強世功

2020 年5 月22 日，全國人大《關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》（下稱“決定”）通過，該“決定”在香港、內(nèi)地乃至國際社會引發(fā)強烈反響。驚愕者有之、恐懼者有之、歡呼者有之、憤怒者有之、支持有之、抗議有之。在這個世上，沒有無緣無故的愛，也沒有無緣無故的恨。在藝術家眼里，人類歷史原本就是愛恨情仇的舞臺，而法律人則試圖理解這愛恨情仇的社會歷史根源以及制度法律的起源。全國人大在中國國家憲制體系中具有最高權威地位，“決定”的出臺在香港的“一國兩制”實踐中是一件具有里程碑意義的大事件。根據(jù)“決定”，全國人大常委會制定并于2020 年6 月30 日通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（下稱“香港國安法”），并于7 月1 日正式實施。

“香港國安法”是一部綜合性的法律。它既規(guī)定了在香港維護國家安全的機構組織體系和職權范圍，又規(guī)定了在香港危害國家安全的具體罪行及相應懲罰，同時還規(guī)定在香港危害國家安全案件的管轄、訴訟程序等。因此，它是具有憲法性質(zhì)的組織法，也是具有刑法性質(zhì)的實體法，還是具有刑事訴訟法性質(zhì)的程序法。“香港國安法”的實施是對基本法的重要補充，它解決了香港回歸以來引發(fā)長期爭拗的國家安全立法問題，從某種意義上講是對香港的“一國兩制”制度重構，無疑會對將來產(chǎn)生深遠影響。

法律對社會產(chǎn)生的影響無疑是實在的，具有客觀現(xiàn)實性。然而，法律是國家意志的體現(xiàn)，原本就來源于社會，是人的思想觀念和意志對社會現(xiàn)實生活的回應。人們?nèi)绾卫斫馍鐣F(xiàn)實取決于人們的價值觀念，取決于人們對社會現(xiàn)實本身的理解和想象。人們對社會現(xiàn)實的理解和想象影響著、甚至決定著人們對社會現(xiàn)實所作出的反應。畢竟，人是一種“符號的動物”，一如韋伯所言乃是“懸掛在意義之網(wǎng)”中的動物。因此，人們對法律的理解無疑包含著地方性的文化想象。①而人們對社會現(xiàn)實的想象以及由這種想象所推動的社會行動不斷在回應和改變著社會現(xiàn)實。因此，要真正理解全國人大常委會作出的這個“決定”以及依據(jù)該“決定”所通過的“香港國安法”，首先就要考察中央與特區(qū)、內(nèi)地與香港、香港社會各派政治力量基于不同的利益、不同的文化傳統(tǒng)和價值觀念對香港國安立法、基本法以及“一國兩制”的想象，考察這些政治想象或文化想象是如何推動著基本法的實施，推動著“香港國安法”的出臺，推動著“一國兩制”的發(fā)展。

一、香港與內(nèi)地：“想象”與“真實”之間

如果你是藝術家，要去一個陌生的地方旅行，你就會了解其自然風光、文化古跡、詩歌藝術、人文歷史等等，從而在你的大腦中構建出一個想象的世界，正是這種對世界的美好想象賦予你旅行的意義。有人傾向于自然之旅，有人傾向于文化之旅，不同的想象決定了不同的行動方案。但是，如果你是一個企業(yè)家，要去一個陌生地方投資，你肯定會了解這里的政治法律、市場狀況和文化形態(tài)等，你不僅關注寫在文本上的法律，更關心政府政策、法律實施狀況、人際關系網(wǎng)絡乃至社會文化中的種種潛規(guī)則，因為你要努力去把握一個真實的世界。藝術家和企業(yè)家可能有共同的關注，比如對歷史文化的關注，但他們的出發(fā)點不同，藝術家努力構造一個“想象世界”，而企業(yè)家努力把握一個“真實世界”。這兩類人、這兩個世界同時存在于我們的生活中。而“真實世界”與“想象世界”之間的錯位就構成了人類歷史上種種愛恨情仇的故事。其實，每天發(fā)生在香港的故事就是每個人在“真實世界”與“想象世界”的錯位中不斷尋找彼此定位所引發(fā)的故事。

上世紀80 年代，很多港人對內(nèi)地、對中國共產(chǎn)黨都存在著一定的恐懼心理。當中英談判結果開始浮現(xiàn)，不少人都選擇變賣在港資產(chǎn)，進而移民海外。但是以胡鴻烈、李嘉誠為代表的港人，由于相信共產(chǎn)黨、相信改革開放政策，在這一歷史過程中，都獲得了不菲的收益?，F(xiàn)在，香港的“移民”話題再次浮現(xiàn)，相比陷入“想象世界”中莫名恐懼，不如認真研究中央對港政策、基本法和西方對港制裁措施等“真實世界”。

二、想象基本法：“進攻性想象”與“防御性想象”

香港回歸過程中，中央要恢復對香港行使主權，而香港希望保持自己已有的生活方式不變。這兩種主張之間達成一種平衡和妥協(xié)，這就是“一國兩制”方針政策的精髓所在。而基本法就是以法律的形式將“一國兩制”的方針政策加以具體化、制度化和法律化，既實現(xiàn)中央對香港的主權行使，也保證香港的資本主義經(jīng)濟制度不變、社會文化生活方式不變、法律制度基本不變。

（一）基本法的兩種想象：“進攻性想象”與“防御性想象”

