楊林凱

（中共雅安市委黨校，四川 雅安 625000）

從古自今，任何時代人類社會的發(fā)展都難以徹底消除風(fēng)險，人類社會始終與風(fēng)險共存。而當(dāng)前受世界經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化和文化多元化等外在不穩(wěn)定因素與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響，我國社會發(fā)展面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)與不穩(wěn)定因素增多。例如此次新冠肺炎疫情既是一場危機，也是對國家治理體系與治理能力的一次大考，尤其是對領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策能力提出了重要考驗。面對“黑天鵝”與“灰犀?！笔录绾谓∪L(fēng)險防控機制，增強駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)，提升應(yīng)急決策能力，堅決打好防范與化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，是各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要面對的重要課題。

一、應(yīng)急決策的含義與特點

科學(xué)決策是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是領(lǐng)導(dǎo)工作的核心關(guān)鍵，其含義主要是指領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)自身經(jīng)驗、知識儲備和思維特質(zhì)以及工作機制、環(huán)境資源等主客觀要素，對遇到的問題或事件進(jìn)行分析研究，探尋解決問題的思路與方法的一種管理能力。［1］基于“決策” 概念的一般性定義，應(yīng)急決策可理解為領(lǐng)導(dǎo)干部在面對公共突發(fā)事件時，對形勢作出判斷，下達(dá)命令和指示，動員社會資源以有效控制事態(tài)發(fā)展的一種行為模式。在突發(fā)事件中，信息與資源的不充分、不完整、不及時與決策的實效性、緊迫性之間的矛盾形成了不同于常規(guī)決策的社會背景與行政環(huán)境，應(yīng)急決策指揮既非例行活動，更不同于常規(guī)狀態(tài)下的漸進(jìn)性或程序化決策指揮，具有以下特征體現(xiàn)。

（一）決策目標(biāo)的靈活多元

在現(xiàn)代社會，公共突發(fā)事件因擴(kuò)散與衍生的特性而使得領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策目標(biāo)呈現(xiàn)出多元甚至是相互矛盾的決策選擇，例如在此次疫情中就面臨了復(fù)產(chǎn)復(fù)工與疫情防控如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的問題以及從“內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出”到“外防輸入、內(nèi)防反彈”的目標(biāo)轉(zhuǎn)換。因此，面對時間與空間的轉(zhuǎn)換、資源的限制以及事件起因的模糊與事態(tài)的非線性動態(tài)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部須打破固有的思維慣性、具備“權(quán)變式”的決策思維，能夠因時而定和應(yīng)勢而動，根據(jù)事件的演變發(fā)展態(tài)勢、外部反應(yīng)以及可調(diào)動的資源對于應(yīng)急管理的目標(biāo)及時做出修正與調(diào)適。

（二）決策方式的非程序化

在緊急狀態(tài)下由于決策目標(biāo)的動態(tài)變化和決策條件的不充分，應(yīng)急管理失去了實施程序化決策的現(xiàn)實條件和物資基礎(chǔ)，無法在較大的范圍內(nèi)直接引入民主參與機制?；谛袆有实目紤]，應(yīng)急決策的實施主要依靠經(jīng)驗式的直覺與判斷，要求領(lǐng)導(dǎo)干部減少決策的程序和步驟。采取少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和智囊團(tuán)有限參與的集權(quán)形式，以簡便、快速的方式迅速抓住事件主要矛盾，對于事件的主要方面和關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行有針對地干預(yù)。

（三）決策結(jié)果的不確定性

在現(xiàn)代社會中，公共突發(fā)性事件的結(jié)局通常并不會取決于政府的單方面意志。尤其是隨著新聞媒體、社會組織、企業(yè)和公民等其他相關(guān)主體的介入與外在不確定、不可控因素的加入，引發(fā)關(guān)于經(jīng)濟(jì)利益、法律規(guī)范、道德倫理和公平正義等社會話題的爭論，會增加決策的壓力而導(dǎo)致失誤的概率增大，在經(jīng)濟(jì)理性思維的作用下應(yīng)急決策儼然已成為多方利益博弈和妥協(xié)的結(jié)果，使得事態(tài)的演變難以按照預(yù)設(shè)的方向發(fā)展，導(dǎo)致決策結(jié)果具有易變性、模糊性和未知性而難以預(yù)測把控。

