杜 磊 鄒平學

2020 年6 月30 日全國人大常委會制定的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱《香港特區(qū)維護國家安全法》），是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和十三屆全國人大三次會議精神，堅持和完善“一國兩制”制度體系，從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的重大立法安排；是繼《香港基本法》、《香港駐軍法》后，我國為維護國家的主權、安全、發(fā)展利益，維護香港的長期繁榮穩(wěn)定，專門針對香港而制定的又一部規(guī)定特別行政區(qū)制度的全國性法律，對于確保香港的長治久安和“一國兩制”事業(yè)的行穩(wěn)致遠，具有重大的政治意義和法律意義?！断愀厶貐^(qū)維護國家安全法》作為“一國兩制”實踐、中央對香港特別行政區(qū)行使全面管治權的重要制度性成果，是依據我國《憲法》制定的，是尊崇憲法、維護憲法、實施憲法的具體體現(xiàn)，具有充分的憲法依據和堅實的法理基礎。本文擬對《香港特區(qū)維護國家安全法》的憲法依據問題進行學理探討。

一、維護國家安全是憲法的重要價值和功能

國家安全是國家的頭等大事，是國家獨立自主的重要前提，是國家存在和發(fā)展的基礎。我國《國家安全法》第2 條明確規(guī)定：“國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。憲法是國家的根本法，從誕生之日起就與維系國家的存在，維護國家的主權、統(tǒng)一、領土完整和安全密不可分。維護國家安全是憲法的一項重要價值與功能，可以從四個方面證成：

第一，從法律功能上看，憲法具有國家統(tǒng)合的特質。西方有學者認為，靜態(tài)意義的憲法可視為全體人民政治共識和價值觀念的體現(xiàn)，可以作為國家統(tǒng)一的象征，也只有憲法才可以承載此種功能①。從動態(tài)的憲法來看，憲法的一項重要功能就是通過有組織的共同行動，來構建政治統(tǒng)一體和創(chuàng)制法秩序②，可以增強國家內部的凝聚力和向心力，使國家團結為一個整體。因而有學者主張將憲法定義為“國家整合進程中的法秩序”③。憲法在國家統(tǒng)合作用中，首先是維持社會秩序，即對內建立公平公正秩序，對外防止外敵侵略；為達到上述目的，采用暴力手段是必不可少的。④只有采取切實有效的手段保障國家安全，憲法促進國家整合統(tǒng)一、維持政治生活運作秩序和抵御外敵的目標才能真正實現(xiàn)。

第二，從憲法與國家主權的密切關系看，維護國家主權、安全和發(fā)展利益是憲法的應有之義?！爸鳈唷笔且粋€國家的根本屬性，是國家存在的基礎。按照近代國家概念，國家與主權是不可分割的。⑤西方學者認為主權的屬性在于其地位是最高權力（the Highest Power）、終極權力（the Final Power）,它具有效力的普遍性（Generality of Effect）和獨立性（Independence）。⑥法國主流的公法理論認為，主權被認為是國家的指揮力量，它是不受約束地向國土上所有人發(fā)出命令的權力；主權有三個要素：意志的權力、發(fā)布命令的權力、獨立發(fā)布命令的權力。⑦概括來看，主權是指國家具有的獨立自主地處理自己對內對外事務的最高權力。主權在國內是最高的，對外是獨立的，是統(tǒng)一的、持久的、不可分割的。它的內容十分廣泛，包括政治主權、經濟主權、領土主權、對外主權、屬人主權等。⑧近現(xiàn)代憲法大都以“主權”、“人民主權”、“國家主權”或“主權國家”的明示字眼規(guī)定國家的主權，或者以“一切權力”、“統(tǒng)治權”、“國權”、“公權”甚至“權利”的隱含字眼來表現(xiàn)，而且規(guī)定的方式多種多樣。有說明國家自由、獨立和領土完整者，如坦桑尼亞憲法第1 條規(guī)定：“坦桑尼亞是一個統(tǒng)一的主權國家”；利比亞憲法第1 條規(guī)定：“我們利比亞共和國人民，……特此莊嚴地集會，建立我們自己的自由、主權和獨立的國家……”；1976 年古巴憲法第8 條第1 款規(guī)定：“社會主義國家應當……維護和捍衛(wèi)國家的統(tǒng)一和主權?！庇械牟怀霈F(xiàn)“主權”字眼，卻隱約包含于條文之中，例如《美利堅合眾國憲法》序言規(guī)定，“我們合眾國人民，為建立一個更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內安寧，規(guī)劃共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由之賜福，特為美利堅合眾國制定和確立本憲法?！睋容^憲法學家對142 個國家憲法的統(tǒng)計，涉及“人民主權”的有76 部，占53.6%，沒有涉及的有66 部，占46.5%；提到“人民主權”或“國家主權”的有118 部，占83.1%，沒有提到的24 部，占16.9%。⑨憲法與主權的密切關系，決定了保障主權安全是憲法的一項重要使命。

第三，從具體制度安排看，世界上很多國家在其憲法中都不同程度地體現(xiàn)了維護國家安全的價值取向和制度規(guī)范。德國《基本法》第21 條規(guī)定，如果政黨試圖破壞或者廢棄自由民主的基本秩序，或者危及聯(lián)邦德國的生存，就是違憲的。1968 年德國修憲，擴大了聯(lián)邦在緊急狀態(tài)方面的權力，包括“如為保護民主自由的基本制度或者聯(lián)邦及各州的存在及安全”，則可以限制公民的通信秘密權利；授權聯(lián)邦政府在必要時可動用警察和武裝力量，通過干預以恢復社會秩序，確保國家的安全不會受到威脅。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的序言和正文中有多處涉及國家安全的規(guī)定，包括：維護國家憲法制度、主權和領土完整，社會的物質和精神財富等；國家可進入緊急情況或者戰(zhàn)爭狀態(tài)；公民負有維護國家安全的憲法義務；設置維護國家安全的常設機關等。法國《第五共和國憲法》賦予了共和國總統(tǒng)維護國家安全方面的重要權力，例如規(guī)定：總統(tǒng)應是國家獨立、領土完整和遵守共同體協(xié)約與條約的保障者，是保證政府權力正常運作和國家持續(xù)存在的仲裁者；一旦共和國體制、國家獨立、領土完整或者國際義務的履行受到嚴重和即刻的威脅，以及當政府憲法權力機構的正常運作受到阻礙，總統(tǒng)即應在與總理、兩院議長和憲政院正式磋商之后，根據形勢采取必要的措施?！睹览麍院媳妵鴳椃ā返? 條賦予了國會在執(zhí)行法律、鎮(zhèn)壓叛亂和抵抗侵略等方面的權力；第2 條賦予總統(tǒng)廣泛的行政權和戰(zhàn)時統(tǒng)帥權；第3 條規(guī)定了對叛國罪的處理，以及聯(lián)邦確保各州皆為共和政體，保證其不受外來侵略，支持各州平定內部暴亂等。