如果我們從國家主權的角度看，香港基本法就是捍衛(wèi)國家主權的根基。在日常用語中，人們都習慣用“香港回歸”這個概念。然而，從法律角度看，“香港回歸”的核心在于“回歸”了什么？是“主權”，還是“治權”？這涉及到中英三個不平等條約的有效性問題，也是香港回歸過程中中英兩國談判的焦點所在。中國政府基于三個不平等條約無效的國際法原則，主張中國“恢復行使香港主權”，即強調(diào)在法理上中國政府始終擁有香港的主權，擁有法律規(guī)范意義上的主權正當性，然而在主權的實際行使過程中，由于殖民統(tǒng)治的特殊歷史背景，中國并未能行使自己的主權。②因此，所謂“香港回歸”實際上就是中國恢復對香港行使主權。在這個意義上，基本法從一開始實際上就被想象為一部“進攻性的法律”，即將國家主權行使的權力觸角伸入到香港，從而引發(fā)香港的“憲制革命”，結束港英的殖民統(tǒng)治，將香港納入到整個國家憲制體系和國家治理體系之中，納入到國家主權和治權行使的具體管治狀態(tài)中。③為此，中央不僅可以在香港駐軍、負責相關外交事務、宣布進入緊急狀態(tài)，而且可以任免香港特區(qū)行政長官和特區(qū)政府主要官員、決定香港政制發(fā)展、對特區(qū)政府發(fā)布行政指令，甚至可以解釋基本法、修改基本法或將全國性法律直接加入基本法附件三而直接適用于香港等等。

然而，由于“一國兩制”的制度設計要落實“港人治港”、高度自治的原則，從而保留香港原有的經(jīng)濟生活方式不變，法律制度大體上不變，而這些原則又具體體現(xiàn)在《中英聯(lián)合聲明》中刊載的中央對香港的方針政策之中。香港人就把基本法視為一種保護自身和限制中央的手段。正因為如此，這種對基本法的“防御性想象”誤以為基本法來源于《中英聯(lián)合聲明》，從而寄希望于英國乃至西方社會來監(jiān)督中央政府遵守《中英聯(lián)合聲明》。由此，基本法被想象為是一部約束國家權力并保障香港居民自由權的所謂“小憲法”，進而將基本法設計的香港政治制度扭曲為所謂“三權分立”體制，強調(diào)在香港積極推進民主普選等等。

可以說，中央提出的“一國兩制”本身就是一個平衡，既要保證中央在香港回歸后行使主權，又要保障香港的高度自治。但在實踐中，中央與港人對基本法的不同理解，使得互相之間產(chǎn)生了錯覺?？梢哉f，香港回歸以來每一次與基本法有關的爭論實際上都是這兩種不同想象之間的爭論。香港的憲制基礎究竟是國家憲法還是《中英聯(lián)合聲明》？香港的政治制度究竟是行政主導還是“三權分立”？這些分歧始終圍繞對基本法的兩種不同想象展開。其中，引發(fā)爭議最大的、影響最深遠的乃是基本法的解釋問題、香港政制發(fā)展問題和香港國家安全問題。當中央將基本法納入國家主權和憲制體系中，香港則試圖將基本法納入其普通法體系中，從而與港英時期英聯(lián)邦的普通法體系融為一體。

（二）基本法的解釋：“大陸法想象”與“普通法想象”

在絕大多數(shù)內(nèi)地法律人的“想象世界”中，基本法是由全國人大制定的“基本法律”，毫無疑問屬于國家法律體系中的有機組成部分。起草基本法那一代學者，尤其是被稱為“四大護法”的幾位法學家關于基本法的論述以及相關的基本法教科書，始終被看作是理解基本法的權威著作。而在這些權威論述中，全國人大才是真正的立法者，全國人大所確立的基本法的歷史原意是不能變動的。

然而，港人則認為基本法的解釋權屬于香港法院，是英美普通法體系的一部分。在他們的眼中，“一國兩制”就是“一個國家，但兩個法律體系”。④香港法院在司法判決中所廣泛采用的判例、法條、法理、學說等等絕大多數(shù)都來自英美和歐盟等西方世界。香港回歸之后，香港法院在判例中按照普通法的思路對基本法的大多數(shù)條文進行系統(tǒng)的解釋，也就意味著用普通法法院和歐盟法院中的這些法理學說和判例來解釋基本法。如果說“法律解釋者才是真正的立法者”，⑤那么香港法院對基本法條款的系統(tǒng)闡釋實際上已參與到基本法的立法過程中，構成了對基本法立法原意的修正。比如我們可以看到香港的羅沛然大律師對基本法每個條款都進行了系統(tǒng)的注疏，這本書與內(nèi)地基本法教科書最大的差異在于他整理了香港法院對每一個條款的案例解釋。⑥比較之下，內(nèi)地學者對基本法的研究和注釋往往訴諸一般法理或立法原意，很少討論香港法院在案件中解釋基本法條款所采取的解釋方法和法理旨趣。由此形成了“法律文件中的基本法”與“司法判決中的基本法”之間的差異。

