箱”補貼上限，如是，我方可以向世貿組織提請審查美國違反世貿組織規(guī)則的行為。從歷史上看，美國對世貿組織涉農領域的裁決表現(xiàn)出較好的服從性。一旦世貿組織支持我國的反補貼訴訟，將會有效制約美國在2021年繼續(xù)執(zhí)行補貼政策，美國聯(lián)邦政府不得不面臨來自農業(yè)州和農業(yè)利益集團的壓力。所以，在未來中美貿易談判中，針對美國農業(yè)貿易補貼政策進行施壓應成為我方貿易談判的一個工具選項。