劉曉寧

實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)新一輪對(duì)外開(kāi)放的重要內(nèi)容。自黨的十八大提出加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)發(fā)展步伐明顯加快，取得了顯著成效。特別是2015年我國(guó)發(fā)布了首份推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略性文件——《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，謀劃了未來(lái)的發(fā)展方向。但是整體來(lái)看，目前我國(guó)的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還處于起步階段，仍具有巨大的發(fā)展空間和潛力。在當(dāng)前逆全球化和貿(mào)易保護(hù)主義不斷蔓延、多邊貿(mào)易體制停滯不前的背景下，對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行梳理分析，進(jìn)而探討其發(fā)展趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出未來(lái)策略和建議，對(duì)于我國(guó)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)意義重大。

一、中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施現(xiàn)狀及主要特征

自2002年中國(guó)與東盟簽署《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》以來(lái)，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)從無(wú)到有、由少至多。截至2019年年底，我國(guó)已對(duì)外簽署17份自貿(mào)協(xié)定(FTA)，涉及25個(gè)國(guó)家和地區(qū)，另外有13個(gè)自貿(mào)協(xié)定正在談判進(jìn)程當(dāng)中，8個(gè)自貿(mào)協(xié)定正在研究過(guò)程中。隨著已簽署FTA的生效實(shí)施和一批FTA談判的深入推進(jìn)，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)逐漸拉開(kāi)序幕，并表現(xiàn)出一些明顯特征。

(一)從進(jìn)程看：近年來(lái)自貿(mào)協(xié)定商簽步伐明顯加快

自2002年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)全面啟動(dòng)后，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，先后同智利、巴基斯坦、新加坡、新西蘭、秘魯、哥斯達(dá)黎加簽署了FTA并生效實(shí)施。2012年黨的十八大正式提出加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略以后，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐明顯加快，先后同冰島、瑞士、韓國(guó)、澳大利亞、格魯吉亞和馬爾代夫簽署了FTA，并啟動(dòng)了中日韓自貿(mào)區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)以及同斯里蘭卡、以色列等國(guó)家的FTA談判，還有同哥倫比亞、加拿大等國(guó)家的FTA聯(lián)合可行性研究。

從聯(lián)合研究和談判的進(jìn)程來(lái)看，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)整體較為順利，且近年來(lái)開(kāi)始提速。例如，中國(guó)與智利2004年年底啟動(dòng)談判，經(jīng)過(guò)四輪談判于2005年11月即簽署協(xié)議，又于2016年11月啟動(dòng)升級(jí)談判，經(jīng)過(guò)三輪談判于2017年11月簽署升級(jí)議定書(shū)；中國(guó)與新加坡于2006年8月啟動(dòng)談判，經(jīng)過(guò)八輪談判于2008年10月即簽署協(xié)議，又于2015年1月開(kāi)啟升級(jí)談判，經(jīng)過(guò)七輪談判于2018年11月簽署升級(jí)議定書(shū)；中國(guó)與哥斯達(dá)黎加于2007年6月建交，2008年1月即開(kāi)展聯(lián)合可行性研究，2009年1月啟動(dòng)正式談判，經(jīng)過(guò)五輪談判于2010年4月簽署協(xié)議；中國(guó)與瑞士于2010年2月開(kāi)展聯(lián)合可行性研究，2011年1月正式啟動(dòng)談判，經(jīng)過(guò)八輪談判于2013年7月簽署協(xié)議；中國(guó)與格魯吉亞于2015年4月開(kāi)展聯(lián)合可行性研究，當(dāng)年12月即啟動(dòng)自貿(mào)談判，經(jīng)過(guò)三輪談判于2017年5月簽署協(xié)議。

當(dāng)然，與中國(guó)談判進(jìn)程較快較順利的多數(shù)為發(fā)展中國(guó)家或中小型發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而中國(guó)同一些經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)談判則相對(duì)困難和漫長(zhǎng)。例如，中國(guó)與韓國(guó)于2007年3月開(kāi)展官產(chǎn)學(xué)聯(lián)合研究，但直到2012年5月才啟動(dòng)自貿(mào)談判，經(jīng)過(guò)十四輪談判于2015年6月簽署協(xié)議，歷時(shí)八年；中國(guó)與澳大利亞于2003年簽署《貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)框架》并發(fā)起了可行性研究，2005年4月啟動(dòng)自貿(mào)談判，歷經(jīng)二十一輪談判，終于在2015年6月簽署協(xié)議，歷時(shí)十二年；中國(guó)與海灣阿拉伯國(guó)家合作委員會(huì)(海合會(huì))的自貿(mào)談判自2005年開(kāi)始，2009年中止，2014年又重啟，至今已歷經(jīng)九輪談判十五年時(shí)間，仍未達(dá)成實(shí)質(zhì)性結(jié)果；中國(guó)與挪威于2008年啟動(dòng)談判，已經(jīng)過(guò)十四輪談判十二年時(shí)間，至今仍未達(dá)成協(xié)議。