從吳嘉玲案到莊豐源案，香港終審法院接受“真實世界”的基本法，表明香港法院無意挑戰(zhàn)全國人大及其常委會的主權權威。這場圍繞基本法想象展開的斗爭無疑具有重大的政治現(xiàn)實意義。但是香港法律界人士對全國人大常委會基本法解釋權，居然提出包括《中英聯(lián)合聲明》在內(nèi)的各種理由來反對“人大釋法”。進而認為寫在基本法紙面上的權力在實踐中不需要使用，他們甚至以英女王在香港的權力行使作為例證，即“英皇制誥”等賦予英女王在香港的絕對權力，但很多權力英女王從來沒有使用。正因為如此，關于居港權的“人大釋法”出臺之后，香港法律界人士甚至發(fā)起所謂“法治已死”的黑衣大游行，其根源就在于人大釋法不符合他們“想象世界”中的基本法。

（三）香港政制發(fā)展：從“防御性想象”轉向“進攻性想象”

一般說來，中央和內(nèi)地對基本法的想象強調(diào)主權行使從而呈現(xiàn)出“進攻性想象”，而香港始終強調(diào)要捍衛(wèi)“港人治港”和高度自治從而呈現(xiàn)出“防御性想象”。然而，在香港民主發(fā)展問題上，這兩種想象卻顛倒過來，在基本法的起草過程中，香港民主派希望積極推動香港民主普選，不僅早日實現(xiàn)香港普選，而且以香港為基地推動內(nèi)地的民主普選。由此，在香港民主發(fā)展問題上，不少香港人對基本法進行一種“進攻性想象”，相反內(nèi)地和中央在這個問題上恰恰有一種“防御性想象”，在香港民主發(fā)展問題上始終防止香港成為對內(nèi)地進行“和平演變”的基地。如果說“進攻”與“防御”兩種不同的想象來源于政治力量的強弱，那么香港作為一個港口城市面對國家主權和龐大的內(nèi)地無疑處在弱者的地位上，從而形成了對基本法的“防御性想象”。然而，當香港將自己想象成西方世界的一部分，作為西方世界撬動中國的一枚棋子，那么面對整個西方擁有的全球軍事霸權、金融霸權、科技經(jīng)濟力量以及全球話語權，中國內(nèi)地無疑又處在弱者的地位上。⑦因此，面對西方世界將香港作為改變內(nèi)地政治制度的基地，香港無疑將基本法中關于政制發(fā)展的規(guī)定轉向“進攻性想象”，而中央和內(nèi)地在這個問題上的理解和解釋反而轉向了“防御性想象”。

如果說憲法包含著主權者的政治決斷，那么基本法作為中央在香港恢復行使主權的憲制性法律卻在香港政治制度這個根本問題上采取了一種“延遲決斷”的憲制策略，即主權者在制定基本法時未能對香港行政長官和立法會的普選時間和普選模式作出決斷，而是通過基本法的附件方式（基本法附件一和附件二）為未來打開一個不斷發(fā)展的新的政治空間，這在香港被稱之為“政制發(fā)展”（constitutional development）。而在這個空間中，主權者雖然可以根據(jù)“一國兩制”的現(xiàn)實狀況重新作出決斷，但香港社會力量也會因此參與到形成決斷的制憲過程中，進而爭奪制憲權和決斷權。而正是這個“延遲決斷”導致香港回歸之后的政治斗爭表面上看是基本法之下的“常規(guī)政治”（conventional politics），而實際上這種斗爭很快就會上升到圍繞基本法的制憲權和政治決斷權而展開的“憲法政治”（constitutional politics）。⑧而這個“憲法政治”的爭論首先就圍繞香港政制發(fā)展問題的決斷權的歸屬展開。

基本法關于行政長官和立法會選舉的兩個附件除了規(guī)定香港回歸之后兩屆政府的選舉辦法，對此后的選舉辦法僅僅規(guī)定如果需要修改，須經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會批準。問題是誰來決定行政長官和立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改？這就是基本法留下的政治決斷空間。一些香港法律界人士將基本法確立的中央權力與香港高度自治的特區(qū)制度想象為一種聯(lián)邦模式，從而認為只要基本法中沒有明確授權中央的權力歸香港特區(qū)。而圍繞這個問題展開的爭論就是涉及到對基本法的解釋，全國人大常委會對基本法附件一和附件二的解釋將基本法納入國家憲制體系中，放在國家憲法體系的框架中來定位和解釋基本法。中央與香港的關系是單一制國家的授權和被授權，而非香港人想象中的聯(lián)邦制。

對基本法附件一和附件二的“人大釋法”雖然確立了中央在香港政制發(fā)展問題上的主導權和決定權，但香港反對派繼續(xù)以積極進攻的姿態(tài)要求中央明確究竟何時落實基本法中規(guī)定的行政長官和立法會普選的規(guī)定。鑒于基本法的法定效力只有五十年，而香港回歸十年之后，行政長官和立法會的選舉辦法可以修改，反對派就以爭取“雙普選”作為政治動員的旗幟，要求中央承諾給出所謂的“普選時間表”和“路線圖”。這無疑是基本法起草過程中“延遲決斷”所帶來的必然結果，即香港日常政治變成了圍繞爭取普選展開的憲法政治，立法會中的議會政治也迅速變成民眾參與的街頭政治和廣場政治。從此，香港政治陷入了“人民出場”的憲法政治難題中。⑨

面對香港持續(xù)不斷爭取“雙普選”的政治運動，中央需要作出政治決斷：香港究竟何時可以落實普選？不少人認為香港長期處在殖民統(tǒng)治之下，香港回歸之后沒有開展“去殖民化”，這種特殊的政治生態(tài)下進行普選很容易產(chǎn)生一個反中央、反內(nèi)地的政府，因此香港不宜過早開放普選，至少應考慮在五十年不變的中后期開始循序漸進地落實普選。然而，中央超乎很多人的想象，在2007 年底以非常開明的政治立場，決定在五十年不變前半期的2017 年就可以普選行政長官，然后就可以普選立法會。