我國《憲法》對維護國家安全有一系列明確的規(guī)定，分布在“序言”、“總綱”、“公民的基本權利和義務”等章節(jié)。《憲法》序言描述了中國人民捍衛(wèi)國家獨立、爭取民族解放、維護國家安全的奮斗歷史：1840 年以后，“中國人民為國家獨立、民族解放和民主自由進行了前仆后繼的英勇奮斗”；中華人民共和國成立以后，“中國人民和中國人民解放軍戰(zhàn)勝了帝國主義、霸權主義的侵略、破壞和武裝挑釁，維護了國家的獨立和安全，增強了國防。”序言明確宣示：“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分。完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神圣職責?！本S護國家安全，根本的任務和目的是保衛(wèi)人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度，《憲法》對此作了多方面的規(guī)定?！稇椃ā沸蜓詮娬{，要堅持四項基本原則；“中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外的敵對勢力和敵對分子，必須進行斗爭?！钡? 條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！钡?8 條規(guī)定：“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。”第29 條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設事業(yè)，努力為人民服務?！薄稇椃ā吩诘诙隆肮竦幕緳嗬c義務”中，以較大篇幅規(guī)定了公民有維護國家安全的義務。第52 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結的義務?！钡?4 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為?！钡?5 條規(guī)定：“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責。”“依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務?！?/p>

第四，憲法實施是憲法的生命，而維護國家安全是憲法實施的重要目標，是國家機構的憲制責任。憲法是一個國家內部具有最高法律位階和法律效力的規(guī)范。憲法實施是憲法實現(xiàn)的前提，憲法實現(xiàn)是憲法實施的目的所在。⑩憲法明確規(guī)定的或者隱含著的維護國家安全利益的要求，必須在憲法的具體實施中得到貫徹和落實。而確保憲法實施的責任主體，首要的就是憲法確立的各個國家機構。國家機構作為國家機器的核心部分，在本質上是為統(tǒng)治階級實現(xiàn)其階級統(tǒng)治職能和任務而服務的。11統(tǒng)治階級通過國家機構行使統(tǒng)治權，國家機構的對內職能有鎮(zhèn)壓敵對階級的反抗、破壞行為，制定社會行為規(guī)范，維護社會秩序，保障統(tǒng)治階層利益等；對外職能有抵御外來顛覆侵略，保衛(wèi)國家主權與領土完整等。12盡管各個國家內不同的國家機構之間普遍存在著職責分工和權力制約，但在維護國家安全的問題上，其總體取向是一致的。這是因為國家機構的性質、地位和功能必須要維護統(tǒng)治階級的利益、統(tǒng)合國家與人民的意志，要確保國家目的的實現(xiàn)和維系國家的運行。如果憲法確立的國家機構忽視國家安全利益，未能有效地維護國家的主權和政權安全，必將導致憲法不彰、法治崩壞、國將不國，這就背離了憲法建立國家、設立國家機構的目的，憲法也就失去了存在的意義。

在世界范圍內，各國憲法的實施首先是在國家機構的運作中實現(xiàn)的。國家機構是憲法實施的第一責任人，守衛(wèi)著國家安全的底線，各個國家機構之間構成了一個嚴密、系統(tǒng)的維護國家安全的組織體系。例如在美國，國會是維護國家安全的立法機關，制定了例如《1947 年國家安全法》、《愛國者法》等大量適合本國情況的維護國家安全的專門立法；總統(tǒng)和行政機關同時具有立法和執(zhí)法的職能，確保憲法、國會立法、總統(tǒng)命令和其他行政令的實施，嚴厲打擊任何危害國家安全的行為；司法機關在特定的范圍內對涉國安案件進行憲法審查，通過對憲法和法律的解釋與發(fā)展，對國家安全利益與人權保障價值予以平衡，最終形成美國特色的國家安全保障體系的最后一塊拼圖。在德國，除了聯(lián)邦德國《基本法》、《刑法典》、《刑事訴訟法》等法律外，立法機關還制定了大量打擊危害國家安全的法律，僅以1990 年以來的立法情況來看，先后制定頒布了《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》、《軍事反間諜局法》、《聯(lián)邦情報局法》、《聯(lián)邦安全審查法》、《反國際恐怖主義法》、《反國家恐怖主義法》、《反恐怖主義活動補充法》等，立法機關還多次對有關法律作出修訂，構建了嚴密的打擊危害國家安全行為的法律制度。13“在司法實踐中，負責國家安全的機構對危害國家安全行為采取的預防和保護以及打擊的各項措施也都在相關法律的規(guī)定下進行。處理危害國家安全的各類刑事案件的各部門也是根據法律規(guī)定，在保持本部門獨立性的情況下，履行自己的職責，例如聯(lián)邦或各州的憲法保衛(wèi)局和檢察部門之間的職能分工”。14在我國，中央國家機關與包括特別行政區(qū)政權機關在內的地方國家機關，都是維護國家安全利益的憲法機關。中央層面的全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等，地方層面的地方各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院，以及作為地方國家機關、行使中央授予權力的特別行政區(qū)行政長官及行政、立法、司法機關，都責無旁貸地負有維護國家安全的憲制責任，應主動積極履行立法、執(zhí)法、司法等職能，以國家強制力作為后盾，確保國家安全無虞。如果其履職行為未能有效維護國家安全利益，理應承擔違憲責任，負有憲法實施監(jiān)督責任的最終主體即是全國人大及其常委會。15近些年來，全國人大及其常委會根據憲法的原則精神和有關規(guī)定，先后制定了《保守國家秘密法》、《反分裂國家法》、《反間諜法》、《國家安全法》、《反恐怖主義法》、《境外非政府組織境內活動管理法》、《國家情報法》等維護國家安全的重要法律。2020 年5 月28 日全國人民代表大會作出的《關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》（以下簡稱《全國人大香港國安決定》）以及6 月30 日全國人大常委會制定的《香港特區(qū)維護國家安全法》，也是最高國家權力機關及其常設機關實施憲法、履行維護國家安全憲制責任的重要體現(xiàn)。