(二)從對(duì)象看：與發(fā)展中國(guó)家及亞太國(guó)家(地區(qū))協(xié)定較多

雖然近幾年自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效顯著，但整體來(lái)看，目前我國(guó)FTA伙伴的覆蓋范圍仍相對(duì)有限，與發(fā)展中國(guó)家及亞太國(guó)家(地區(qū))簽署協(xié)議較多，但對(duì)主要貿(mào)易伙伴和經(jīng)濟(jì)大國(guó)的覆蓋面仍有待進(jìn)一步提高。2018年，中國(guó)的前十大貿(mào)易伙伴分別為歐盟、美國(guó)、東盟、中國(guó)香港、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、澳大利亞、俄羅斯、巴西。其中，中國(guó)同東盟、韓國(guó)、澳大利亞簽署了FTA，中國(guó)內(nèi)地同中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)和中國(guó)臺(tái)灣分別簽訂了CEPA(內(nèi)地與港澳建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排)和ECFA(海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議)，這些FTA伙伴對(duì)華貿(mào)易額占到中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額的34.1%，而另外五大無(wú)自貿(mào)協(xié)定的貿(mào)易伙伴對(duì)華貿(mào)易額占比為40.7%。由此可見(jiàn)，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)還有很大的發(fā)展空間。

從FTA伙伴的區(qū)域分布來(lái)看，亞洲地區(qū)是中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。其中，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)是我國(guó)開(kāi)展談判的第一個(gè)也是最大一個(gè)自貿(mào)區(qū)，同時(shí)還是完成升級(jí)版的第一個(gè)自貿(mào)區(qū)。中國(guó)—韓國(guó)自貿(mào)區(qū)，作為東亞乃至亞太地區(qū)兩個(gè)重要國(guó)家組建的自貿(mào)區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量和貿(mào)易總量占到APEC的1/4和1/3，有效推動(dòng)了東亞乃至亞太地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在同亞洲國(guó)家和地區(qū)達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)逐步擴(kuò)展到大洋洲、南美洲、歐洲和非洲。大洋洲方面，中國(guó)已同澳大利亞、新西蘭簽署了自貿(mào)協(xié)定，且正在同斐濟(jì)、巴布新幾內(nèi)亞開(kāi)展聯(lián)合可行性研究。其中，中國(guó)—新西蘭自貿(mào)區(qū)是我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)成的第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定，中國(guó)—澳大利亞自貿(mào)區(qū)是我國(guó)與經(jīng)濟(jì)體量較大的重要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)的自貿(mào)協(xié)定突破。南美洲方面，中國(guó)已同智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加簽署了自貿(mào)協(xié)定，且正在同哥倫比亞開(kāi)展聯(lián)合可行性研究。歐洲方面，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐相對(duì)較慢，直到2013年才有所突破，先后與冰島、瑞士簽署了FTA。

(三)從內(nèi)容看：協(xié)定條款由“WTO+”向“WTO-X”拓展

中國(guó)的FTA談判采取的是從易到難、穩(wěn)步發(fā)展的路徑。因此，早期的FTA內(nèi)容往往只涉及貨物貿(mào)易、非關(guān)稅壁壘等邊境議題，主要包含了“第一代”貿(mào)易政策即“WTO+”政策(包括海關(guān)程序、出口稅、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、反傾銷、反補(bǔ)貼等14項(xiàng)議題)。在近幾年簽署的新協(xié)議以及升級(jí)版協(xié)議中，覆蓋領(lǐng)域逐漸開(kāi)始向“第二代”貿(mào)易政策，即“WTO-X”政策(包括反腐敗、競(jìng)爭(zhēng)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、資本流動(dòng)、勞動(dòng)市場(chǎng)管制等37項(xiàng)議題)擴(kuò)展。這表明中國(guó)與FTA伙伴均謀求進(jìn)一步深化合作，并希望通過(guò)更加開(kāi)放和更高水平的雙邊制度安排來(lái)促進(jìn)合作的深化。