中央作出這樣的政治決斷無疑是心懷對香港的政治善意。早在20 世紀80 年代的中英談判中，“經(jīng)濟繁榮”問題就成為解決香港問題的著眼點，而“一國兩制”的政制設計也在于維護香港的經(jīng)濟繁榮。因此，“保持香港的長期繁榮穩(wěn)定”始終是中央治港的一個重要宗旨。而香港回歸之后，尤其是面臨亞洲金融危機的打擊，香港的經(jīng)濟發(fā)展缺乏動力，貧富分化嚴重，民生保障也成為社會關注的主題。中央雖然出臺一系列經(jīng)濟“挺港”措施，但始終是外部援助，香港的經(jīng)濟發(fā)展急需挖掘自身的內(nèi)在動力，而香港回歸之后，特區(qū)政府和香港政治始終被各種政治紛爭所困擾，尤其是普選導致了政治和社會的撕裂，不利于特區(qū)政府和香港社會集中力量解決經(jīng)濟民生問題。當然，從香港的歷史經(jīng)驗看，香港某些人之所以擁有對內(nèi)地的優(yōu)越感，甚至對回歸持懷疑乃至排斥立場，一個重要原因就是內(nèi)地在計劃經(jīng)濟下導致的經(jīng)濟貧困。如果從這個角度看，隨著中國改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國內(nèi)地在經(jīng)濟上超越香港指日可待。更重要的是，基本法第四十五條對行政長官普選設定了一個提名程序，而全國人大擁有對是否普選以及如何普選的決定權。在這種背景下，不用擔心2017 年開放行政長官普選產(chǎn)生一個挑戰(zhàn)中央權威的地方政府。

然而，香港反對派更多是將普選作為其“奪權”的工具。而要實現(xiàn)這個目標，就需要突破基本法第四十五條對行政長官提名程序的門檻限制。因此，在香港反對派看來，中央按照基本法規(guī)定設定行政長官提名程序違背了他們的利益，他們要的是沒有任何法律門檻的“個人提名”。由此，爭取普選變成了要不要遵守基本法設立的提名程序。⑩非法“占中”本質(zhì)上就是反對派對掌握香港政權的嘗試。

內(nèi)地的全面開放降低了香港在國家戰(zhàn)略格局中的地位，尤其深圳的港口貿(mào)易已經(jīng)超越香港。然而香港的政治生態(tài)反而越來越惡化，香港對內(nèi)地和中央不是更加信任，而是兩地不信任達到前所未有的程度。中央為了刺激香港經(jīng)濟，鼓勵內(nèi)地居民赴香港消費，然而內(nèi)地居民大規(guī)模進入香港無疑引發(fā)了對住房、醫(yī)療、物品等資源的擠占，從而引發(fā)內(nèi)地與香港居民之間的矛盾，而媒體又不斷放大這些矛盾，引發(fā)了兩地居民之間的互不信任。香港輿論中渲染的“后物質(zhì)主義”成功地抵消了內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展帶來的壓力，甚至以內(nèi)地市場經(jīng)濟發(fā)展作為批判的靶子，將香港問題的根源指向內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展。而這兩種輿論裹挾在爭取普選的政治運動中，使得爭取普選的政治運動發(fā)展出爭取“香港獨立”的激進思潮。一時間，“本土主義”、“香港城邦論”、“獨立建國”成為輿論和媒體渲染的主題。11

三、國安立法與民主普選：“脫鉤”還是“掛鉤”

如何處理國家安全與香港政制發(fā)展問題成為香港回歸之后貫穿始終的一條主線。

（一）基本法第二十三條的起源：“民主回歸”的想象與現(xiàn)實

在1984 年簽署《中英聯(lián)合聲明》的時候，香港處在殖民統(tǒng)治的狀態(tài)下，無論英國政府還是香港社會，都沒有“普選”的理念和訴求。然而從中英談判啟動香港回歸之后，香港進入了憲制秩序發(fā)生重大變革的歷史時期。中國致力于如何在香港恢復行使主權，而英國則按照其殖民撤退的慣例，將政權移交給英國人培養(yǎng)起來的本地政治精英，從而確保結束殖民統(tǒng)治之后的香港繼續(xù)能夠維持對英國的依附和利益保護。在這種帝國撤退戰(zhàn)略中，最重要的手段就是啟動民主選舉。在1979 年英國得知中國政府將于1997 年收回香港的內(nèi)部消息之后，港英政府就在1980 年推出《香港地方行政的模式》綠皮書，并于1981 年1 月推出《香港地方行政白皮書》，成立“區(qū)議會”并推出選舉產(chǎn)生區(qū)議員，由此急速引入政治選舉制度。而在中英聯(lián)合聲明簽署的前夕，港英政府又推出《代議政制綠皮書》，推動立法局議員的選舉，其目的就是“逐步建立一個政制，使其權力鞏固地立根于香港，并充分權威代表香港人的意見，同時更能直接向港人負責”，并“使各行政部門向立法機構更為負責”。由此可見，英國政府的政治目標非常明確：要把香港的權力交給香港人，并建立起立法主導、最后由香港市民決定的政權。這就意味著香港回歸之后，中央雖然在法理規(guī)范上得以在香港行使主權和管治權，可實際上特區(qū)政府的權力需要向立法會負責，而立法會又必須向市民負責，由此保障香港的獨立性。在這個意義上，我們可以說香港回歸之后的重大政治爭論，無論是關于普選的爭論，還是行政主導或立法會主導的爭論，從一開始就進入到英國人撤退戰(zhàn)略的構思規(guī)劃中?！吨杏⒙?lián)合聲明》簽署之后，中央開始組織起草基本法，而港英政府則致力于加快民主選舉步伐，這就意味著基本法起草中必須回應民主普選問題。