二、應(yīng)急決策失誤常見形式

受決策主體性格偏向、知識經(jīng)驗以及外在決策技術(shù)與機制、資源儲備等主客觀因素的影響，應(yīng)急決策因高風(fēng)險而面臨“逆境中政策制定”的困境，其常見的失誤形式主要有以下幾種。

(一)對于事態(tài)性質(zhì)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致反應(yīng)遲緩或過度

對事件進(jìn)行片面或扭曲解讀，出現(xiàn)刻意瞞報、謊報、遲報或漏報的現(xiàn)象，制造假象而試圖影響或控制社會公眾對于事件的認(rèn)知判斷。其表現(xiàn)形式：1.淡化事件的危害性和嚴(yán)峻性，將事態(tài)定性為一種正常的社會狀態(tài)而對其性質(zhì)簡單化理解甚至否認(rèn)其存在，將其美化、粉飾成為社會發(fā)展必經(jīng)的考驗或難以逾越的歷史階段；2.有目的地將事態(tài)夸張或擴(kuò)大，以期能夠超出能力和職權(quán)范圍而將事態(tài)責(zé)任轉(zhuǎn)移或是將其視為政治提拔與晉升的機會，以便撈取更多的政治資本；3.歸因于外，將事件的成因簡單歸結(jié)為社會道德滑坡等外部性因素尋找“替罪羊”，而缺乏反省自查的責(zé)任擔(dān)當(dāng)［2］。

(二)陷入群體盲從而缺乏戰(zhàn)略定力，滋生冒險或激進(jìn)傾向

危機狀態(tài)下社會個體會產(chǎn)生焦慮、恐懼等消極情緒和心理失控現(xiàn)象，在此次疫情中就因口罩脫銷、搶購雙黃連等事件在一定程度上引發(fā)了社會恐慌。在危機氛圍渲染下，社會個體因趨利避害的天性既會對政府產(chǎn)生依賴和期望，又會不自覺地萌生懷疑與不滿，進(jìn)而將自己遭遇到的不幸或?qū)擂螝w咎于政府或官員的失職，領(lǐng)導(dǎo)干部任何細(xì)微的問題或失誤都可能會被無限放大而成為社會輿論攻擊的對象。隨著事態(tài)的演變，這種非理性的情緒就會迅速傳播、蔓延成為規(guī)?；纳鐣后w性情緒，干擾領(lǐng)導(dǎo)干部的決策理智和領(lǐng)導(dǎo)定力，陷入群體盲從的困境之中而滋生極端思維取向，產(chǎn)生孤注一擲的冒險心態(tài)。在激進(jìn)心理和亢奮情緒作用下拋棄準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險和避免萬一的決策原則，打破政策制定的臨界條件，為達(dá)目的而不加選擇地冒險與激進(jìn)，導(dǎo)致決策悲劇與次生傷害。

（三）出現(xiàn)名義性或象征性行為，政策執(zhí)行落實不力

面對社會壓力，為安撫情緒，一些領(lǐng)導(dǎo)干部會被動采取所謂“以退為進(jìn)”的策略方式，在承認(rèn)問題的同時卻又將責(zé)任歸咎于技術(shù)匱乏、資源限制等客觀因素，缺乏對于自身的深刻反思。雖制定出臺了相關(guān)的應(yīng)對措施，卻因針對性與操作性不強、實際執(zhí)行不力等問題而對事態(tài)的處置難以起到實質(zhì)有效的作用，從而損害了自身形象與公信力。應(yīng)急決策不是單一的概念，而是集目標(biāo)確定、方案制定、方案選擇以及方案執(zhí)行和結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)于一體的系統(tǒng)行為。應(yīng)急管理的有效性不僅體現(xiàn)為決策制定的高質(zhì)量，更為關(guān)鍵是在于決策執(zhí)行的高標(biāo)準(zhǔn)與高效率，在政策制定出臺之后要圍繞既定目標(biāo)對方案執(zhí)行的情況進(jìn)行全程跟蹤把控，及時反饋、強化監(jiān)督。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策能力提升策略