在早期同發(fā)展中國(guó)家及亞洲國(guó)家的FTA談判中，中國(guó)更多地是采用分步推進(jìn)的模式，即先達(dá)成并實(shí)施貨物貿(mào)易協(xié)議，然后逐步達(dá)成服務(wù)貿(mào)易協(xié)議、投資協(xié)議等后續(xù)升級(jí)協(xié)議，與一些國(guó)家(地區(qū))還先于貨物貿(mào)易協(xié)議達(dá)成之前實(shí)施了降稅計(jì)劃。例如，中國(guó)與東盟在2004年1月開(kāi)始實(shí)施早期收獲計(jì)劃，對(duì)部分產(chǎn)品進(jìn)行先期降稅，當(dāng)年11月達(dá)成《貨物貿(mào)易協(xié)議》和《爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)議》，2007年1月達(dá)成《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，2009年8月簽署《投資協(xié)議》，并于2010年1月正式建成自貿(mào)區(qū)。在自貿(mào)區(qū)取得巨大成功的基礎(chǔ)上，雙方又于2015年11月達(dá)成了升級(jí)協(xié)議。中國(guó)與巴基斯坦的自貿(mào)區(qū)建設(shè)也經(jīng)歷了相似的歷程，雙方先于2003年11月簽署《優(yōu)惠貿(mào)易安排》，2006年1月開(kāi)始實(shí)施早期收獲計(jì)劃，2006年11月簽署了以貨物貿(mào)易為主的自貿(mào)協(xié)定，2008年10月又簽署了以投資政策為主要內(nèi)容的自貿(mào)協(xié)定補(bǔ)充議定書(shū)，2009年2月簽署了《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，2019年4月又簽署了升級(jí)議定書(shū)。

在最近幾年特別是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的自貿(mào)區(qū)構(gòu)建中，中國(guó)更多地采用綜合性談判方式，即貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資促進(jìn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等談判同步開(kāi)展，當(dāng)然也體現(xiàn)出一定的靈活性。中國(guó)—新加坡、中國(guó)—新西蘭、中國(guó)—冰島、中國(guó)—瑞士、中國(guó)—澳大利亞、中國(guó)—韓國(guó)等FTA文本中均包含貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資促進(jìn)等內(nèi)容。另外，許多新的邊境內(nèi)議題開(kāi)始在FTA文本中出現(xiàn)。例如，中國(guó)—新西蘭、中國(guó)—秘魯、中國(guó)—哥斯達(dá)黎加、中國(guó)—冰島、中國(guó)—瑞士等FTA文本中均加入了知識(shí)產(chǎn)權(quán)章節(jié)，中國(guó)—韓國(guó)、中國(guó)—澳大利亞FTA文本中加入了電子商務(wù)章節(jié)，中國(guó)—瑞士、中國(guó)—韓國(guó)、中國(guó)—格魯吉亞FTA中加入了環(huán)境章節(jié)，中國(guó)—冰島、中國(guó)—瑞士、中國(guó)—韓國(guó)、中國(guó)—格魯吉亞FTA中加入了競(jìng)爭(zhēng)章節(jié)等。

二、中國(guó)已簽署FTA的開(kāi)放水平與實(shí)施效果

隨著全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)步伐的加快，世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)FTA開(kāi)放水平和開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的要求也越來(lái)越高。與此相適應(yīng)，近年來(lái)我國(guó)對(duì)外簽署的FTA開(kāi)放水平也不斷提升，大多數(shù)FTA的實(shí)施也對(duì)雙邊貿(mào)易產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)效果。

(一)協(xié)定開(kāi)放性和自由化水平逐步提高

從協(xié)定文本來(lái)看，近年來(lái)中國(guó)簽署的FTA開(kāi)放水平不斷提高，開(kāi)放領(lǐng)域不斷拓展。特別是與發(fā)達(dá)國(guó)家簽署的FTA，在降稅范圍和開(kāi)放部門(mén)方面普遍達(dá)到了較高水平。從原產(chǎn)地規(guī)則來(lái)看，大多數(shù)FTA以區(qū)域價(jià)值成分(RVC)作為主要判定標(biāo)準(zhǔn)，輔之以完全獲得、稅則歸類改變、制造加工工序、混合標(biāo)準(zhǔn)等特定原產(chǎn)地規(guī)則。中國(guó)與東盟、智利、巴基斯坦等早期簽署的FTA大多要求區(qū)域價(jià)值成分不低于40%，近年來(lái)簽署的FTA則更為靈活，對(duì)不同商品制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，最高可達(dá)60%(見(jiàn)表1)。

