劉 瑞

海洋塑料垃圾是廣泛存在、影響深遠的投入性和污染性損害，也是全球亟待解決的十大環(huán)境問題之一。該問題在環(huán)境、經濟、科技等領域受到高度關注，并已進入國際政治領域，成為全球治理的熱門議題?！捌駷橹?，多達79%的塑料最終進入了自然環(huán)境中，每年有800萬噸塑料流入海洋，如果目前的趨勢繼續(xù)下去，到2050年，海洋中塑料的含量將超過魚類。”(1)United Nations Environment Programme, “Our Planet is Drowning in Plastic Pollution,” https://www.unenvironment.org/interactive/beat-plastic-pollution/.東南亞地區(qū)塑料垃圾排放量高，進口量大，從河流流入海洋的塑料量大，已然成為全球海洋塑料垃圾污染的重災區(qū)。中國、印度尼西亞、菲律賓、越南和泰國居于全球塑料垃圾排放量的前五位，海洋中大約一半的塑料垃圾來自這五個國家。馬來西亞和緬甸也處于全球塑料垃圾排放量前20位。(2)Jenna R. Jambeck et al., “Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean,” Science, Vol.347, Issue 6223, 2015, p.769.全球海洋塑料負荷最大的10條河流中的8條集聚亞洲。(3)Christian Schmidt et al., “Export of Plastic Debris by Rivers into the Sea,” Environmental Science & Technology, Vol.51, Issue 21, 2017, pp.12246～12253.全球焚燒爐替代品聯(lián)盟(GAIA)表示，處理塑料污染的能力和資源欠缺的國家和社區(qū)正成為工業(yè)化國家生產的一次性塑料的排放閥，東南亞已成為塑料垃圾出口的集散地。(4)Anna Gabriela A. Mogato, “Southeast Asia Became Dumping Ground for Plastic Waste-Study,” https://www.rappler.com/science-nature/environment/228689-southeast-asia-dumping-ground-plastic-waste-study.

當前，學界對東南亞海洋塑料垃圾的研究主要集中于環(huán)境和科技領域，國際政治層面的探討比較缺失。本文擬梳理近年來東南亞海洋塑料垃圾治理的具體行動，在此基礎上厘清其特征和面臨的困境，并對中國參與東南亞海洋塑料垃圾治理做出思考，力求為推進東南亞區(qū)域環(huán)境治理、構建中國—東盟命運共同體以及中國深度參與全球海洋治理提供學術支持。

一、東南亞海洋塑料垃圾治理行動

依賴海洋的東南亞國家深刻認識到海洋塑料垃圾污染的嚴重性和治理的迫切性，并積極開展了一系列治理行動。國家政策的規(guī)劃與指導、科學技術的創(chuàng)新與應用、公眾意識的宣傳與教育、多元主體的鼓勵與引導是東南亞國家開展海洋塑料垃圾治理的四大發(fā)力點。

(一)加強政策規(guī)劃

東南亞國家在行動計劃、政府預算、行政許可等方面加強對海洋塑料垃圾治理的政策引導，但沒能建立起一個總體規(guī)劃框架，或確定協(xié)調“減塑”工作的牽頭單位來處理該問題。

印度尼西亞、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞等海洋塑料垃圾污染大國表達了解決海洋塑料垃圾污染的堅定決心。印度尼西亞宣布到2025年將海洋塑料垃圾減少70%。(5)“Indonesia Aims to Tackle Plastic Waste,” https://www.thejakartapost.com/news/2018/03/18/indonesia-aims-to-tackle-plastic-waste.html.2017年印度尼西亞正式啟動了“清理海洋塑料垃圾國家行動計劃”。該計劃明確了清理海洋塑料垃圾待解決的問題、原則、路徑與目標，將提高利益相關者的海洋環(huán)境意識、加強陸地和沿海的塑料垃圾管理、管理海洋廢棄物、完善資金機制和機構支持作為四大支柱，從次國家、國家、國際、企業(yè)、高校及研究機構五個層面規(guī)劃了具體戰(zhàn)略項目與實施路徑。(6)Indonesia Waste Platform, “Indonesia’s National Plan of Action on Marine Plastic Debris 2017～2025,” http://www.indonesianwaste.org/en/indonesias-national-plan-of-action-on-marine-plastic-debris-2017-2015-executive-summary-2/.2018年10月，越共批準了關于《到2030年越南海洋經濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及2045年展望》的決議，將處理海洋垃圾，尤其是塑料垃圾作為若干重大政策和突破環(huán)節(jié)之一。根據該決議，越南政府已開始制定海洋塑料垃圾管理國家行動計劃，并計劃于2020年擔任東盟輪值主席國期間承辦“面向無塑料垃圾的東盟共同體”的東盟部長會議。泰國于2014年將垃圾問題納入國家議程，也正在制定全面的海洋塑料垃圾管理計劃，計劃到2027年將海洋塑料垃圾減少50%。新加坡計劃2030年前將廢物回收率提升至70%。

東南亞國家都拒絕做“垃圾回收站”，積極抵制塑料垃圾的進口。馬來西亞和菲律賓已開始停止進口外國垃圾。2019年5月10日，聯(lián)合國宣布186國達成塑料垃圾管控協(xié)議，規(guī)定各國須監(jiān)測和追蹤塑料垃圾在境外的流動情況，廢棄塑料出口國須提前獲得進口國政府的許可。有了新協(xié)議，發(fā)展中國家現(xiàn)在可以拒絕塑料垃圾的傾倒。(7)Manila Bulletin News, “Nations Agree to Regulate Exports of Plastic Waste,” https://news.mb.com.ph/2019/05/14/nations-agree-to-regulate-exports-of-plastic-wastes/.未來，東南亞國家很有可能出臺更為嚴厲的垃圾進口管理規(guī)定。