有效的應(yīng)急決策固然離不開良好的感覺或直覺等經(jīng)驗性的非理性因素，但本質(zhì)上它與突發(fā)事件一樣具有不確定性和偶然性。應(yīng)急決策是主客觀多種要素綜合作用的結(jié)果，必須從個人主觀素養(yǎng)提升和客觀制度建設(shè)兩個方面入手，在感性與理性之間建立平衡協(xié)調(diào)機制。

（一）主觀方面：強化內(nèi)功修煉，提升決策素質(zhì)

1.堅持以人為本，提升戰(zhàn)略定力

一是堅持把人民群眾的生命安全放在第一位，牢固樹立公共利益至上和以人為本的基本原則，把保障公眾的生命安全和減少人員傷亡作為應(yīng)急決策的首要目標(biāo)。同時，在決策的過程中也要充分考慮參與應(yīng)急救援人員的安全防護(hù)，切不可為了盲目追求救援效率而造成次生傷害。二是強化服務(wù)意識，樹立責(zé)任意識，摒棄僥幸心理和從眾心理，敢于承擔(dān)風(fēng)險。面對災(zāi)害與壓力所引發(fā)的群眾情緒過激或失控的局面，領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)定力和自信是穩(wěn)定人心、提振精神的強心劑。要秉持實事求是的行事作風(fēng)，始終保持冷靜沉著和克制隱忍，樹立底線思維與紅線思維，堅持依法治理，以韌性能力建設(shè)全面提升領(lǐng)導(dǎo)定力。

2.樹立危機意識，提升洞察能力

一是堅持預(yù)防為主的工作理念，秉持防為上、救次之、戒為下的工作思維。實現(xiàn)關(guān)口前移，全面做好風(fēng)險防控工作，抓早、抓小、抓苗頭，從源頭上防范化解重大風(fēng)險源與安全燃點，把問題控制在基層，化解在萌芽，解決在當(dāng)?shù)?。?］二是將應(yīng)急管理教育納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價和教育培訓(xùn)體系，將風(fēng)險防控與危機治理納入各級政府績效考核與工作督查的內(nèi)容。譬如在此次疫情中，湖北武漢就火線提拔了干部55名，火線發(fā)展黨員189名，同時立案查處225人。［4］不僅及時遏制了疫情防控工作中出現(xiàn)的形式主義與官僚主義現(xiàn)象，也極大激發(fā)出廣大干部的干事熱情與擔(dān)當(dāng)意識。三是領(lǐng)導(dǎo)干部的危機意識培養(yǎng)要立足于日常，通過開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、交流研討等形式多樣的活動，定期組織和開展應(yīng)急宣傳與演練，以案例分析、現(xiàn)場教學(xué)等多種方式加大應(yīng)急知識和技能的宣傳與培訓(xùn)，切實加強應(yīng)急人才隊伍的建設(shè)與儲備。及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，排除安全盲點，對風(fēng)險源進(jìn)行科學(xué)評估，提升領(lǐng)導(dǎo)干部對于各類社會風(fēng)險的感知和洞察能力。

3.鍛煉領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，提升公關(guān)能力

在危機中領(lǐng)導(dǎo)干部基于自身的權(quán)力威信和人格品質(zhì)等因素而形成的公信力與感召力不僅能給受害者以直面災(zāi)難的信心，緩解或消除慌張、恐懼的消極情緒；而且能夠激發(fā)出社會的參與意愿，號召與動員社會力量形成強大的凝聚力，有效維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要立足日常，從德、能、勤、績、廉等各方面嚴(yán)格要求自己，提升領(lǐng)導(dǎo)技巧與藝術(shù)，增強領(lǐng)導(dǎo)魅力與權(quán)威。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時代，信息的傳遞已不局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，危機公關(guān)能力作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，對能否有效防止謠言的滋生，負(fù)面消息的擴(kuò)散，引導(dǎo)輿論的正向發(fā)展具有重要的作用，是新時代各級領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力提升所要具備的一項重要技能。