在貨物貿(mào)易關(guān)稅方面，近幾年簽署的自貿(mào)協(xié)定以及一些升級(jí)協(xié)議達(dá)到了很高的開(kāi)放水平。從最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的產(chǎn)品稅目數(shù)占比來(lái)看，除了同巴基斯坦的協(xié)議水平較低外(1)2019年4月，中巴結(jié)束自貿(mào)協(xié)定第二階段談判并簽署議定書(shū)，約定將兩國(guó)間相互實(shí)施零關(guān)稅產(chǎn)品的稅目數(shù)比例從此前的35%逐步增加至75%，但仍相對(duì)處于較低水平。，其余協(xié)議基本都達(dá)到了90%以上的水平，其中新加坡、新西蘭、澳大利亞都承諾對(duì)我國(guó)所有產(chǎn)品最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，自由化水平達(dá)到100%，瑞士也基本達(dá)到100%的水平，且新加坡、瑞士并沒(méi)有設(shè)置降稅過(guò)渡期，協(xié)議生效時(shí)即能實(shí)現(xiàn)完全降稅(見(jiàn)表1)。當(dāng)然，從降稅方式、降稅過(guò)渡期來(lái)看，不同F(xiàn)TA的約定各有不同。例如，中國(guó)—澳大利亞FTA約定，中國(guó)將在5年內(nèi)對(duì)全部稅目中95%的商品實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，然后在最長(zhǎng)15年內(nèi)對(duì)96.8%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，且均采用線性降稅的方式；澳大利亞在協(xié)定生效時(shí)立刻對(duì)91.6%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，然后在3年內(nèi)對(duì)98.5%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，最終在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)100%零關(guān)稅。

在服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放方面，近年來(lái)中國(guó)簽署的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》逐漸增多，最新的自貿(mào)協(xié)定中服務(wù)貿(mào)易條款也明顯增加，中國(guó)與自貿(mào)伙伴在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》承諾的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就開(kāi)放相關(guān)服務(wù)部門(mén)達(dá)成了一致。在中國(guó)—馬爾代夫、中國(guó)—智利、中國(guó)—新西蘭、中國(guó)—哥斯達(dá)黎加FTA中，馬爾代夫、智利、新西蘭、哥斯達(dá)黎加做出開(kāi)放承諾的服務(wù)部門(mén)數(shù)量分別在WTO框架基礎(chǔ)上增加至86個(gè)、40個(gè)、16個(gè)和45個(gè)。在中國(guó)—澳大利亞FTA中，在我國(guó)仍以正面清單形式開(kāi)放服務(wù)業(yè)的條件下，澳大利亞突破性地承諾以負(fù)面清單形式開(kāi)放其服務(wù)業(yè)部門(mén)，成為全球第一個(gè)對(duì)中國(guó)做出此種開(kāi)放承諾的國(guó)家。

表1 中國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)定開(kāi)放水平情況

(二)協(xié)定實(shí)施對(duì)雙邊經(jīng)貿(mào)的促進(jìn)效果明顯

自貿(mào)區(qū)建設(shè)有效提升了中國(guó)與協(xié)議方的貿(mào)易投資合作水平，進(jìn)一步拉近了中國(guó)與貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。FTA的直接效果表現(xiàn)在關(guān)稅減免、投資保護(hù)等方面，間接效果表現(xiàn)在對(duì)貿(mào)易和投資的促進(jìn)等方面。從關(guān)稅減免來(lái)看，以中國(guó)—澳大利亞FTA為例，協(xié)定生效時(shí)的立即降稅為雙方帶來(lái)10.2億美元的關(guān)稅減免，協(xié)定實(shí)施的第一個(gè)3年過(guò)渡期內(nèi)為雙方另外帶來(lái)5.8億美元的關(guān)稅減免，全部過(guò)渡期即協(xié)定實(shí)施5年內(nèi)將總共帶來(lái)16.6億美元的關(guān)稅減免。