東盟正努力促進區(qū)域海洋塑料垃圾合作，構建區(qū)域海洋塑料垃圾治理機制。東盟—聯(lián)合國峰會、東盟地區(qū)論壇海洋安全工作組會議都將海洋垃圾作為重點議題。2017年11月，東盟召開減少海洋垃圾會議，就現(xiàn)有海洋垃圾治理的國家政策、舉措和最佳做法交換意見，并討論了解決問題的政策和管理方案、創(chuàng)新和技術方案。(8)ASEAN, “ASEAN Commits to Reduce Marine Debris in the Region,” https://asean.org/asean-commits-to-reduce-marine-debris-in-the-region/.2018年11月，東亞峰會發(fā)表了關于《打擊海洋塑料垃圾的聯(lián)合聲明》，提出提升對塑料垃圾的環(huán)保管理與利用效率；加強呼吁公民和企業(yè)減少海洋塑料垃圾的公共宣傳；支持評估海洋塑料垃圾狀況的研究工作；酌情加強政策改革和執(zhí)法合作；促進預防和減少海洋塑料垃圾的國際合作等行動計劃。(9)ASEAN, “East Asia Summit Leaders’ Statement on Combating Marine Plastic Debris,” https://asean.org/storage/2018/11/EAS_Leaders_Statement_on_Combating_Marine_Plastic_Debris.pdf.2019年，東盟首次召開打擊海洋垃圾的特別部長級會議，發(fā)表了《東盟打擊海洋垃圾的曼谷宣言》和《東盟海洋垃圾行動框架》，強調海洋垃圾是一個跨界問題，除了采取強有力的國家行動外，加強合作的戰(zhàn)略對東盟地區(qū)尤為重要，(10)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.為東南亞區(qū)域海洋垃圾治理指明方向，進一步促進區(qū)域合作。

(二)推動研究創(chuàng)新

從歷史上看，科技創(chuàng)新與應用是全球海洋治理發(fā)展的前提和原生動力。新的科技將成為全球海洋治理的倍增器，有助于壯大參與全球海洋治理的力量，實現(xiàn)多層次、多維度治理。(11)鄭海琦、胡波：《科技變革對全球海洋治理的影響》，《太平洋學報》2018年第4期，第39～42頁。海洋塑料垃圾更是一項科技密集型的治理議題，因為海洋塑料垃圾的監(jiān)測、評估、替代材料的探索等都離不開科學研究與技術創(chuàng)新。當前迫切需要加強海洋塑料垃圾源頭、數(shù)量以及影響等重點問題的研究。國際社會對海洋塑料垃圾的科學研究不斷增長，認知逐漸加深，但權威機構和科研成果基本集中在發(fā)達國家和科研大國，東南亞國家關于海洋塑料垃圾的科學研究與創(chuàng)新還較為薄弱。

東盟及其成員國已充分認識到科學研究與技術創(chuàng)新對海洋塑料垃圾治理的基礎性作用，并對海洋塑料垃圾的量化、攔截等技術進行了嘗試，以增強對海洋塑料垃圾治理的科技支撐能力。馬來西亞海事研究所提出設立“清潔海岸指數(shù)”，對選定的沿海地區(qū)的垃圾數(shù)量、分布和組成進行定量評估，作為衡量沿海地區(qū)清潔度的量化指標。(12)Shah Alam, Selangor, “Towards Effective Monitoring of Plastic Pollution,” http://www.mima.gov.my/news-list/245-towards-effective-monitoring-of-plastic-pollution.印度尼西亞和荷蘭政府啟動了塑料垃圾攔截的聯(lián)合研究項目，旨在繪制出塑料垃圾在河流中的運動軌跡，尋找合適的塑料垃圾回收方法和塑料垃圾在流入海洋前的最佳收集方法。新的塑料垃圾管理系統(tǒng)將在印度尼西亞至少14條河流中推廣，以防止塑料垃圾流入海洋。(13)“Danone-Aqua Supports Joint Research on Plastic Waste Interception,”https://jakartaglobe.id/commercial/danoneaqua-supports-joint-research-on-plastic-waste-interception/.越南自然資源與環(huán)境部法制司同國際自然及自然資源保護聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合舉行了科學研究，以及為政策制定夯實基礎的有關越南塑料垃圾防治政策的研討會，為未來有關塑料垃圾污染防治政策的制定工作奠定基礎。越南也重視海洋塑料垃圾治理的信息共享。在G20峰會上，越南政府總理阮春福倡導建立關于促進形成全球海洋與大洋數(shù)據共享網，以及走向全球關于防治海洋塑料垃圾污染框架。《東盟海洋垃圾行動計劃》將研究、創(chuàng)新和能力建設確定為四大優(yōu)先領域之一，提出編制東盟區(qū)域海洋垃圾狀況和影響的區(qū)域基準報告，加強區(qū)域、國家和地方制訂和執(zhí)行國家行動計劃的能力，加強科學知識建設和海洋技術轉讓，促進科學知識的整合和應用四大具體行動建議。(14)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.