二、《香港特區(qū)維護國家安全法》具有充分的憲法依據

《香港特區(qū)維護國家安全法》的開篇第1 條即明確指出其立法的三項法律依據，即“……根據中華人民共和國憲法、中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法和全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定，制定本法”。全國人大常委會法制工作委員會負責人就《香港特區(qū)維護國家安全法》草案向全國人大常委會作說明時提及，委員長會議認為該法草案“符合憲法規(guī)定和憲法原則，符合‘一國兩制’方針和《香港基本法》，符合全國人大《決定》精神”；有關部門在研究起草《香港特區(qū)維護國家安全法》時，是“根據憲法、《香港基本法》和全國人大《決定》的有關規(guī)定”，是“切實維護憲法和基本法確立的特別行政區(qū)憲制秩序”。16由此可見，《香港特區(qū)維護國家安全法》的制定，與貫徹落實國家《憲法》的有關原則與規(guī)定密切相關。具體來說，《香港特區(qū)維護國家安全法》符合《憲法》規(guī)定的國家性質和國家形式，與《憲法》的基本原則和有關規(guī)定相一致。

（一）貫徹“堅持中國共產黨的領導”的憲法原則。《憲法》序言指出，中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是在中國共產黨領導下取得的；中國各族人民將繼續(xù)在中國共產黨領導下，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興。第1 條第2 款規(guī)定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”?？梢姡袊伯a黨在國家政治生活中處于絕對的領導地位，“堅持中國共產黨的領導”是貫穿于現(xiàn)行《憲法》的一項基本原則。堅持全面依法治國、堅持總體國家安全觀、堅持“一國兩制”和推進祖國統(tǒng)一，是黨的十九大確定的新時代中國特色社會主義基本方略的重要內容；堅持和完善“一國兩制”制度體系、建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，是黨的十九屆四中全會確定的一項重點工作任務；在法律制度層面彌補香港特區(qū)維護國家安全的漏洞，有力防范、制止和懲治香港特區(qū)危害國家安全的行為和活動，是在以習近平同志為核心的黨中央領導下作出的依法治港的重大決策部署。從以上三個層面看，制定并實施《香港特區(qū)維護國家安全法》，貫徹了“堅持黨的領導”的憲法原則。

（二）符合我國人民民主專政的社會主義國家性質?！稇椃ā返? 條規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！薄吧鐣髁x制度是中華人民共和國的根本制度?！薄敖谷魏谓M織或者個人破壞社會主義制度。”上述規(guī)定明確了我國的國家性質。維護國家安全，首先要維護《憲法》規(guī)定的國體，必須要堅持在政治上實行以工人階級為領導、工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政，在經濟上實行社會主義公有制，在意識形態(tài)上堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想；為達到這一目的，必須對危害國家性質和根本制度的敵人實行專政?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定，“中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外的敵對勢力和敵對分子，必須進行斗爭。”第28 條規(guī)定，“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！币虼耍瑖以谧顝V大人民內部充分實行民主、保障人民民主權利的同時，通過制定并實施《香港特區(qū)維護國家安全法》，對香港特區(qū)危害國家安全的境內外敵對勢力、敵對分子實行專政，打擊和懲治危害國家安全的犯罪活動，體現(xiàn)了我國政權的階級屬性，有效地保護了《憲法》規(guī)定的國家性質和國家根本制度，確保各項國家基本制度的安全和發(fā)展。

（三）貫徹“國家的一切權力屬于人民”的憲法原則。“中華人民共和國”這個國號鮮明地反映了人民在國家中的地位，即人民是國家的主人?！稇椃ā返? 條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”第3 條規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”《香港特區(qū)維護國家安全法》是《憲法》規(guī)定的人民代表大會制度的產物。制定《香港特區(qū)維護國家安全法》并建立健全香港特區(qū)維護國家安全的制度機制，是我國各民族人民意志和訴求的真實反映，符合全體人民的根本利益，并通過人民行使國家權力的最高機關——全國人民代表大會及其常委會，以作出決定并授權立法的方式付諸實施。香港“修例風波”爆發(fā)以來，全國各族人民對境內外敵對勢力、“港獨”分裂勢力的倒行逆施極為憤慨，建立完善維護國家安全的制度機制并嚴厲打擊危害國家安全的行為，是包括香港同胞在內的全國人民的心聲。2020 年5 月28 日，十三屆全國人大三次會議通過了《全國人大香港國安決定》后，人民大會堂會場里響起了經久不息的熱烈掌聲。6 月30 日，《香港特區(qū)維護國家安全法》的制定出臺，在全國范圍內贏得了高度認同和支持。這反映了包括香港同胞在內的十四億中國人民捍衛(wèi)國家主權安全的堅定決心和堅強意志，充分說明制定《香港特區(qū)維護國家安全法》得人心、順民意，是人民行使權力治理國家、維護自身利益的典型事例，體現(xiàn)了“人民主權”的憲法原則。