關鍵在于，香港的民主選舉建立一個扎根本地的政府，完全可能是一個反中央、反內(nèi)地的親英美政府。為此，香港溫和民主派在考慮了中央和香港本地訴求后，提出了“民主回歸”的設想，這在當時也很快獲得中央的積極回應，《中英聯(lián)合聲明》中原本沒有的普選問題也就在基本法中確定下來，分歧僅僅在于民主普選步伐的快慢問題?？梢哉f，在這種對基本法的“民主化想象”中，香港似乎不存在國家安全問題。

然而，基本法起草中圍繞香港政治體制、行政長官和立法會普選問題的民主化主張越來越激進，爭議也越來越大。鄧小平特別會見基本法草委，就基本法起草的問題發(fā)表了談話。鄧小平明確了中央與特區(qū)之間的關系，更強調(diào)了國家安全的重要性。

（二）“脫鉤”與“掛鉤”：“二十三條立法”挫折的教訓

回歸之后，如何啟動基本法第二十三條立法來保障國家安全問題就成為中央政府和特區(qū)政府需要共同面對的問題。從法理上來講，國家安全立法原本就是中央的憲制責任，一旦中央授權特區(qū)政府自行立法，就意味著特區(qū)政府必須有意愿和動力來推動該立法。不同于內(nèi)地的中央地方關系，香港特區(qū)實行高度自治，特區(qū)政府的施政受到香港本地政治和社會力量的制約，尤其特區(qū)維護國家安全立法是一個敏感的話題，當年基本法起草中中央未能完成的工作現(xiàn)在要特區(qū)政府來做無疑面臨很大的壓力，因此單憑中央的意愿不一定能推動特區(qū)政府開展二十三條立法的工作。即便是特區(qū)政府有意愿來推動這項工作，那中央必須基于其憲制責任來公開支持特區(qū)政府推動這項工作，并動員社會各界力量來支持特區(qū)政府的這項工作。

香港回歸之初，香港社會與特區(qū)政府都對中央在港的角色高度敏感。在這種政治氛圍中，中央選擇由特區(qū)政府在前臺而中央在后臺的模式推動基本法第二十三條立法，一方面期望降低香港社會的敏感度和震動，另一方面也相信建制派陣營在立法會握有穩(wěn)定多數(shù)票，以為可以順利通過立法。而選擇在行政長官董建華第二個任期開展立法，一方面考慮到即使立法工作對行政長官和特區(qū)政府施政產(chǎn)生負面影響也可以承受，另一方面也考慮到這個任期要開始處理行政長官和立法會選舉辦法進行修改的政制發(fā)展問題，從而試圖在面對政制發(fā)展爭論之前，先解決特區(qū)維護國家安全立法，即將國家安全問題與政制發(fā)展問題進行“掛鉤”，把解決國家安全問題看作是處理政制發(fā)展問題的前提條件，從而確保行政長官和立法會普選并不會危及到國家主權和安全。

然而，2003 年特區(qū)政府推動的二十三條立法完全出乎意料。社會的反彈遠遠超過預期，尤其在亞洲金融危機和非典打擊下香港社會經(jīng)濟低迷，引發(fā)前所未有的游行。更重要的是，面對香港社會的反彈，部分建制派政團和議員為了不影響其選票而臨陣倒戈，不再支持特區(qū)政府提出的立法法案，二十三條立法由此遭遇挫折，特區(qū)政府官員被問責下臺，特區(qū)政府遭遇前所未有的重大管治危機。

這次二十三條立法的挫折對香港政治產(chǎn)生了深遠影響。一方面引起了反對派對基本法認識的轉變。正是從2003 年反對二十三條立法開始，香港反對派開始打出了爭取行政長官和立法會“雙普選”的政治議題，香港爭取普選的社會運動也由此發(fā)端，甚至每年組織“七一游行”的人數(shù)都成為測試反對派動員能力的象征。更重要的是，反對派也將二十三條立法與政制發(fā)展進行“掛鉤”，即要防止特區(qū)政府在香港推動維護國家安全立法，就必須爭取普選從而將香港政權掌握在香港反對派的手中。另一方面，回歸以來，香港政治轉型催生了一批從事公益訴訟（cause lawyering）的法律人，12他們通過對社會問題和政治問題的關注，在某種意義上成為香港政治話語的制造者和政治議題的設定者。從涉及臨時立法會的馬維琨案到引發(fā)巨大政治爭議的居港權案，香港法律人成功地將自己塑造為香港居民權利的保護者和香港高度自治的捍衛(wèi)者。而從二十三條立法中部分大律師組織的“二十三條關注組”轉變?yōu)闋幦⌒姓L官普選的“四十五條關注組”，到后來又演變?yōu)樵谙愀垡浴皥?zhí)政”為政治目標的“公民黨”，不少香港法律人深度卷入到香港政治中。從此之后，無論是“普選”議題、“公投”議題，還是“占領”議題、“公民抗命”議題，無論是尋求西方國家對中央和香港的制裁和干預，還是策動組織非法“占領中環(huán)”；無論是街頭激進暴力沖突，還是鼓吹香港“獨立建國”，背后或多或少都有香港法律人參與其中。其中不僅有大律師、法律教師甚至還有法官群體，以至于特區(qū)終審法院前常任法官公開批評“法院幫助創(chuàng)造導致混亂的社會環(huán)境”，尤其在處理基本法的案件中，“法院容許律師玩法證游戲，利用基本法中的條款作為大規(guī)模殺傷性武器，打擊政府機構和其他機構”，“法院允許律師顛倒基本法：它不是香港穩(wěn)定繁榮的保障，而是被用來鑿毀法律和秩序的華廈?！?3