(三)強化公眾教育

公眾既是海洋塑料垃圾的產生者又是受害者，因此海洋塑料垃圾的治理需要加強公眾教育與宣傳，轉變公眾思維方式和觀念，鼓勵公眾參與治理行動。東南亞國家高度重視海洋垃圾的宣傳工作，強化公眾知識，呼吁公眾參與海洋垃圾治理。

印度尼西亞已認識到公眾意識淡薄對海洋塑料垃圾治理的掣肘。印度尼西亞人民漁業(yè)正義聯(lián)盟(KIARA)秘書表示，印度尼西亞很多人傾向于認為海洋是一個巨大的垃圾場，而不是食物來源，因而政府需采取行動解決海洋污染問題，并提高人們對海洋重要性的認識。(15)“Papua Pledges Zero Plastic Waste by 2020,” http://www.thejakartapost.com/news/2018/06/04/papua-pledges-zero-plastic-waste-by-2020.html.印度尼西亞環(huán)境與林業(yè)部長表示，缺乏對垃圾管理方法的認識是該國海洋塑料垃圾問題長期存在的主要原因之一，必須敦促公眾開始在國內實施海洋塑料垃圾管理策略，在日常生活中大幅減少對塑料的依賴。(16)“Indonesia Aims to Tackle Plastic Waste,” https://www.thejakartapost.com/news/2018/03/18/indonesia-aims-to-tackle-plastic-waste.html.印度尼西亞政府已開展了大規(guī)模面向學生的教育計劃，普及海洋塑料相關知識，并發(fā)表《沙肯南宣言》，呼吁公眾清理巴厘島海域垃圾。

泰國衛(wèi)生促進基金會舉辦塑料垃圾展覽活動，展覽由各種回收塑料和其他廢物組成，旨在提升人們減少浪費和進行垃圾管理的意識。泰國漁業(yè)協(xié)會號召全泰國22個府共計57家分會的漁民聯(lián)合起來，共治海洋垃圾?！?017年泰國海洋保護管理計劃》將清理海灘和海洋垃圾列為活動之一，在社區(qū)提高當?shù)鼐用窈推髽I(yè)主對垃圾污染環(huán)境的認知，強調生活方式和商業(yè)選擇對環(huán)境的重要性。(17)“Projects Abroad Thailand Marine Conservation: 2017 Management Plan,” https://docs.projects-abroad.ca/us/conservation-management-plan/thailand-conservation-management-plan.pdf.

越南通過開展“全國反塑料垃圾運動”、面向“無塑料廢棄物社區(qū)”、“清理塑料垃圾日”、“垃圾清理挑戰(zhàn)”、“攜手凈化海洋戰(zhàn)役”等多樣化形式提高公眾意識，并收到良好效果。目前，在越南各大眾媒體上均可找到“塑料垃圾”、“防治塑料垃圾”等關鍵詞，表明越南社會對塑料垃圾的認識已大大提高，防治塑料垃圾的諸多具體行動已陸續(xù)展開，并獲得各階層人民群眾的積極響應。

提高公眾對海洋垃圾和微塑料狀況和影響的認識也是《東盟海洋垃圾行動框架》的優(yōu)先領域之一。東盟計劃通過先進的通訊平臺、大眾傳媒及公眾活動，向市民發(fā)放宣傳資料；將海洋垃圾問題納入東盟預防倡議文化；建立東盟信息平臺，促進知識共享；組織專家交流或學習旅行計劃，共享創(chuàng)新解決方案和最佳實踐。(18)ASEAN, “ASEAN Framework of Action on Marine Debris,” https://asean.org/storage/2019/06/3.-ASEAN-Framework-of-Action-on-Marine-Debris-FINAL.pdf.

(四)引導企業(yè)參與

在全球治理中，主權國家由于難以承擔全部的治理責任，更加傾向于加強與非國家行為體的聯(lián)合，采取多層次、多主體的治理模式。在環(huán)境問題的治理中，企業(yè)的作用更是不可忽視。企業(yè)社會責任會對塑料制品的研發(fā)、銷售和全生命周期等產生重要影響。(19)王菊英、林新珍：《應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系淺析》，《太平洋學報》2018年第4期，第83頁。

東南亞國家在海洋塑料垃圾治理中注重企業(yè)的參與，促進與企業(yè)和塑料行業(yè)協(xié)會的合作行動。政府鼓勵企業(yè)在產品設計、包裝和替代材料方面的投資，參與有關循環(huán)經濟、可持續(xù)消費和生產、發(fā)展研究和創(chuàng)新，提高塑料垃圾的回收率。越南自然資源和環(huán)境部召開國際研討會，探討企業(yè)和民間社會如何與政府一道治理海洋塑料垃圾。從事食品和飲料行業(yè)的越南公司和跨國公司成立了可再生包裝組織(PRO VIETNAM)，并得到越南政府總理的高度評價。曼谷政府與泰國工業(yè)聯(lián)合會的塑料工業(yè)集團合作，簽署了有關塑料垃圾治理合作項目的諒解備忘錄，以進一步推進塑料垃圾治理?？煽诳蓸贩坡少e公司已計劃在菲律賓投資10億元建立一個食品級回收設施，并在其包裝中使用平均50%的再生成分，以實現(xiàn)其“無垃圾世界”的承諾。(20)《可口可樂擬投資10億元建設回收設施》，http://www.shangbao.com.ph/jjxw/2019/06-08/82547.shtml。菲律賓本土的個人護理產品和化妝品制造公司建立了兩個補給站，以供消費者帶著回收瓶來購買產品。(21)Christina Alpad, “Human Nature Takes First Steps in Curbing Plastic Pollution,” https://www.manilatimes.net/human-nature-takes-first-steps-in-curbing-plastic-pollution/549125/.