（四）充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國家政權組織形式的制度功效。我國《憲法》規(guī)定了人民代表大會制度，這是一種將人民代表大會處于整個國家機關體系核心的政治制度，是我國實現(xiàn)人民當家作主的根本政治制度。這次制定《香港特區(qū)維護國家安全法》，采取中央立法形式分兩步推進：第一步是全國人大根據《憲法》和《香港基本法》的有關規(guī)定作出《全國人大香港國安決定》，規(guī)定建立健全香港特區(qū)維護國家安全的制度機制若干基本問題，同時授權全國人大常委會制定相關法律；第二步是全國人大常委會根據《憲法》、《香港基本法》和《全國人大香港國安決定》的授權，結合香港特區(qū)具體情況，制定《香港特區(qū)維護國家安全法》并決定將其列入《香港基本法》附件三在香港當地公布實施。這種從國家層面解決香港國安立法問題的方式，既不同于全國人民代表大會單獨的立法行為，也不同于全國人大常委會的單獨立法行為，是一種最高國家權力機關行使決定權、作出授權和最高國家權力機關常設機關行使國家立法權相結合的方式，充分發(fā)揮了人民代表大會制度的制度功效。解決香港特區(qū)維護國家安全制度短板問題勢在必行、刻不容緩，需要果敢決策。全國人民代表大會是最高國家權力機關，由全國人大采用決定權方式作出《香港國安決定》授權全國人大常委會立法，對內反映了中央極為重視解決香港特區(qū)維護國家安全問題，在這一立法決策和推進策略上非常審慎并嚴格按照憲法和基本法辦事，對外則向全世界表達了中國人民堅定維護國家主權、安全和發(fā)展利益的最高意志和決心。全國人民代表大會的重大事項決定權標志著一切權力屬于人民、人民的意志高于一切、人民有權決定國家的一切重大事項，是體現(xiàn)最高國家權力機關特征的一項重要權力。

（五）體現(xiàn)并維護《憲法》規(guī)定的單一制國家結構形式?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。”這一規(guī)定結合《憲法》關于中央統(tǒng)一領導、行政區(qū)域劃分、國家機構實行民主集中制原則、中央與地方國家機關職權劃分等規(guī)定表明，我國實行的是單一制的國家結構形式。在單一制原則下，我國的地方行政區(qū)域由中央劃定，其政權機關由中央設立，地方不能脫離中央而獨立；中央與地方之間是領導與被領導的關系，地方政權機關的權力由中央授予并接受中央的監(jiān)督。香港自古以來就是我國的領土，香港特別行政區(qū)是國家不可分離的一部分，是直轄于中央的一個地方行政區(qū)域，在任何條件下都不能從國家中分離出去，這是我國這個單一制國家中絕對不能逾越的底線?！断愀厶貐^(qū)維護國家安全法》就是體現(xiàn)并維護我國單一制國家結構形式的一部典型立法。從立法行為看，它是一部經全國人大授權、由全國人大常委會制定并決定在香港特區(qū)公布實施的全國性法律，中央自主制定并規(guī)定這部法律實施的內容和條件，正是單一制國家內中央規(guī)定地方制度、針對地方行政區(qū)域行使立法權的體現(xiàn)。從法律內容看，《香港特區(qū)維護國家安全法》旨在維護國家的主權、統(tǒng)一和安全，具有組織法、實體法和程序法融為一體的綜合性法律的特點，體現(xiàn)了維護中央對香港特別行政區(qū)的全面管治權、香港特別行政區(qū)接受中央監(jiān)督并向中央負責的內容，符合單一制國家結構形式的基本特征。

（六）貫徹“尊重和保障人權”的憲法原則?！稇椃ā返?3 條第3 款規(guī)定，“國家尊重和保障人權”；第4 款規(guī)定“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務”；第二章還規(guī)定了一系列公民的基本權利和義務。這些憲法規(guī)定確立了“尊重和保障人權”的原則，《香港特區(qū)維護國家安全法》也充分地反映了這一點。首先，從立法行為的目的來看，維護國家安全，是保障人權的基礎和前提條件；如果國家的主權、統(tǒng)一和安全受到損害，國家陷入到四分五裂的境地，公民的基本權利就難以得到保障。這方面的例子很多，無需贅言?！断愀厶貐^(qū)維護國家安全法》的制定，有力地遏制并打擊了在香港特區(qū)危害國家安全的行為，維護了國家和人民的根本利益，是保障包括香港特區(qū)居民在內的全體中國公民基本人權的一柄“利劍”。其次，從立法內容看，《香港特區(qū)維護國家安全法》在維護國家安全利益、打擊危害國家安全犯罪的同時，也強調香港特區(qū)維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港特區(qū)居民根據該法和國際人權公約適用于香港的有關規(guī)定享有的權利和自由等。17

（七）貫徹《憲法》規(guī)定的“法治原則”。《憲法》序言規(guī)定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力；全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。第5 條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！薄皣揖S護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！薄耙磺蟹伞⑿姓ㄒ?guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”“一切國家機關和武裝力量和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@些都是法治原則的體現(xiàn)?！断愀厶貐^(qū)維護國家安全法》是依據《憲法》制定的，是《憲法》的實施法；在法律制度上，堅持法制統(tǒng)一的原則，與《香港基本法》等規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的國家法律規(guī)范相協(xié)調一致，明確了《香港特區(qū)維護國家安全法》在香港特區(qū)法律中的優(yōu)先適用性；在具體內容中，強調防范、制止和懲治危害國家安全犯罪應當堅持法治原則，規(guī)定了“罪刑法定”、“無罪推定”、“保障犯罪嫌疑人和刑事訴訟參與人的合法訴訟權利”、“一事不再理”等國際公認的刑事法律原則18。