然而，更重要的影響是從此特區(qū)政府喪失了啟動二十三條立法的意愿和能力。一方面，由于2003 年之后反對派通過爭取“普選”主導了香港政治議題，行政長官和特區(qū)政府被批評為“有權無票”而缺乏認受性，再加上頻繁的社會運動和政治撕裂導致特區(qū)政府始終未能建立起有效的管治權威。在普選議題占據(jù)政治舞臺的情況下，特區(qū)政府擔心啟動二十三條立法會拖累行政長官和特區(qū)政府的民望，重蹈董建華領導的特區(qū)政府落入的管治危機陷阱。因此，雖然后來每屆政府都表示要重啟二十三條立法，但最后都不了了之。另一方面，從立法會中建制派議員的角度看，在選舉政治背景下，二十三條立法被看作是“票房毒藥”，連建制派議員也不愿支持特區(qū)政府啟動二十三條立法。在這種背景下，中央和特區(qū)政府被迫讓特區(qū)維護國家安全立法和政制發(fā)展問題“脫鉤”，從而導致國家安全立法議題被擱置，而政制發(fā)展問題被單獨處理。而沒有國家安全保障的普選，其政治危險性不言而喻。

在沒有國家安全法律與機制的保障下，香港爭取普選的社會運動，逐步偏離了基本法中原有的設計，逐步發(fā)展成為暴亂，甚至要爭取所謂“獨立”，從而嚴重觸碰國家主權與安全的政治底線。而恰恰是國家安全立法與政制發(fā)展的“脫鉤”，表明中央在后臺而特區(qū)政府在前臺的二十三條立法模式失效了，這也迫使中央在香港發(fā)生暴亂的背景下，承擔起香港國安立法的重任。

（三）香港國家安全立法：“單軌想象”還是“雙軌想象”

2003 年特區(qū)政府二十三條立法遭遇挫折之后，如何重啟二十三條立法始終是學者們關注的問題。鑒于基本法第二十三條規(guī)定香港維護國家安全立法由特區(qū)政府“自行立法”，那是不是就意味著如果特區(qū)政府缺乏立法的意愿、動力和能力，那中央就無法在香港完成國家安全立法。特區(qū)政府就基本法第二十三條規(guī)定的國家安全問題“自行立法”究竟是一項可以履行也可以放棄的權利，還是一項必須承擔的義務？如果特區(qū)政府不主動立法，那么中央政府怎么辦？中央政府可否要求特區(qū)政府必須完成立法？基本法中確立的中央與特區(qū)關系如何理解？當香港政制發(fā)展問題與國家安全立法“脫鉤”之后，這樣的問題就成為中央和特區(qū)必須面對的問題。

在這種背景下，內(nèi)地學者從憲法和基本法確立的單一制憲制框架和特區(qū)政府對中央負責的行政主導體制出發(fā)，發(fā)展出一套關于基本法屬于“授權法”的法理學說，即主張?zhí)貐^(qū)政府所擁有和行使的權力都來源于中央的授權?！笆跈唷边@個概念明確出現(xiàn)在基本法的規(guī)定中，14也包含在單一制憲制架構的法理邏輯中。將“授權法”作為一種法理學說提出來，一方面從“授權”學說中發(fā)展出中央對特區(qū)政府行使權力擁有“監(jiān)督權”，另一方面也突出一旦不能完成“授權”，授權者有權力來收回相應的授權，也就是說從“授權”中推演出“撤銷權”。15這些抽象的法理學說實際上隱含了一種現(xiàn)實的政治考慮，即在基本法第二十三條立法問題上，中央通過基本法將特區(qū)維護國家安全的立法權授予特區(qū)，特區(qū)享有一定的立法自主權，但同時必須履行立法的義務，承擔立法的責任。同時，中央會監(jiān)督特區(qū)第二十三條的立法過程，審查第二十三條立法的內(nèi)容。對特區(qū)實施第二十三條立法的進程，作為授權機關，中央自然享有監(jiān)督權，可要求特區(qū)盡快立法。若特區(qū)遲遲不能立法，中央亦可以收回此項授權，徑行立法。16

這套“授權”學說無疑符合基本法的具體規(guī)定和內(nèi)在的法理邏輯。但是，從這個授權學說的法理邏輯來理解香港維護國家安全問題實際上是一種狹義的國家安全想象，即僅僅把中央在香港的國家安全問題局限在基本法第二十三條所規(guī)定的幾種狀況中，把中央在香港維護國家安全立法的責任局限在特區(qū)政府。正是這種關于香港維護國家安全立法的狹義理解和想象產(chǎn)生一種“單軌立法想象”，即國家安全立法只能通過基本法第二十三條立法來完成，中央與特區(qū)政府之間差不多是“鐵路警察，各管一段”。如果特區(qū)政府管不了自己的那一段，那就由中央政府撤銷授權來單獨處理。