泰國工業(yè)聯(lián)合會、緬甸塑料工業(yè)協(xié)會、馬來西亞塑料制造商協(xié)會、菲律賓塑料工業(yè)協(xié)會以及越南塑料協(xié)會均已簽署了《海洋垃圾解決方案全球宣言》(22)Marine Litter Solutions, “Declaration of the Global Plastics Associations for Solutions on Marine Litter,” https://www.marinelittersolutions.com/wp-content/uploads/2016/11/MLS-Declaration-2016_V3-002.pdf.，以加強預防海洋塑料垃圾的伙伴關系，了解和評估海洋塑料垃圾的來源與影響，傳播高效環(huán)保的塑料管理知識，以及對塑料產品的運輸和銷售進行有效管理，增加塑料產品的回收與循環(huán)利用機會。

二、東南亞海洋塑料垃圾治理特點

東南亞海洋塑料垃圾治理行動體現(xiàn)了當前全球海洋治理趨勢，折射出東亞區(qū)域國際體系特性，更反映了當前東南亞海洋塑料垃圾治理的現(xiàn)實狀況。在東南亞海洋塑料垃圾治理中，國家依然是最主要的治理主體。同時，由于東南亞國家海洋塑料垃圾治理能力有限，該區(qū)域海洋塑料垃圾治理具有外部參與性顯著的特征，但合作網絡匱乏。

(一)國家主體性

在各種類型的全球治理主體中，國家依然是最主要的治理主體。全球治理國際制度的達成依然主要取決于國家行為與意愿。在諸多突發(fā)性的非傳統(tǒng)安全威脅面前，仍有賴于國家首先做出迅速反應和應對。(23)劉中民：《非傳統(tǒng)安全問題的全球治理與國際體系轉型：以行為體結構和權力結構為視角的分析》，《國際觀察》2014年第4期，第61頁。

當前東南亞海洋塑料垃圾治理結構的國家主體性尤為明顯。盡管有聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行、東盟等國際組織和地區(qū)組織以及企業(yè)、公眾等公民社會層次治理主體的參與，但東南亞的海洋塑料垃圾治理主體間的權威分配不均，國家行為體占據主要權威，本質上依然是一種以國家為中心的治理結構。國家層面塑料垃圾管控政策法規(guī)的制定，雙邊層面合作治理協(xié)議的簽署以及區(qū)域層面治理機制的構建均由國家行為體主導。國家行為體扮演著治理機制的建構者、治理行動的推動者、治理進程的保障者和其他治理主體的引導者等角色。如印度尼西亞發(fā)起圍攻垃圾的聯(lián)合行動，不僅要解決垃圾清理問題，更要解決垃圾源頭問題。(24)“Anchovies Found to Eat Plastic Waste: Ministry,” http://www.thejakartapost.com/news/2018/01/30/anchovies-found-to-eat-plastic-waste-ministry.html.泰國海洋和海岸資源部發(fā)起運動，停止在水瓶上使用塑料瓶蓋，并建立無煙海灘，以減少海洋垃圾。(25)“ASEAN Conference on Reducing Marine Debris in ASEAN Region,” https://environment.asean.org/wp-content/uploads/2017/12/Summary-of-ASEAN-Conference-on-Marine-Debris-26-Dec-2017.pdf.由于缺乏像西方發(fā)達國家一樣的超國家機構和社會組織，東南亞海洋塑料垃圾治理進程中的合作協(xié)調、資金支持、信息共享以及基礎設施等大多離不開國家行為體提供保障。國家行為體往往還需要加強與國際組織、企業(yè)以及科學機構的溝通與合作，培育和引導多元主體參與治理。如政府機構加強與私營部門的合作，發(fā)揮市場在治理中的作用；召開有關塑料垃圾的科學會議，吸納科學機構和專業(yè)人士參與等。

治理結構的國家主體性特征是由東亞區(qū)域國際體系的特性所決定的。東亞國家多為二戰(zhàn)后經過民族解放運動，在殖民地或半殖民地社會基礎上建立的新興民族國家，因此區(qū)域國際體系中威斯特伐利亞式的主權秩序方興未艾，非國家行為體在國際事務中的地位與作用較弱。(26)金新：《中國—東盟安全治理：模式、困境與出路》，《當代世界與社會主義》2016年第5期，第143頁。國家主體性特征顯著也是東南亞國家跨國轉型進程緩慢的體現(xiàn)。長遠來看，解決海洋塑料污染問題可能并非一個簡單或快速的過程，海洋塑料污染對環(huán)境的影響已跨越了國界，各國應擺脫傳統(tǒng)的以國家為基礎、以行業(yè)為重點的海洋問題應對措施，讓國家和非國家行為體以及企業(yè)和民間社會共同參與，以全球海洋治理的新思路來應對當前的污染問題。(27)Marcus Haward, “Plastic Pollution of the Word’s Seas and Oceans as a Contemporary Challenge in Ocean Governance,” pdf, p.1.