（八）符合《憲法》規(guī)定的國家的根本宗旨和任務?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定要“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興。”《憲法》序言和第4 條、第5 條、第33 條還分別規(guī)定了維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整，完成國家統(tǒng)一大業(yè)，維護世界和平，推動構建人類命運共同體，促進人類進步事業(yè)，維護平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，依法治國，建設社會主義法治國家，國家尊重和保障人權等內容。這些構成了我們國家的根本宗旨和任務。制定頒布《香港特區(qū)維護國家安全法》，補足了香港特區(qū)維護國家安全方面的法律漏洞和制度短板，完善了香港特區(qū)維護國家安全的體制機制，對危害國家安全的犯罪行為形成了強大震懾，有效地維護香港特區(qū)的安全秩序和政治穩(wěn)定，有力地鞏固和拓展“一國兩制”的法治基礎、政治基礎和社會基礎，有利于保障香港長期繁榮穩(wěn)定并維護香港的“三個中心”地位，促進香港順利融入國家發(fā)展大局。這部法律充分體現(xiàn)了習近平新時代中國特色社會主義思想確定的基本方略，嚴格落實了黨的十九屆四中全會要求，是在港澳工作領域不斷推進我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一步，是繼續(xù)完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制的扎實舉措，對于實現(xiàn)建設社會主義現(xiàn)代化強國和中華民族偉大復興的戰(zhàn)略目標具有十分重要的意義，完全符合《憲法》規(guī)定的國家宗旨和任務。

此外，《香港特區(qū)維護國家安全法》還不同程度地體現(xiàn)了其他一些《憲法》規(guī)定。例如：（1）該法第35 條規(guī)定，任何人經法院判決犯危害國家安全罪行的，即喪失參選立法會、區(qū)議會的資格等被選舉權，這符合《憲法》第34 條關于依照法律被剝奪政治權利的人不享有選舉權和被選舉權的規(guī)定。（2）該法第41 條、第43 條、第57 條關于香港特區(qū)和中央有關機關依法就管轄內案件開展立案、偵查、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行等訴訟程序并采取相關強制措施等規(guī)定，符合《憲法》第37 條、第39 條、第40 條等禁止非法限制公民人身自由、搜查或者侵入公民住宅、侵犯公民通信自由和秘密等規(guī)定。（3）該法第6 條關于香港同胞負有維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整的義務，香港特別行政區(qū)內任何機構、組織和個人應當遵守法律，不得從事危害國家安全的行為和活動，以及第三章“罪行和處罰”關于分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪等犯罪構成方面的規(guī)定，符合《憲法》第51 條、第52 條、第53 條、第54 條關于中華人民共和國公民基本義務的若干規(guī)定，包括不得損害國家和社會利益，負有維護國家統(tǒng)一、遵守憲法和法律、維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為等。（4）該法第56 條關于檢察機關行使檢察權、人民法院行使審判權的規(guī)定，符合《憲法》第128 條、第131 條、第136 條、第140 條等關于人民法院、檢察機關的法定職權，以及它們應當分工負責，互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律的規(guī)定。

三、關于全國人大常委會制定《香港特區(qū)維護國家安全法》是否與《憲法》第31 條規(guī)定相抵觸的問題

在全國人民代表大會授權全國人大常委會制定《香港特區(qū)維護國家安全法》時，關于該法合憲性問題的最大理論難點也凸現(xiàn)出來，這就是：由全國人大常委會制定《香港特區(qū)維護國家安全法》是否符合《憲法》第31 條的規(guī)定?！稇椃ā返?1 條規(guī)定，“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”其中對第二句話的字面理解，其核心要點有：（1）在特別行政區(qū)內實行的制度，應當由全國人民代表大會來規(guī)定；（2）規(guī)定特別行政區(qū)內實行的制度的形式載體，應當是法律；（3）有關法律所規(guī)定的內容，應當是在特別行政區(qū)內實行的制度；（4）全國人民代表大會以法律規(guī)定在特別行政區(qū)內實行的制度，是按照具體情況來處理的。19據此，可能有人會提出，《香港特區(qū)維護國家安全法》很明顯是關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全制度機制的一部立法，其內容涉及香港特別行政區(qū)制度的建設，符合《憲法》第31 條“在特別行政區(qū)內實行的制度”的要求，理應由全國人民代表大會通過制定法律加以規(guī)定，而非全國人大常委會。因此，由全國人大常委會來制定該法，是否符合《憲法》第31 條規(guī)定呢？要回答這一問題，必須要對《憲法》第31 條作深入理解，并解答兩個關鍵問題：一是第31 條所說的“法律”，只能是一部法律嗎？是特指《香港基本法》嗎？二是全國人民代表大會能否將憲法賦予自己的立法權轉授給全國人大常委會？

（一）《香港基本法》并非規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的唯一法律

從語義分析角度，《憲法》第31 條關于“在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”的表述，是無法得出只能由一部法律來規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的結論的。在我國《憲法》中，雖然“以法律規(guī)定”的表述只有第31 條這一例，但是“由法律規(guī)定”的表述卻有10 多處。其中，某些《憲法》規(guī)定的領域確實暫時只有一部主要法律來加以規(guī)范，例如：第86 條“國務院的組織由法律規(guī)定”，相關法律是《國務院組織法》；第124 條“人民法院的組織由法律規(guī)定”，相關法律是《人民法院組織法》；第130 條“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”，相關法律是《人民檢察院組織法》；但另外一些《憲法》規(guī)定的領域卻是由好幾部法律來落實的，例如：第78 條“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組織和工作程序由法律規(guī)定”，規(guī)定此內容的法律不僅有《全國人民代表大會組織法》，還有《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《立法法》、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》等。值得注意的是，《全國人民代表大會組織法》是早在1982 年首先被制定出來的，其他法律是在該法制定出來后，根據實踐需要而陸續(xù)制定的，是從不同角度對《憲法》第78 條的貫徹和深化。因此，總結落實《憲法》關于“由法律規(guī)定”表述的特點是：有關對象領域的問題主要先由一部包含基本原則和基本制度內容的一般法加以規(guī)定；但隨著法的實施，可根據具體情況，再制定該領域某一方面的特別法，就一些特定問題作出專門規(guī)定。這一特點既符合某一領域法律關系自身發(fā)展的客觀規(guī)律，也符合立法者對有關法律關系的認識規(guī)律，符合我國立法工作的實際情況，可以適用于《憲法》第31 條。