這種“單軌立法想象”在實踐操作中依然面臨諸多問題。首先，中央怎么“監(jiān)督”特區(qū)政府進行立法，特區(qū)政府施政始終在中央政府的監(jiān)督之下，難道還要中央給特區(qū)政府發(fā)出明確的行政指令？其次，中央如何“撤回”基本法第二十三條給特區(qū)政府的“自行立法”授權？是由全國人大常委會作出一個撤銷授權的決定嗎？那需不需要修改基本法？最后，更重要的是，政府運作的邏輯始終依賴于一種相互信任的政治文化，理順中央與特區(qū)之間的關系更需要一種基于共識和信任的政治文化，有時一些微妙的、無言的細節(jié)變化比明確的法律文本的規(guī)定更能體現(xiàn)權力關系。就像行政長官向中央述職時座位的變化，它比發(fā)布法律文件來明確這個權力關系更重要。因此，無論是中央給特區(qū)政府發(fā)出明確的行政指令，還是作出撤銷授權的決定，最終只能打擊特區(qū)政府的管治權威。因此這種“單軌立法”在實踐中顯然行不通。

事實上，2003 年二十三條立法擱淺后，特區(qū)政府不斷提到要重啟二十三條立法，但始終擔心由此導致管治危機。正是為了維護特區(qū)政府管治權威，中央始終未能下決心推動特區(qū)政府啟動二十三條立法。而香港反對派正是看中了“單軌立法想象”的這個軟肋，始終以發(fā)起大游行、癱瘓?zhí)貐^(qū)政府為要挾，迫使中央和特區(qū)政府始終無法重啟二十三條立法。這就意味著“單軌立法想象”在實踐中已經(jīng)行不通。

然而，如果我們跳出“單軌立法想象”以及對香港國家安全的“狹義想象”，從國家憲法和基本法的規(guī)定以及相關的法理原則看，中央擁有維護國家主權和安全的憲制性權力，就必須承擔起相應的憲制責任。換句話說，國家安全立法乃是中央的事權，完全由特區(qū)政府來單獨承擔特區(qū)維護國家安全的責任無疑是其不能承受之重。

在基本法第二十三條的起草中，當時就已經(jīng)有人討論到由中央直接制定國家安全立法并加到基本法附件三在香港實施這個思路。換句話說，今天全國人大作出這樣的“決定”其實已經(jīng)包含在基本法起草過程的思考、醞釀和想象中。當年關于國家安全立法的“想象”在幾十年之后變成了“真實”的現(xiàn)實?？梢娫谙愀劬S護國家安全問題上，從一開始就有另一種關于維護國家安全的想象。我們把這個想象可以看作是堅持“兩條腿走路”的“雙軌立法想象”，即一方面在基本法中規(guī)定特區(qū)政府負有維護國家安全的責任，另一方面中央完全可以依照憲法和基本法來直接承擔起維護國家安全的責任。只不過由于香港問題的特殊性，中央首先推動特區(qū)政府“自行立法”這一軌道，若這一軌的立法遇到困難或者即使特區(qū)政府完成了基本法第二十三條立法，但依然不足以保護國家安全，那就再由中央按照基本法附件三的軌道進行立法。

可見，就特區(qū)政府維護國家安全的立法而言，基本法第二十三條立法雖然是重點，但不是意味著要由特區(qū)政府承擔起維護國家安全的全部責任。事實上，特區(qū)政府作為中央直轄的地方政府，僅僅有責任在其高度自治范圍內(nèi)全面維護國家安全，而在高度自治范圍之外的領域就必須由中央獨立承擔起維護國家安全的憲制責任。因此，在2020 年5 月全國人大“決定”中，就明確采取這種“雙軌立法想象”，即在中央進行維護國家安全立法的同時，特區(qū)政府依然要繼續(xù)承擔其在高度自治范圍內(nèi)維護國家安全的責任，并繼續(xù)完成二十三條立法。而在這種“雙軌立法想象”的背后，實際上是對國家安全的廣義想象，即在香港維護國家安全絕不能被基本法第二十三條限制了我們的想象力，以至于一說到國家安全問題就只想到基本法第二十三條。事實上，就中央獨立承擔的維護國家安全的責任而言，基本法有很多相關的規(guī)定。比如基本法第14 條規(guī)定關于中央人民政府負責管理香港特別行政區(qū)防務的規(guī)定，就是在保障國家安全?；痉ǖ?8 條第三款關于中央宣布香港進入“戰(zhàn)爭狀態(tài)”和“緊急狀態(tài)”的規(guī)定也是賦予中央在香港維護國家安全的權力。17而基本法第18 條第一款和第二款明確規(guī)定中央可以將有關國防、外交以及按照基本法規(guī)定不屬于香港特區(qū)自治范圍的全國性法律列入到基本法附件三中直接在香港實施，更是在維護國家主權和安全的問題上賦予了中央更大的行動自由權。而這次全國人大的“決定”以及由此進行的“香港國安立法”就是依據(jù)基本法的這一規(guī)定完成的。

四、結論

“想象力”和“判斷力”是人類思維中兩種最重要的能力。想象力幫助我們創(chuàng)造一個美好的未來世界，而判斷力則幫助我們真切地把握現(xiàn)實世界。因此，人類思維活動乃是在想象力與判斷力之間的平衡。缺乏想象力，我們就無法創(chuàng)造一個我們所期望的理想世界，但缺乏判斷力，不能把握真實的世界，我們的想象也就喪失了變成現(xiàn)實的基礎，最終成為空想。