從雙邊貿(mào)易額來(lái)看，除個(gè)別國(guó)家和地區(qū)外，大部分FTA簽署后都顯著促進(jìn)了雙邊貿(mào)易的增長(zhǎng)，且雙邊貿(mào)易增速明顯高于同期該國(guó)(地區(qū))貿(mào)易整體增速。例如，中國(guó)—東盟FTA于2005年生效后，雙邊貿(mào)易額在2018年達(dá)到4837億美元，14年間增長(zhǎng)了5.4倍，年均增速達(dá)到12.8%，遠(yuǎn)高于同期東盟貿(mào)易總額的年均增速(7.1%)，對(duì)華貿(mào)易額占其貿(mào)易總額的比重也由8.3%上升到17.1%(見(jiàn)表2)。與中國(guó)簽署FTA較早的智利、巴基斯坦、新西蘭、秘魯?shù)葒?guó)家，在簽署協(xié)議后與中國(guó)的雙邊貿(mào)易額年均增速都超過(guò)10%，而且都遠(yuǎn)高于同期貿(mào)易總額的年均增速。中國(guó)—新加坡FTA生效后，雖然雙邊貿(mào)易額年均增速只有4.7%，但相比于新加坡僅1.7%的貿(mào)易額平均增速還是很可觀的。中澳自貿(mào)協(xié)定盡管簽署較晚，但已經(jīng)取得了顯著效果。2018年，中澳雙邊貿(mào)易額達(dá)到1531.4億美元，自2016年(2015年末協(xié)議生效)以來(lái)三年間年均增長(zhǎng)10.4%，高于其同期貿(mào)易總額平均增速。當(dāng)然，也有個(gè)別國(guó)家在同中國(guó)簽署貿(mào)易協(xié)議后，由于多方面的原因(比如同期也簽署了其他貿(mào)易協(xié)議、降稅過(guò)程、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、雙邊關(guān)系的影響等)導(dǎo)致協(xié)議效果被削弱，雙邊貿(mào)易額反而有所下降(見(jiàn)表2)。例如，哥斯達(dá)黎加除了與中國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)定外，還同美國(guó)、歐盟、加拿大、墨西哥、新加坡、韓國(guó)等簽署了自貿(mào)協(xié)定，范圍覆蓋全球50余個(gè)國(guó)家，因此同中國(guó)的FTA起到的貿(mào)易促進(jìn)效果較為有限。

三、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)近20年的探索和發(fā)展，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)逐漸走向成熟，成效開(kāi)始顯現(xiàn)。但是整體來(lái)看，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)仍有巨大的提升空間和發(fā)展?jié)摿?。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出許多新趨勢(shì)和新特點(diǎn)的背景下，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)也逐漸明晰。

表2 簽署自貿(mào)協(xié)定后的雙邊貨物貿(mào)易額變化情況

(一)協(xié)定覆蓋范圍向更多領(lǐng)域擴(kuò)展

早期的自貿(mào)協(xié)定內(nèi)容以市場(chǎng)準(zhǔn)入的邊境措施議題為核心，然后逐漸由邊境措施向邊境后措施延伸，近幾年進(jìn)一步向所謂“21世紀(jì)議題”擴(kuò)展。中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)基本上也遵循了這一發(fā)展路徑。早期簽署的中國(guó)—東盟、中國(guó)—智利、中國(guó)—巴基斯坦等FTA文本主要涉及貨物國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入、原產(chǎn)地規(guī)則、貿(mào)易救濟(jì)、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等邊境措施內(nèi)容，隨后簽署的中國(guó)—新西蘭、中國(guó)—秘魯、中國(guó)—冰島等FTA開(kāi)始逐漸加入自然人移動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策等邊境后措施內(nèi)容，近幾年簽署的中國(guó)—瑞士、中國(guó)—韓國(guó)、中國(guó)—澳大利亞等FTA又加入了環(huán)境問(wèn)題、電子商務(wù)等“21世紀(jì)議題”。除協(xié)議內(nèi)容外，協(xié)議約定的方式也在不斷創(chuàng)新和進(jìn)步。例如在原產(chǎn)地規(guī)則方面，早期簽署的CEPA,中國(guó)—東盟、中國(guó)—新加坡、中國(guó)—智利等FTA主要采用區(qū)域價(jià)值成分(RVC)標(biāo)準(zhǔn)，而為了進(jìn)一步增強(qiáng)操作性，后期簽署的中國(guó)—瑞士等FTA轉(zhuǎn)為主要采用以稅則歸類改變?yōu)橐罁?jù)的產(chǎn)品特定原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，輔之以區(qū)域價(jià)值成分和加工工序要求，更加明確且符合國(guó)際主流趨勢(shì)。從全球來(lái)看，據(jù)WTO官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2018年年底，全球252個(gè)FTA中同時(shí)包含貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的FTA數(shù)量已達(dá)到141個(gè)，超過(guò)僅涉及貨物貿(mào)易的FTA數(shù)量。未來(lái)，在全球自貿(mào)協(xié)定向更高標(biāo)準(zhǔn)和更廣領(lǐng)域邁進(jìn)的背景下，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)也將進(jìn)一步向內(nèi)容更加多樣、方式更加靈活的方向發(fā)展。