不可否認，在《香港基本法》制定前后的一段時間里，各方面普遍是將這部法律作為規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的唯一法律來認識的。例如，中英聯(lián)合聲明第3 條關于中國政府對香港基本方針政策的聲明第12 項規(guī)定，“關于中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯(lián)合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內不變。”1990 年3 月28 日，香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在對七屆全國人大三次會議作關于《香港基本法》草案及其有關文件的說明時指出，“現(xiàn)在提交的基本法（草案）就是以憲法為依據，以‘一國兩制’為指導方針，把國家對香港的各項方針、政策用基本法律的形式規(guī)定下來?！彪S即，4 月4 日，七屆全國人大三次會議又在其通過的《全國人民代表大會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》中規(guī)定，“香港特別行政區(qū)設立后實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據。”不僅如此，許多官方文件和學術共識中，都不同程度上體現(xiàn)或者暗示了這一點。20

“一國兩制”是嶄新的事業(yè)，在不斷探索中進步和發(fā)展，沒有現(xiàn)成經驗可循。整套香港特別行政區(qū)制度在運作過程中，必然要因應實際情況作不斷的適應調整和發(fā)展完善，不可能在一部30 年前就被制定出來的法律中一次性地解決所有的制度性問題，必須由立法者和執(zhí)法者與時俱進，通過各種法治途徑不斷予以豐富和完善。雖然《香港基本法》在規(guī)定香港特別行政區(qū)制度方面具有公認的權威性和主導性，但在事實上，仍有全國人大及其常委會制定的其他一些法律規(guī)范不同程度地規(guī)定了香港特別行政區(qū)制度的某方面內容。例如，根據《香港基本法》第18 條規(guī)定列入《香港基本法》附件三并在香港特別行政區(qū)實施的《國籍法》、《國旗法》、《國徽法》、《香港駐軍法》等。此外，還有全國人大及其常委會的有關決定21、法律解釋2等。應當強調的是，香港特別行政區(qū)制度并非只是規(guī)定香港特別行政區(qū)內部政權組織形式和居民權利義務的法律制度，其內涵還應當包括中央對香港恢復行使主權并進行管治，以此維護國家主權和統(tǒng)一的其他必要的法律制度。從這個角度來看，《香港特區(qū)維護國家安全法》是從維護國家安全方面，就涉及香港特別行政區(qū)制度的相關特定問題作出的規(guī)范，同樣是規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的國家法律之一。從這層意義上講，《香港特區(qū)維護國家安全法》也屬于《憲法》第31 條中所規(guī)定的“法律”，它與《香港基本法》之間在法理上是特別法與一般法的關系，是在《香港基本法》較為一般性、原則性規(guī)定的基礎上，對香港特別行政區(qū)有關維護國家安全法律制度和執(zhí)行機制的補充與完善。另一方面，今后如果有需要，國家還可以就香港特別行政區(qū)制度的其他特定問題制定單行法律，這么做是憲法自身邏輯所允許的，也是有效實施憲法所必須的。因此對《憲法》第31 條中“法律”的正確理解是，國家既可以制定一部法律，也可以制定多部法律規(guī)定特別行政區(qū)的制度。

（二）全國人民代表大會有權決定授權全國人大常委會制定規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的法律

本文建立前置光放大激光通信系統(tǒng)中空間光-少模光纖耦合效率的數學模型，并研究信號光接收過程中的干擾因素對少模光纖耦合效率的影響.以兩模光纖為例, 提出空間光到少模光纖的耦合理論，分析了光學相對孔徑、光束傾斜、離焦、隨機角抖動等對少模光纖耦合效率的影響，通過數值計算方法將相同干擾因素下的單模光纖和少模光纖耦合效率進行對比，并通過實驗對理論分析進行了驗證.

《香港特區(qū)維護國家安全法》是由全國人大常委會制定的，而全國人大常委會之所以制定這部法律，其直接法律依據和權力來源是2020 年5 月28 日十三屆全國人大三次會議作出的《全國人大香港國安決定》中第6 條的授權。全國人民代表大會在該決定中，明確了從國家層面建立健全香港特區(qū)維護國家安全的有關制度機制工作的總體要求和基本原則，就相關問題作出若干基本規(guī)定，對相關執(zhí)行機制作了初步設計；同時授權全國人大常委會制定相關法律，切實防范、制止和懲治有關危害國家安全的行為，以及外國和境外勢力干預香港特區(qū)事務的活動，并要求全國人大常委會決定將相關法律列入《香港基本法》附件三，由香港特區(qū)公布實施。根據《憲法》第62 條第2 項、第14 項、第16 項的規(guī)定，全國人民代表大會有權監(jiān)督憲法的實施、決定特別行政區(qū)的制度、行使其他應當由最高國家權力機關行使的職權。因此，全國人民代表大會作出上述決定，有充分的憲法依據。另一方面，《憲法》第31 條規(guī)定“在特別行政區(qū)內實行的制度由全國人民代表大會以法律規(guī)定”，而全國人民代表大會卻將制定香港特區(qū)維護國家安全制度機制的法律的權力授予了全國人大常委會，這就涉及全國人民代表大會是否有權轉授憲法權力的問題。

一般來說，對于憲法賦予的權力，該權力主體是不可以轉授他人的，這是由憲法作為國家根本法的性質所決定的。憲法規(guī)定了國家的根本制度、根本任務等帶有根本性的問題，具有最高的法律地位和法律效力，是一切國家機關、社會團體和全體公民的最高行為準則。任何國家機關都不能違反憲法的規(guī)定，任何法律規(guī)范都不得同憲法相抵觸，這也包括全國人民代表大會以及它所作出的有關授權決定?，F(xiàn)行《憲法》對于我國國家機構的性質、組成及其職權等有著明確的規(guī)定，體現(xiàn)了全國各族人民對于國家政權的性質及其任務的認知與共識，是人民意志的體現(xiàn)，這些憲法規(guī)定具有法律的規(guī)范性和強制性，有關國家機構應當嚴格按照《憲法》賦予的權力范圍和確認的職責分工履行職權，不能作擅自處分或變更。全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是經常性行使國家權力的國家權力機關，也有權行使國家立法權。但即便如此，全國人大常委會畢竟只是最高國家權力機關的組成部分，在全國人大閉會期間并不能代行全國人民代表大會的全部職權，不能逾越《憲法》第62 條、第63 條等規(guī)定的全國人民代表大會專屬的憲法權力。但有兩種情況除外：一是《憲法》其他條文另有特別規(guī)定的。例如，《憲法》第62 條第3 項規(guī)定，全國人民代表大會有權“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。據此，如果沒有其他規(guī)定，修改基本法律的權力只能由全國人民代表大會專屬。但第67 條第3 項作出了另一項特別規(guī)定，全國人大常委會有權“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。這就在第62 條第3 項的基礎上，將基本法律的修改權主體擴大至全國人大常委會。二是憲法賦權條文允許權力主體酌情處理的。《憲法》第31 條就屬于這種情況。全國人民代表大會授權全國人大常委會制定《香港特區(qū)維護國家安全法》，同時符合上述兩種情況。