（二）客觀方面：健全制度保障，提升決策規(guī)范

1.落實權(quán)責(zé)機制，提升應(yīng)急規(guī)范

一是要在縱向維度上充分發(fā)揮中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用與地方的主體性優(yōu)勢。強化中央綜合領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職能，在頂層設(shè)計、規(guī)劃布局、整體推進(jìn)、聯(lián)動指揮、督促落實等方面更好地發(fā)揮引領(lǐng)指導(dǎo)作用。細(xì)化屬地管理原則下的分類管理與分級負(fù)責(zé)機制，強化地方在應(yīng)對突發(fā)事件中的主體意識、主體責(zé)任和主體作用。二是在橫向關(guān)系上實現(xiàn)負(fù)有應(yīng)急責(zé)任的不同地區(qū)、不同部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動；按照事件的性質(zhì)、破壞程度和影響范圍依法進(jìn)行級別分類，以此為依據(jù)確立各級行政主體的應(yīng)急決策權(quán)限，實行分級分類負(fù)責(zé)，明確各級決策機構(gòu)和人員的職、權(quán)、責(zé)。堅決避免扯皮、推諉的決策慣性與惰性，消除決策盲區(qū)，破除以鄰為壑的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，形成縱向到底、橫向到邊，責(zé)任明確的法治化應(yīng)急決策指揮體系。

2.優(yōu)化研判機制，提升應(yīng)急效率

一是堅持簡捷優(yōu)化的思維邏輯與決策程序。受自然條件、信息技術(shù)等因素的限制，信息在科層制的層層傳遞中存在失真的可能。在風(fēng)險狀態(tài)下，應(yīng)急決策為追求時效性可采取非程序化的方式，以權(quán)力集中打破層級壁壘，建立扁平化應(yīng)急結(jié)構(gòu)形態(tài)，推動各種應(yīng)急力量之間的互通有無和特點發(fā)揮，打通關(guān)節(jié)、簡化決策機制，刪減繁瑣的程序與流程、開辟事后補辦通道，提升應(yīng)急決策的速度與質(zhì)量，提高應(yīng)急管理工作的時效性與有序性。二是堅持科學(xué)高效的決策理念與行動原則。在分級負(fù)責(zé)的原則下堅持靠前指揮、現(xiàn)場指揮，將短期目標(biāo)與緊迫性問題的解決放在優(yōu)先考慮的位置，適當(dāng)賦予基層一線決策指揮人員自由裁決的權(quán)力，打破常規(guī)狀態(tài)下集權(quán)決策的原則，建立決策責(zé)任豁免機制，充分發(fā)揮現(xiàn)場人員信息充分、先入為主的決策優(yōu)勢。

3.健全輔助機制，提升應(yīng)急科技水平

一要重視對于大數(shù)據(jù)、5G互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段的開發(fā)運用，及時、準(zhǔn)確、全面收集各種信息數(shù)據(jù)，形成完整的信息鏈條與完備的信息庫存，強化信息資源共享使用機制。二要發(fā)揮智囊參謀的“外腦”輔助作用，實行謀斷分離的決策模式。充分發(fā)揮人民群眾、專家學(xué)者和社會組織在信息收集與研判以及方案提供等方面的優(yōu)勢，為領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策提供充分的依據(jù)，提升決策指揮的可靠性。三要健全預(yù)案管理機制，及時更新預(yù)案修訂。以預(yù)案的動態(tài)化管理為抓手，定期開展預(yù)案制定與修訂工作，提高預(yù)案的針對性、實踐性、預(yù)見性、前瞻性，為應(yīng)急決策提供基本的程序參照。四是要健全應(yīng)急資源保障與流通機制，充分發(fā)揮科技的作用，大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，強化應(yīng)急裝備與技術(shù)的研發(fā)。針對此次疫情中出現(xiàn)的“一罩難求”問題，要汲取教訓(xùn)，構(gòu)建與完善多樣化的儲備體系，健全應(yīng)急資源緊急征用和跨區(qū)域調(diào)度機制，做好極端情況下峰值需要與個性化需求的滿足準(zhǔn)備，實現(xiàn)備得有、找得到、調(diào)得快、用得好，全面提高應(yīng)急決策科學(xué)化、智能化和精細(xì)化水平。［3］