“一國兩制”本身就包含了巨大的想象力。鄧小平一開始強調(diào)“一國兩制”是一個“構想”，就在于突出其超越現(xiàn)實的想象。而這個想象之所以能夠成為現(xiàn)實，很大程度上是由于鄧小平對全球歷史進程和中國發(fā)展進程的清晰而準確的判斷，即“和平和發(fā)展成為時代的主題”。如果沒有對各種現(xiàn)實力量和歷史發(fā)展趨勢的準確判斷，“一國兩制”想象也無法變成現(xiàn)實。如果說“一國兩制”是一個想象，那么在“一國兩制”的實踐過程中，在解決遇到的每一個問題中，都包含著對想象力和判斷力的運用。如果說想象力運用是一種藝術，那么判斷力則必須基于科學。在這個意義上，政治是一門想象藝術，同時也是一門對事物的性質(zhì)和力量對比關系準確把握的科學，更是在科學必然性與自由想象設計之間開辟可能性的實踐，在想象與現(xiàn)實之間不斷傳遞的一場接力。

因此，我們?nèi)绾蜗胂蟆耙粐鴥芍啤钡奈磥?，如何對“一國兩制”面臨的問題和發(fā)展趨勢作出準確的判斷，如何堅定不移貫徹落實“一國兩制”方針，無疑決定著“一國兩制”的發(fā)展方向。如果把中國想象為一個“大一統(tǒng)”的民族國家，那就意味著香港會成為一個例外。強調(diào)香港在地緣、歷史和經(jīng)濟文化等方面的特殊性，就在于強調(diào)這種例外特征。但是，如果把中國想象為一個面向世界的巨大體系，那就意味著香港絕非例外，恰恰成為邁向世界的一個支點，從而成為中國面向世界的一個生動典范。而如何想象“一國兩制”和基本法，又取決于我們?nèi)绾蜗胂笾袊?，如何想象世界?/p>

當然，我們必須認識到，無論對香港的想象，還是對中國的想象，乃至對整個世界的想象，從來都是多主體的想象。內(nèi)地和中央對香港有定位想象，西方世界不同國家對香港也有不同的定位想象，不同的社會群體乃至不同的個人對香港也有不同的想象。有人將香港想象為中國的大都市，有人把香港想象為西方的大都市，也有人把香港想象為溝通中國與西方的全球性大都市，不同的想象有不同的現(xiàn)實基礎。這些不同的想象無疑會形成對話，形成競爭，甚至形成斗爭，而這些對話、競爭和斗爭無疑影響著香港和“一國兩制”的未來發(fā)展方向。

①相關論述參見［德］恩斯特·卡西爾：《人論》，甘陽譯，上海：上海譯文出版社，2004 年；［美］克利福德·吉爾茲：《地方性知識》，王海龍、張家宣譯，北京：中央編譯出版社，2000 年。

②參見陳端洪：《主權政治與政治主權：香港基本法對主權理論的應用與突破》，見陳端洪：《憲治與主權》，北京：法律出版社，2007 年。

③關于“憲制革命”的討論，參見強世功：《和平革命中的司法管轄權之爭》，北京：《中外法學》，2007年第6 期。

④Joseph R.Crowley,One Country,Two Systems? Fordham International Law Journal,Volume 23,Issue 1(1999),Article 1.

⑤相關學說討論，參見［英］霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，1985 年；［英］霍布斯：《一位哲學家與英格蘭普通法學者的對話》，毛曉秋譯，上海：上海人民出版社，2006 年。

⑥P.Y.Lo,The Hong Kong Basic Law,LexisNexis,2011.⑦關于香港在中國與西方世界之間政治互動中的作用及其角色轉換，參見強世功著：《中國香港》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014 年。

⑧關于“常規(guī)政治”與“憲法政治”的區(qū)分，參見［美］布魯斯·阿克曼：《我們?nèi)嗣瘛罚魬c華譯，北京:中國政法大學出版社，2013 年。

⑨有關香港政治中“人民出場”的論述，參見陳端洪：《論香港特別行政區(qū)行政長官提名委員會的合理性與民主正當性》，北京：《港澳研究》，2014 年第2期。

⑩相關爭論可參見，強世功：《香港特首普選提名機制之爭：政治與法理》，北京：《經(jīng)濟導刊》，2014 年第8 期。

11 關于香港激進本土主義思潮的論述，參見劉嘉祺：《試析香港的激進本土主義》，北京：《國際政治研究》，2016 年第6 期。

12 Waikeung Tam，Political Transition and the Rise of Cause Lawyering:The Case of Hong Kong,Law &Social Inquiry Volume 35,Issue 3,pp.663-687,Summer 2010.

13 烈顯倫：《是時候緊急改革了》，香港：《明報》，2020 年9 月3 日。

14 比如香港基本法第二條規(guī)定：“全國人民代表大會授權香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”，香港基本法第二十條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力”。

15 鄧世豹、姜春暉：《論香港特別行政區(qū)基本法之授權法性質(zhì)》，北京：《港澳研究》，2010 年春季號。

16 葉海波：《香港特區(qū)基本法第23 條的法理分析》，長沙：《時代法學》，2012 年第4 期。

17 香港基本法第十八條：“全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關全國性法律在香港特別行政區(qū)實施?！?/p>