全國人大常委會制定《香港特區(qū)維護國家安全法》這一立法行為的合憲性，是將《憲法》第31 條和第67 條第22 項有關規(guī)定聯(lián)系起來而得出的結論。首先，全國人大常委會根據《憲法》第67 條第22 項的規(guī)定行使“全國人民代表大會授予的其他職權”，必須具備兩個條件：一是全國人大常委會沒有這項職權，否則就根本不需要全國人民代表大會作專門授權，全國人大常委會自己就可以行使該權力；二是全國人民代表大會必須得有這項職權，如果根據《憲法》規(guī)定某項職權不是由全國人民代表大會行使的，而是其他國家機構行使的，或者明確禁止公權力涉足的領域，全國人民代表大會就不能直接轉授所謂權力。在制定《香港特區(qū)維護國家安全法》問題上，根據《憲法》第31 條規(guī)定，全國人民代表大會有立法權，而全國人大常委會沒有立法權，這就給“有權者”授予“無權者”有關立法權提供了前提條件。

但并不是所有權力都是可以根據《憲法》第67 條第22 項轉授的，否則一旦這項制度被濫用，就會變相架空《憲法》關于國家機構權力分配及其制約的憲制安排。例如，全國人民代表大會根據《憲法》第62 條第1 項規(guī)定的修改憲法的權力，就不能被轉授給全國人大常委會，這違反了剛性憲法在修憲主體和修憲程序上從嚴要求的立憲原則，損害憲法的權威性和穩(wěn)定性。因此，憲法權力的轉授，還必須要有其他憲法規(guī)范作為依據。《憲法》第31 條關于“按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”的表述，就為全國人民代表大會轉授全國人大常委會有關香港特別行政區(qū)制度的立法權提供了憲法依據。以文本分析來看，“在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”首先肯定了全國人民代表大會能夠就特別行政區(qū)制度直接立法，但也沒有排除全國人民代表大會就特別行政區(qū)制度立法問題作適當處理的同時，又以法律形式規(guī)定特別行政區(qū)制度的可能性。也就是說，“由全國人民代表大會以法律規(guī)定”這一句式，可以拆解為“由全國人民代表大會處理”和“以法律規(guī)定”兩段，在正式啟動立法程序前，全國人民代表大會作為最高國家權力機關，有權就相關立法問題作前置性的處理和決定。這就為“全國人民代表大會就有關立法問題作決定”和“全國人大常委會具體制定法律”兩道法律程序的存在提供了憲法空間。上述判斷可以通過法理和實踐兩方面例證予以證成。

從法理上講，《憲法》第62 條第13 項規(guī)定，全國人民代表大會有權“決定特別行政區(qū)的設立及其制度”。而這里的“決定特別行政區(qū)制度”與《憲法》第31 條中“以法律規(guī)定特別行政區(qū)制度”是有所區(qū)別的。前者體現(xiàn)的是決定權，后者側重的是立法權。決定權包括了對事實的判斷和對問題的處理，既可以規(guī)定針對不特定對象反復適用的規(guī)范性內容，也可以規(guī)定針對某一具體問題或對象的一次性決斷和處理的內容。相對于立法權，決定權的內涵更豐富，所涉范圍更廣。因此，《憲法》第62 條第13 項的規(guī)定事實上擴充了第31 條規(guī)定的內涵，即全國人民代表大會不僅享有關于特別行政區(qū)制度的立法權，更是享有關于特別行政區(qū)制度的決定權；在就特別行政區(qū)制度制定法律前，全國人民代表大會有權就有關問題作出原則性的規(guī)定，包括對立法主體、立法內容、法律實施等具體問題作出處理。第62 條第13 項的規(guī)定，也是符合全國人民代表大會作為最高國家權力機關的法律地位與法律性質的。

從實踐來看，1990 年4 月4 日全國人民代表大會同時通過《香港基本法》和《關于〈香港基本法〉的決定》就是將這兩道法律程序直接呈現(xiàn)出來的先例。根據《憲法》第31 條規(guī)定，全國人民代表大會完全可以只制定《香港基本法》，不必同時又作出一份關于《香港基本法》的決定。之所以作這份決定，主要是出于《香港基本法》合憲性問題的考慮。23在有關決定中，全國人民代表大會在直接引用《憲法》第31 條規(guī)定的同時，認定了《香港基本法》是根據憲法按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的；香港特別行政區(qū)設立后實行的制度、政策和法律，以《香港基本法》為依據；《香港基本法》自1997 年7 月1 日起實施。全國人民代表大會之所以能夠作出這份決定，并規(guī)定涉及《香港基本法》的相關問題，就是基于憲法賦予的特別行政區(qū)制度決定權。1993 年3 月31 日八屆全國人大一次會議在制定通過《澳門基本法》時也通過了一份關于《澳門基本法》的決定，對有關問題作了類似處理，這也是同樣的例子。

全國人民代表大會不采用直接立法，而是采用“決定+立法”的兩道程序、兩個階段的方式規(guī)定特別行政區(qū)制度，并不是任意而為，而是“按照具體情況”來決定的?！鞍凑站唧w情況”在《憲法》第31 條第二句話中至少有三個層次的含義：一是是否在特別行政區(qū)內實行與國家主體不同的制度，要根據具體情況來決定，例如在我國的臺灣、香港、澳門地區(qū)是否實行“一國兩制”；二是全國人民代表大會對某個地區(qū)具體規(guī)定什么樣的特別行政區(qū)制度，這要根據具體情況來決定；三是全國人民代表大會如何通過制定法律來規(guī)定特別行政區(qū)制度，也要根據具體情況來決定。全國人民代表大會通過作決定方式就建立健全香港特區(qū)維護國家安全的制度機制問題作出原則性規(guī)定，并同時授權全國人大常委會來制定《香港特區(qū)維護國家安全法》而不是自己直接立法，就是落實《憲法》第31 條“按照具體情況”第三層含義的體現(xiàn)。