(二)協(xié)定開(kāi)放水平將進(jìn)一步提高

正如前文所述，近年來(lái)中國(guó)達(dá)成的FTA開(kāi)放水平不斷提高。在關(guān)稅削減方面，除與個(gè)別發(fā)展中國(guó)家的FTA最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目比重相對(duì)較低外，大部分協(xié)議都達(dá)到了90%以上的水平。從相互開(kāi)放程度來(lái)看，中國(guó)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體所簽FTA的相互開(kāi)放程度基本相當(dāng)或者中國(guó)稍高，例如，中國(guó)跟東盟、智利、巴基斯坦FTA中最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目比重完全相同；而與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體FTA中我方的開(kāi)放程度普遍稍低，且過(guò)渡期較對(duì)方更長(zhǎng)。例如，中國(guó)與澳大利亞、瑞士FTA最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的產(chǎn)品稅目分別為96.8%和84.2%，且設(shè)置了15年和10年的降稅過(guò)渡期，而兩國(guó)對(duì)中方最終將基本實(shí)現(xiàn)完全零關(guān)稅，且澳大利亞只設(shè)置了5年降稅過(guò)渡期，瑞士則完全沒(méi)有過(guò)渡期(見(jiàn)表1)。2018年中國(guó)所有產(chǎn)品最惠國(guó)簡(jiǎn)單平均稅率為9.86%，在世界上處于中等水平，仍有進(jìn)一步降稅的空間。從投資措施來(lái)看，目前中國(guó)簽署的FTA大多采用WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMS)的相關(guān)條款，僅約定給予對(duì)方投資準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，而沒(méi)有約定準(zhǔn)入前國(guó)民待遇即投資準(zhǔn)入開(kāi)放。但是，投資的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇已經(jīng)是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變的大勢(shì)所趨，大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和越來(lái)越多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始采用這一原則。中國(guó)在未來(lái)的FTA談判中也將更多地采用這種模式。

(三)協(xié)定對(duì)象向重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)突破

當(dāng)前，全球自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展階段，各經(jīng)濟(jì)大國(guó)均謀求建立以本國(guó)為中心的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以求在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展版圖中獲取優(yōu)勢(shì)地位。中國(guó)加快自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，也是為了盡快形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，在自貿(mào)區(qū)“輪軸—輻條”網(wǎng)絡(luò)格局中確立軸心國(guó)家的地位?！蛾P(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》中提出，要進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)建設(shè)布局，一是加快構(gòu)建周邊自貿(mào)區(qū)，二是積極推進(jìn)“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)，三是逐步形成全球自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。從周邊來(lái)看，中國(guó)目前已同東盟、新加坡、韓國(guó)、巴基斯坦、馬爾代夫等簽署了自貿(mào)協(xié)定，與斯里蘭卡正在進(jìn)行自貿(mào)談判，還參與了RCEP和中日韓FTA的談判，尚有很大的發(fā)展空間，其中俄羅斯和印度應(yīng)該是未來(lái)FTA合作的重點(diǎn)對(duì)象。在歐洲地區(qū)，中國(guó)已經(jīng)與冰島、瑞士達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，未來(lái)，將利用英國(guó)脫歐和中歐雙邊投資協(xié)定(BIT)談判契機(jī)推進(jìn)與英國(guó)和歐盟的FTA談判。在拉美地區(qū)，中國(guó)將充分發(fā)揮智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加等已簽FTA的帶動(dòng)作用，推動(dòng)與巴西等重點(diǎn)國(guó)家開(kāi)展談判。在中東地區(qū)，中國(guó)將重點(diǎn)推動(dòng)與海灣阿拉伯國(guó)家合作委員會(huì)(海合會(huì))的FTA談判。在非洲地區(qū)，中國(guó)將積極借助中非友好關(guān)系，推動(dòng)與南非、安哥拉、尼日利亞等與中國(guó)有較大貿(mào)易額的國(guó)家展開(kāi)談判。

四、中國(guó)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的策略選擇

為實(shí)現(xiàn)“形成覆蓋全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)，推動(dòng)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易、雙向投資實(shí)現(xiàn)自由化和便利化，需要設(shè)計(jì)科學(xué)的推進(jìn)策略。

(一)積極參與構(gòu)建面向全球的超大型自貿(mào)區(qū)

自TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)以來(lái)，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體力推超大型區(qū)域自貿(mào)協(xié)定(Mega-FTA)，并以此為載體實(shí)施一系列國(guó)際貿(mào)易投資新規(guī)則。目前，由TPP發(fā)展演變而成的CPTPP(全面且進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)已于2018年年底正式生效，美國(guó)與歐盟之間的TTIP(跨大西洋貿(mào)易投資協(xié)定)、同屬亞太區(qū)域的RCEP和FTAAP(亞太自由貿(mào)易協(xié)定)也在推進(jìn)之中。超大型自貿(mào)協(xié)定是塑造國(guó)際經(jīng)貿(mào)新秩序的重要途徑，中國(guó)也應(yīng)積極參與和推進(jìn)超大型自貿(mào)協(xié)定的談判，以爭(zhēng)取在新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中占據(jù)有利地位。一是加快推進(jìn)RCEP談判。在東盟十國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭等15國(guó)已達(dá)成的協(xié)議基礎(chǔ)上，下一步應(yīng)繼續(xù)爭(zhēng)取印度加入，并與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng) RCEP 規(guī)則不斷高級(jí)化，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購(gòu)和環(huán)境等領(lǐng)域提出更高標(biāo)準(zhǔn)。二是加快推進(jìn)中日韓FTA談判。在RCEP談判成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、雙向投資的自由化水平和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，加快中日韓FTA談判進(jìn)程，力爭(zhēng)達(dá)成一份全面、高水平、互惠的自貿(mào)協(xié)定。三是考慮加入CPTPP。加入CPTPP與中國(guó)秉持的自由貿(mào)易原則相一致，且其條款標(biāo)準(zhǔn)較之前的TPP有所降低，從短期經(jīng)濟(jì)收益和長(zhǎng)期開(kāi)放需求方面考慮，加入CPTPP都是一個(gè)較為有利的選擇。目前，中美貿(mào)易爭(zhēng)端暫時(shí)“休戰(zhàn)”，而CPTPP正在考慮擴(kuò)容事宜，中國(guó)加入正面臨最佳“窗口期”。

(二)將自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與“一帶一路”倡議相結(jié)合

“一帶一路”倡議將是我國(guó)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)深化對(duì)外開(kāi)放、參與國(guó)際合作的最重要平臺(tái)，而商簽自貿(mào)協(xié)定是我國(guó)加強(qiáng)同“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的重要方式。因此，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)該同“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，共同服務(wù)于我國(guó)新一輪對(duì)外開(kāi)放，努力拓展國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作空間。鑒于“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)體眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，且已存在很多不同形式的經(jīng)貿(mào)合作的情況，因此,“一帶一路”沿線的自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須循序漸進(jìn)?？梢钥紤]立足沿線已經(jīng)建成的中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)、南盟自貿(mào)區(qū)、海合會(huì)自貿(mào)區(qū)等，遵循從雙邊到多邊、從多邊到區(qū)域的路線，與沿線國(guó)家和地區(qū)逐步開(kāi)展不同形式的經(jīng)濟(jì)合作，在條件成熟時(shí)重點(diǎn)選擇若干對(duì)象商簽自貿(mào)協(xié)定，打造戰(zhàn)略支點(diǎn)，最終由點(diǎn)到面，構(gòu)建起以中國(guó)為核心、輻射“一帶一路”沿線的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。戰(zhàn)略支點(diǎn)的選擇可以重點(diǎn)考慮三個(gè)因素：一是地理位置條件，優(yōu)先選擇區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的樞紐國(guó)家；二是政治風(fēng)險(xiǎn)情況，優(yōu)先選擇對(duì)華友好、政局穩(wěn)定的國(guó)家；三是經(jīng)貿(mào)合作潛力，優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)體量較大、資源豐富、與我國(guó)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性強(qiáng)的國(guó)家。例如，以色列、海合會(huì)可以是西亞北非地區(qū)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，印度可以是南亞地區(qū)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，格魯吉亞、摩爾多瓦則可以成為歐亞大陸聯(lián)結(jié)區(qū)域的重要支點(diǎn)。

(三)通過(guò)深化改革為自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供制度支撐

在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系發(fā)生深刻變革、貿(mào)易投資自由化標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的國(guó)際背景下，我國(guó)應(yīng)首先做好自身工作，通過(guò)繼續(xù)深化改革來(lái)提升應(yīng)對(duì)國(guó)際規(guī)則變化、融入甚至制定國(guó)際新規(guī)則的能力。一是充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試作用。目前，我國(guó)已設(shè)立了18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成了以上海為龍頭、覆蓋全部沿海省份、兼顧內(nèi)陸和沿邊地區(qū)的發(fā)展格局。應(yīng)充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”的功能，在投資、貿(mào)易、金融、監(jiān)管模式等方面開(kāi)展制度創(chuàng)新和先行試驗(yàn)，為參與更高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定進(jìn)行敏感度和壓力測(cè)試，努力形成一批可復(fù)制、可推廣的制度成果，為自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)。二是建立更加透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入模式。進(jìn)一步提高外商投資負(fù)面清單的透明度和市場(chǎng)準(zhǔn)入的可預(yù)期性，實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體能夠依法平等地進(jìn)入清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，為FTA談判中的投資談判創(chuàng)造良好條件。三是改革對(duì)外貿(mào)易綜合監(jiān)管模式。進(jìn)一步加快推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，積極探索通過(guò)“單一窗口”與重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展互聯(lián)互通和信息共享；推動(dòng)全國(guó)通關(guān)一體化改革和協(xié)同共治，提高海關(guān)監(jiān)管效能；創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管，在合適領(lǐng)域分層次逐步取消或放寬對(duì)跨境交付、自然人移動(dòng)等模式的服務(wù)貿(mào)易限制措施，為FTA中的服務(wù)貿(mào)易議題談判打好基礎(chǔ)。