(二)外部力量的參與性

由于缺乏足夠的資金支持和技術支撐，東南亞國家的海洋塑料垃圾治理非常重視加強與域外國家和國際組織的合作，依托外部力量推進治理行動。印度尼西亞海事協(xié)調部長表示，“印度尼西亞正在努力解決海洋垃圾問題，海洋垃圾治理離不開國際社會的鼎力支持”。(28)Sheany, “Denmark Boosts Funding for Indonesia to Curb Ocean Waste,” https://jakartaglobe.id/context/denmark-boosts-funding-indonesia-curb-ocean-waste/.印度尼西亞加強與丹麥、挪威的合作，共同應對海洋塑料垃圾。丹麥向世界銀行管理的海洋、海洋垃圾和沿海資源多方捐贈人信托基金(OMC-MDTF)捐款80多萬美元，挪威捐款140萬美元，作為北歐國家資助印度尼西亞解決海洋垃圾問題的一部分。該基金將為印度尼西亞執(zhí)行“國家海洋議程”提供戰(zhàn)略支持，包括技術援助、能力建設、部門協(xié)調以及對重大挑戰(zhàn)的創(chuàng)新性應對。(29)Sheany, “Indonesia Begins Efforts to Curb Marine Waste,” https://jakartaglobe.id/context/indonesia-begins-efforts-curb-marine-waste/.印度尼西亞也邀請美國參與東盟區(qū)域論壇—海洋垃圾項目，期望美國在要求印度尼西亞充當海洋安全新中心的同時，也應支持印度尼西亞的海洋塑料垃圾治理。日本首相安倍晉三承諾加強同東盟各成員國合作解決海洋垃圾問題。2019年5月，日本宣布了一項減少海洋塑料垃圾的政策，該政策包括一項支持東南亞國家海洋塑料垃圾回收技術和其他基礎設施的計劃。(30)Rappler, “Japan Unveils Policy to Curb Plastic Waste Before G20,” https://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/231927-japan-unveils-policy-curb-plastic-waste-before-g20-2019.日本環(huán)境省將與日本企業(yè)共同為東南亞的垃圾處理對策提供支援，在出口垃圾處理發(fā)電設施的同時，提供垃圾回收、分類、再利用及減量化等經驗。(31)《還要打造10個模范城市，日本將向東南亞出口垃圾發(fā)電技術》，http://www.shangbaoindonesia.com/read/2019/06/13/economy-1560443932。韓國專家為越南垃圾處理技術建言獻策，根據越南的條件選擇垃圾處理的先進技術和管理模式。

國際組織也將海洋塑料垃圾治理作為介入東南亞事務的重要抓手。世界銀行一直與東南亞的公共和私營部門合作，解決塑料垃圾問題。世界銀行將提供1億美元貸款，用于向印度尼西亞提供能力建設和技術援助，使印度尼西亞能夠建立符合其具體需求的可持續(xù)塑料垃圾管理模式。(32)“Collaboration Is Key to Indonesia’s Efforts in Tackling Marine Plastic Pollution,” https://jakartaglobe.id/context/collaboration-is-key-to-indonesias-efforts-in-tackling-marine-plastic-pollution/.世界銀行將幫助菲律賓打擊塑料污染，研究塑料垃圾的數(shù)量、來源、種類和影響，制定塑料垃圾政策和投資，制定塑料垃圾行動路線圖。(33)“World Bank to Aid Philippines in Fight Against Plastic,” https://www.rappler.com/nation/227389-world-bank-to-aid-philippines-in-fight-against-plastic.世界經濟論壇新成立的“全球塑料行動伙伴關系”(GPAP)項目致力實施循環(huán)經濟和處理塑料污染。印度尼西亞是這一項目的第一個合作伙伴(34)Maizura Ismail, “Indonesia’s Plastic Action,” https://theaseanpost.com/article/indonesias-plastic-action.，越南政府也加入了該項目。

(三)合作匱乏性

東南亞海洋塑料垃圾治理呈現(xiàn)出多主體、多層次的架構，但從治理結構看，在超國家層面、國家層面、次國家與市民社會層面均未建立起完備的合作網絡；從治理進程看，科技環(huán)、政治環(huán)與市場環(huán)的互動存在缺陷。

在超國家層面，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與東盟在東南亞海洋塑料垃圾治理中起到了推動各類行為主體構建合作網絡的作用，但影響力有限。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將促進國際環(huán)境合作并提出合適的政策作為其主要職能之一。(35)張海濱：《環(huán)境與國際關系：全球環(huán)境問題的理性思考》，上海人民出版社2008年版，第102頁。規(guī)劃署與瑞典和東亞海域共同體(COSSEA)共同實施消除東南亞塑料污染項目。該項目涉及塑料生產商、塑料垃圾管理者和受塑料污染最嚴重的沿海社區(qū)。(36)UNEP, “Sweden and UN Environment Announce $6 Million Project to Beat Plastic Pollution in Southeast Asia,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/sweden-and-un-environment-announce-6-million-project-beat-plastic.規(guī)劃署還與日本一道為東南亞提供信息和技術，以幫他們制定針對海洋塑料垃圾的對策。(37)UNEP, “Japan and UN Environment Announce New Cooperation to Boost Knowledge on Marine Litter in Southeast Asia and India,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/japan-and-un-environment-announce-new-cooperation-boost-knowledge.但是規(guī)劃署與東南亞國家并未建立起良性互動。東南亞國家在聯(lián)合國框架下對海洋塑料垃圾治理的參與度和話語權較弱。近年來，東盟框架下安全領域與環(huán)境領域的峰會、論壇提高了對海洋塑料垃圾污染問題的關注度，并召開專門針對海洋垃圾的會議和東盟各國主管環(huán)境和自然資源的部長會議，但目前東盟層面在海洋塑料垃圾方面的合作主要停留于表達擔憂與期待、交換意見與經驗、發(fā)表宣言與聲明等務虛層面，務實的合作平臺并未建立，更缺乏合作行動。