《全國人大香港國安決定》和《香港特區(qū)維護國家安全法》是在特殊的歷史背景下作出和制定的。香港回歸后，香港特別行政區(qū)面臨的國家安全形勢不容樂觀并逐年惡化，各種境內外反華勢力利用香港特區(qū)維護國家安全法律制度的漏洞長期肆意開展反中亂港活動，近年來甚至催生出“港獨”等激進本土分離勢力。2019 年6 月以來，以“修例風波”爆發(fā)為標志，香港特別行政區(qū)面臨的國家安全風險達到了回歸以來的頂峰，社會秩序已經到了崩潰的邊緣，在此關鍵時刻，只有中央出手才能力挽狂瀾，徹底扭轉香港的局勢。中央對香港特別行政區(qū)行使全面管治權有多種方式，但在像“修例風波”這樣的嚴峻形勢面前，能夠有效而又迅速地彌補香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律漏洞，完善相關的制度機制，只循通常的全國人民代表大會制定或修改基本法律的程序是不現(xiàn)實的。

眾所周知，國家對香港特別行政區(qū)制度的立法工作非常慎重和包容，《香港基本法》是歷時四年零八個月，經特殊的起草過程和充分的民主程序才被制定出來的。這是因為自1984 年底至1997 年7 月，國家有充裕的時間可以研討香港特別行政區(qū)制度的具體設計問題。但是，2020 年5 月召開的十三屆全國人大三次會議所面臨的形勢完全不一樣，香港特別行政區(qū)已經飽受國家安全威脅的困擾，正面對明顯而即刻的威脅，必須在堅守法治底線、符合憲法和法律規(guī)定的同時，快速有效地處理特別行政區(qū)有關法律制度漏洞的問題。這時，由會期有限的全國人民代表大會修改《香港基本法》或者制定一部新的基本法律，顯然不符合實際情況?；诖耍瑖覜Q定先由全國人民代表大會就有關問題作原則性規(guī)定、再由全國人大常委會根據全國人民代表大會的授權具體立法，通過“兩步走”的方式應對有關問題。這既以立法方式彌補了香港特區(qū)維護國家安全方面的法律漏洞，又符合憲法的規(guī)定，為有關立法提供了充分的憲法依據，是最高國家權力機關在立法工作中堅持原則性與靈活性、兼顧依法治國和從實際出發(fā)原則的集中體現(xiàn)。

①［美］馬克·圖什內特：《比較憲法：高階導論》，鄭海平譯，北京：中國政法大學出版社，2017 年，第14 頁。

②③［德］康德拉·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，北京：商務印書館，2007 年，第8～17 頁、第6 頁。

④參見林來梵：《憲法學講義》，北京：清華大學出版社，2018 年，第193～195 頁。

⑤江宜樺、李強主編：《華人世界的現(xiàn)代國家結構》，臺北：商周出版社，2003 年，第292～296 頁。

⑥《布萊克維爾政治學百科全書》，北京：中國政法大學出版社，2002 年，第778～780 頁。

⑦［法］萊昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，鄭戈校，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999年，第67～70 頁。

⑧喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法講話》，北京：中國民主法制出版社，2008 年，第59～60 頁。

⑨［荷］亨利·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，江平、黃道秀校，北京：華夏出版社，1987 年，第125～127 頁。

⑩周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2000 年，第351 頁。

11 胡錦光、韓大元：《中國憲法》，北京：法律出版社，2018 年，第313 頁。

12 許崇德、胡錦光：《憲法》，北京：中國人民大學出版社，1999 年，第207 頁；田軍：《憲法學原理》，南京：南京大學出版社，1991 年，第302 頁。

13 14 王世洲、郭自力、張美英主編：《危害國家安全罪研究》，北京：中國檢察出版社，2012 年，第150～152 頁、第183 頁。

15 根據憲法第62 條和第67 條的規(guī)定，全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權。

16 《法制工作委員會負責人向十三屆全國人大常委會第十九次會議作關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法(草案)〉的說明》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm，最后訪問時間：2020 年11 月28 日。

17 參見《香港維護國家安全法》第4 條、第5 條。

18 參見《香港維護國家安全法》第5 條、第58 條等。

19 李昌道等認為，憲法第31 條規(guī)定包含三層意思，其中第三層意思是“對于規(guī)定特別行政區(qū)制度的法律由全國人民代表大會制定。”“《憲法》規(guī)定有關特別行政區(qū)制度的立法權由全國人大行使，目的是為了賦予該項法律以國家權威性，以使‘一國兩制’方針得到切實可靠的法律保障?！崩畈馈⑿祆o琳、董茂云、宋錫祥：《創(chuàng)造性的杰作——解讀〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉》，上海：上海人民出版社，1998 年，第75 頁。

20 例如，許崇德教授寫道，“那時，‘一國兩制’構思剛完成，為了使它在憲法上得到反映并獲得憲法依據，憲法草案增寫了第31 條：‘國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！@里所說的‘法律規(guī)定’，就是后來全國人大制定的基本法”。許崇德：《“一國兩制”理論研究及立法貢獻》，《許崇德全集(第三卷)》，北京：中國民主法制出版社，2009年，第857 頁。

21 例如1997 年2 月23 日全國人大常委會《關于根據香港基本法第一百六十條處理香港原有法律的決定》等。

22 例如1996 年5 月15 日全國人大常委會《關于國籍法在香港特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋》。

23 韓大元：《中華人民共和國憲法與香港特別行政區(qū)基本法共同構成香港憲制的基礎》，全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《紀念香港基本法實施十周年文集》，北京：中國民主法制出版社，2007 年，第84～86 頁。