(四)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素開(kāi)展自貿(mào)談判

目前，對(duì)自貿(mào)區(qū)實(shí)施效應(yīng)的評(píng)估主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，運(yùn)用定量方法對(duì)FTA實(shí)施的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)等進(jìn)行測(cè)算，并將測(cè)算結(jié)果作為自貿(mào)協(xié)定談判出價(jià)的重要依據(jù)。但是，建立自貿(mào)區(qū)的效應(yīng)并不僅僅存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或者說(shuō)不僅僅是為了追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，而應(yīng)該是更加強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期的宏觀戰(zhàn)略收益。實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，有利于我國(guó)提升在全球治理中的地位，掌握在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)，也有助于通過(guò)開(kāi)放促改革，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系走向成熟和完善，而這些收益是無(wú)法通過(guò)定量方法進(jìn)行測(cè)算的。因此，在選擇自貿(mào)協(xié)定對(duì)象以及開(kāi)展自貿(mào)談判的過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、地緣等多種因素，盡量淡化短期收益。在談判準(zhǔn)備階段，應(yīng)首先對(duì)目標(biāo)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、對(duì)華政策導(dǎo)向、自貿(mào)協(xié)定簽署情況等問(wèn)題進(jìn)行深入分析。在此基礎(chǔ)上，兼顧原則性與靈活性，對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)采取差異化談判策略。對(duì)經(jīng)濟(jì)體量較小、發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的國(guó)家和地區(qū)，簽署協(xié)定不會(huì)給我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)太大的沖擊，可以本著“多予少取”的原則加快談判進(jìn)度，進(jìn)一步鞏固雙邊政治與經(jīng)貿(mào)關(guān)系；對(duì)于經(jīng)濟(jì)體量較大、產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，簽署協(xié)定可能會(huì)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)較大沖擊，應(yīng)該在深度研究和論證的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎、穩(wěn)步地推進(jìn)，在確保整體利益的前提下進(jìn)行取舍與平衡。

(五)設(shè)計(jì)兼具穩(wěn)定性和靈活性的自貿(mào)協(xié)定“范式”

經(jīng)過(guò)近二十年的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，我國(guó)在自貿(mào)談判中的一些傳統(tǒng)議題上已經(jīng)建立起相對(duì)成熟和固定的原則和模式，針對(duì)不同談判對(duì)象只需要在此模式基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)。比如在貨物貿(mào)易的關(guān)稅減讓方面，我國(guó)在大部分自貿(mào)協(xié)定中均將貨物分成四大類，并對(duì)不同類別設(shè)置不同的降稅幅度和過(guò)渡期。但是在服務(wù)貿(mào)易、投資保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新議題方面，我國(guó)仍然處在摸索階段，還沒(méi)有建立起成熟的理念和模式，與國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)也存在差距。比如在服務(wù)貿(mào)易方面，我國(guó)目前已簽署的自貿(mào)協(xié)定均為正面清單承諾模式，與目前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的負(fù)面清單模式還有差距。在此背景下，我國(guó)應(yīng)在對(duì)現(xiàn)有各種類型自貿(mào)協(xié)定進(jìn)行深度研究的基礎(chǔ)上，主動(dòng)設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的自貿(mào)協(xié)定“范式”。即綜合現(xiàn)有各類自貿(mào)協(xié)定的文本條款，形成領(lǐng)域基本覆蓋、形式相對(duì)固定的FTA范本，特別是對(duì)其中的原則、形式、內(nèi)容以及語(yǔ)言等可以確定的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然，考慮到自貿(mào)協(xié)定談判對(duì)象國(guó)的差異性，該范本應(yīng)兼具穩(wěn)定性和靈活性。對(duì)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，可以考慮制定開(kāi)放層次更高、涵蓋領(lǐng)域更全、例外條款更少的高標(biāo)準(zhǔn)范本；而對(duì)于發(fā)展相對(duì)落后的國(guó)家，可以考慮制定包含更長(zhǎng)過(guò)渡期、更多例外條款的低門(mén)檻范本。