在國家層面，東南亞區(qū)域內各國關于海洋塑料垃圾的雙多邊合作較少。盡管流經東南亞國家的湄公河是全球海洋塑料垃圾負荷量最大的10條河流之一，但湄公河沿岸各國并未提出共治湄公河塑料垃圾的合作機制?？鐕业暮Ｑ笏芰侠畔⒐蚕砥脚_仍處于設想階段。國家能力是國際合作的前提條件與主要變量，在幾乎所有的國際合作中充當國家的入場券。(38)宋秀琚：《國際合作理論：批判與建構》，華中師范大學博士學位論文2006年，第102頁。東南亞國家海洋塑料垃圾治理能力均比較弱，因此合作匱乏不僅源于國家意愿的不足和國際社會的限制，還源于國家能力的缺失。在次國家與市民社會層面，由于東南亞國家本身的跨國轉型與市民社會發(fā)展不足，這些行為體對海洋塑料垃圾治理的參與和合作更不充分。

海洋塑料垃圾治理過程中科技環(huán)、政治環(huán)與市場環(huán)的合作與互動存在缺陷。全球環(huán)境治理的過程是在科學、政治、市場三個環(huán)節(jié)的互動中表現(xiàn)出來的。(39)楊晨曦：《全球環(huán)境治理的結構與過程研究》，吉林大學博士學位論文2013年，第117頁。作為重大全球環(huán)境問題，海洋塑料垃圾和微塑料的治理進程也不例外。但當前東南亞區(qū)域內科學研究基礎薄弱，對塑料垃圾的產生來源、現(xiàn)狀評估、威脅程度等缺乏充分認識，對治理技術的發(fā)展、治理方法的改進缺乏突破性進展，科學環(huán)節(jié)對政治環(huán)節(jié)，如關于海洋塑料垃圾治理的議程設置和機制構建，并不能夠提供良好的基礎支撐。科學環(huán)節(jié)不能為市場行為的監(jiān)控和適用于市場環(huán)節(jié)的技術提供足夠的支持。政治環(huán)節(jié)也沒有為區(qū)域內科學合作聯(lián)盟的建立提供政策支持。通過“禁塑令”、加征稅等手段，政治環(huán)節(jié)可以對市場環(huán)節(jié)，如加強塑料的回收利用和循環(huán)經濟發(fā)展，進行規(guī)制和引導，但仍然沒能構建起完備的市場管理機制。市場環(huán)節(jié)目前關于塑料垃圾治理的經濟利益仍未充分顯現(xiàn)，對政治環(huán)節(jié)和科學環(huán)節(jié)的經濟支持不足。

三、東南亞海洋塑料垃圾治理困境

在國家自身努力、東盟政策引導和外部力量支持下，東南亞海洋塑料垃圾治理在制度建設、研究創(chuàng)新、宣傳教育和市場引導等方面已取得初步進展，但仍面臨著制度化程度低、治理資金不足和主導協(xié)調不力的現(xiàn)實困境。

(一)制度化程度低

全球層面的海洋塑料垃圾治理機制匱乏?！叭驅用嬷挥腥齻€多邊環(huán)境協(xié)議與海洋垃圾密切相關，國際上尚無以減少海洋塑料垃圾和微塑料為主要目標的具有約束力的多邊環(huán)境協(xié)議?！?40)王菊英、林新珍：《應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系淺析》，《太平洋學報》2018年第4期，第80～81頁。海洋塑料垃圾和微塑料在國際層面的約束性文書和自愿文書中并沒有得到充分解決。一些區(qū)域性海洋公約及其議定書提供了可適用于海洋塑料垃圾和微塑料的措施，但其具體性和針對性不足，缺乏對陸源污染采取強制性措施。由此導致的影響在東南亞尤為明顯。(41)“Combating Marine Plastic Litter and Microplastics: An Assessment of the Effectiveness of Relevant International, Regional and Subregional Governance Strategies and Approaches,” https://documents-dds-ny.un.org/DOC/UNDOC/GEN/K18/003/47/PDF/K1800347.PDF?OPENELEMENT.

東盟海洋塑料垃圾治理的制度化發(fā)展水平較低。東盟海洋垃圾治理的制度性安排多處于認知共同體層次，治理模式以松散靈活的非正式制度安排為主。東盟直到2019年6月才通過首份專門針對海洋垃圾的宣言和行動框架，且主要是達成共識和理念引導，規(guī)則約束和政策執(zhí)行的作用較弱?！霸撔约靶袆涌蚣苋鄙賹嵸|性的行動計劃，如并未禁止一次性塑料產品的生產與使用，沒有宣布禁止進口 ‘洋垃圾’，并未制定針對嚴重違反垃圾管理規(guī)定的相關企業(yè)的處罰措施，也沒有制定打擊非法傾倒塑料垃圾的具體舉措?！?42)周超：《東盟國家向海洋垃圾“宣戰(zhàn)”》，《中國海洋報》2019年6月28日，第4版。東盟成員國的海洋垃圾管理制度和行動框架大多都處于研擬和制定階段。東盟與其對話伙伴間已開展一定的海洋塑料垃圾治理合作，但常態(tài)化、全面化的合作機制并未建立。

與歐盟相比，東盟海洋塑料垃圾治理的低制度化特征更為顯著。歐盟已將海洋垃圾問題寫入《歐盟委員會西地中海藍色經濟可持續(xù)發(fā)展倡議》和《歐盟理事會關于國際海洋治理：我們的海洋未來議程》等區(qū)域性政策文件中，制定具有強制性的《塑料垃圾治理法令》，并通過《歐洲循環(huán)經濟中的塑料戰(zhàn)略》，制度化水平已達到國際機制和國際組織的層次。英國、法國、挪威等國均將海洋垃圾寫入其涉海政策文件，已形成正式制度和規(guī)則。

治理機制的匱乏和低制度化成為現(xiàn)階段東南亞海洋塑料垃圾治理的主要掣肘因素，制約著各治理主體和治理環(huán)節(jié)間的合作水平和合作效果。有效的治理需要借助各種機制和制度來協(xié)調各種利益、滿足各自的需求、促進合作、解決沖突。(43)崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統(tǒng)安全能力建設的新范式》，《世界經濟與政治》2010年第1期，第89頁。東南亞海洋塑料垃圾治理效能的提升有賴于治理機制架構制度化程度的強化。

(二)治理資金不足

資金供給是治理安排的關鍵要素，也是治理進程持續(xù)開展的重要保障?！半m然全球環(huán)境治理有很多資金來源，但是地域上的分隔和活動的重復性導致了更高的運營成本和資源的無效利用，全球生態(tài)環(huán)境治理體系各部門仍然長期處于資金不足的狀態(tài)，財政資源的缺乏和低效也阻礙了條約的遵守?！?44)蔡拓、楊雪冬、吳志成：《全球治理概論》，北京大學出版社2016年版，第236頁。東南亞海洋塑料垃圾治理當前也面臨著資金供給不足的問題。

東南亞海洋塑料垃圾治理的資金籌措主要有兩個渠道。一是東南亞國家的政府財政撥款。印度尼西亞保證每年花費10億美元用于減少海洋塑料垃圾，曼谷市政府每年花費超過70億泰銖用于垃圾處理。但東南亞國家財政撥款受制于其經濟發(fā)展水平，而且處于發(fā)展中的東南亞國家面臨著復雜多元的國內問題。海上爭端和恐怖主義等安全威脅集中以及國家治理負擔較大，因此政府更傾向于將有限的財政資金投入到安全領域，這一定程度上分散了海洋塑料垃圾治理的資金供給。由此政府資金供給的有限性與海洋塑料垃圾污染的嚴重性之間的不平衡現(xiàn)象突出。二是域外國家和國際組織的資助。美國在2018年“我們的海洋”全球峰會上承諾為印度尼西亞和菲律賓海洋保護區(qū)治理塑料垃圾提供資金。日本已撥出1.23億日元用于支持“促進對東南亞和印度海洋塑料垃圾的對策”的新倡議。(45)UNEP, “Japan and UN Environment Announce New Cooperation to Boost Knowledge on Marine Litter in Southeast Asia and India,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/japan-and-un-environment-announce-new-cooperation-boost-knowledge.東南亞海洋塑料垃圾也得到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的區(qū)域海項目、世界銀行信托基金、全球環(huán)境基金以及一些非政府組織的資金支持。但由于域外國家的資金支持具有不可持續(xù)性與不穩(wěn)定性，常常會受到大國意愿與國際組織項目推進的影響與制約，也與東南亞國家海洋塑料垃圾治理的現(xiàn)實需求和優(yōu)先領域存在差距。

(三)主導協(xié)調不力

東南亞海洋塑料垃圾治理作為東盟社會文化共同體的重要組成部分，其采取的主要治理模式也是“東盟方式”?！皷|盟方式”以創(chuàng)造和諧關系、尊重領土主權、不干涉內政、堅持一致同意、避免排他性和孤立他國的戰(zhàn)略以及漸進性合作為主要內容。這一治理模式由中小國家建立并積極推動，國家實力相對均衡，缺乏有主導協(xié)調能力的國家。目前，東盟還未建立關于海洋塑料垃圾治理的區(qū)域工作組或常設協(xié)調機構。

“正是‘東盟方式’的這種低門檻、包容性、協(xié)商性等特點，嚴重制約了環(huán)境合作機制的執(zhí)行能力，阻礙了環(huán)境合作的進一步深化，使其面臨的問題和挑戰(zhàn)日益突出?！?46)劉昌明、史田一：《東盟環(huán)境安全合作的方式與面臨的挑戰(zhàn)》，《青海社會科學》2013年第2期，第51頁。由于東南亞區(qū)域海洋塑料垃圾治理的合作水平和行動能力受到限制，當前合作還主要集中于原有東盟框架下的各類論壇對話，治理行動主要以國家層面的污染管控為主，區(qū)域層面的治理進展慢。隨著東南亞海洋塑料垃圾治理參與主體的增多，治理過程中的關系協(xié)調愈發(fā)復雜，對全局性、主導性戰(zhàn)略政策的需求愈發(fā)迫切。

四、中國參與的政策思考

我國正處于“日益走近世界舞臺中央，不斷為人類作出更大貢獻的時代”，應以海洋命運共同體理念為指導，在治理海洋塑料垃圾問題上與東南亞國家同舟共濟、權責共擔。作為塑料生產與使用大國以及塑料垃圾排放大國，只有“集中精力把自己的事情辦好”，方能更加自信從容地參與區(qū)域治理。加強國內海洋塑料垃圾治理，夯實治理能力，是中國參與區(qū)域海洋塑料垃圾治理的首要工作。在此基礎上，中國應思考如何將本國經驗轉化為區(qū)域方案，如何引導區(qū)域藍色經濟發(fā)展與驅動多元主體積極參與海洋塑料垃圾治理有機結合，如何推動區(qū)域海洋塑料垃圾治理體系的構筑。

(一)統(tǒng)籌國內國際，轉化中國經驗為區(qū)域方案

良好的全球治理，需要建立在內外政治合作的基礎上。中國參與東南亞海洋塑料垃圾治理，應當統(tǒng)籌國內與國際，平衡國內責任與國際責任。

全球海洋中的塑料污染約有95%來自10條河流，其中6條在中國或流經中國。(47)Alex Gray, “90% of Plastic Polluting our Oceans Comes from just 10 Rivers,” https://www.weforum.org/agenda/2018/06/90-of-plastic-polluting-our-oceans-comes-from-just-10-rivers/.美國學者通過對全球192個沿海國家塑料垃圾排放的估算認為，中國是塑料垃圾從陸地進入海洋的全球最大源頭。(48)Jenna R. Jambeck et al., “Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean,” Science, Vol.347, Issue 6223, 2015, p.769.這些研究結論已經使中國面臨巨大的國際輿論壓力，影響中國的國際形象?，F(xiàn)階段中國在應對海洋塑料垃圾和微塑料污染方面也的確存在著技術和法規(guī)方面的制約，如海洋塑料垃圾入海通量、主要來源、遷移路徑都有待查清，管理層面缺少專門性的政策安排和制度體系，多方合力尚未形成，對塑料垃圾污染防治國際新規(guī)則及其對塑料等相關產業(yè)的影響評估研究不足。(49)王菊英、林新珍：《應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系淺析》，《太平洋學報》2018年第4期，第86～87頁。我國亟待制定阻截塑料垃圾進入海洋的途徑，并且研發(fā)河流、海洋環(huán)境中塑料垃圾的收集、處理技術以及污水處理過程中的攔截和降解工藝技術。同時，對涉及海洋塑料垃圾和微塑料問題的政策、法律法規(guī)進行修訂和增補，強調河、湖、灣長制下塑料垃圾的管控職責，加強科普宣傳教育，激發(fā)公眾的海洋環(huán)保意識。(50)《多國學者聚焦海洋塑料污染話題》，http://www.chinanews.com/gn/2018/04-24/8499127.shtml。

提升共有知識，將中國治理海洋塑料垃圾的實踐經驗轉化為區(qū)域方案。中國參與全球治理的獨特經驗需要借助智力的創(chuàng)造和提升，以將中國的全球治理實踐轉化為在更大群體范圍被分享的共有知識，也只有通過這種轉化，才有利于將中國與其他國家共同擁有的好的治理經驗鞏固和傳承下去。(51)蘇長和：《中國與全球治理——進程、行為、結構與知識》，《國際政治研究》2011年第1期，第35～45頁。比如，中國可以將“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)治理觀，《海洋垃圾監(jiān)測與評價技術規(guī)程》等規(guī)則制度，陸源污染調查、“河長制”“湖長制”與“灣長制”垃圾防控機制等成功實踐經驗進行智力創(chuàng)造，轉化為區(qū)域內各國可以共同理解和廣泛接受的概念和知識，打造為向區(qū)域治理提供的可行有效方案。

(二)構建藍色伙伴關系，引導多元主體參與治理

中國應在構建中國—東盟藍色伙伴關系框架下，主動參與和積極引導區(qū)域藍色經濟發(fā)展與驅動多元主體參與海洋塑料垃圾治理有機結合。在全球海洋治理供給不足的背景下，中國提出了藍色伙伴關系倡議。中國也表達了“愿與東南亞各國構建開放包容、具體務實、互利共贏的藍色伙伴關系”的意愿。(52)《第六屆中國—東南亞國家海洋合作論壇在廣西舉辦》，http://www.chinanews.com/gn/2018/11-16/8678883.shtml?！吨袊獤|盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》明確提出“鼓勵中國—東盟藍色經濟伙伴關系，促進海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和海洋及其資源可持續(xù)利用，開展海洋科技、海洋觀測及減少破壞合作，促進海洋經濟發(fā)展等”。(53)《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1613344.shtml?！八{色伙伴關系倡議的構建將有效調動和整合相關方面的知識、技術和資金資源，為全球海洋問題的解決注入動力?！?54)朱璇、賈宇：《全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考》，《太平洋學報》2019 年第 1 期，第59頁。藍色經濟本身就是一種改善民生、大幅減少環(huán)境危害的經濟模式。中國助力東南亞藍色經濟發(fā)展，推動海洋塑料垃圾治理是改善東南亞國家民生，實現(xiàn)中國與東南亞國家民心相通，推動“21世紀海上絲綢之路”建設，使海洋命運共同體理念落地生根的重要舉措。

首先，中國應充分利用中國—東盟海洋合作中心、中國—東南亞海洋合作論壇、中國—東盟環(huán)境保護合作中心、藍色經濟論壇等現(xiàn)有機制，加強與東南亞國家關于海洋塑料垃圾治理的政策、科學和市場各環(huán)節(jié)間的溝通對話。

其次，中國可在“中國—東盟藍色經濟圈”建設中與東盟、東南亞各國政府加強海洋垃圾管理政策協(xié)調，建立海洋塑料垃圾治理市場框架，擴大綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)產業(yè)的合作機會；與跨國科技企業(yè)建立伙伴關系，為海洋塑料垃圾治理新技術的開發(fā)創(chuàng)新提供服務；與當?shù)仄髽I(yè)加強合作，引導企業(yè)走循環(huán)經濟模式，并向塑料垃圾治理的政治決策、科學研究提供資金支持。

再次，中國可向東南亞國家提供資金、技術、制度等公共產品，為東南亞海洋塑料垃圾治理拓寬融資渠道，提供技術支持，搭建合作平臺。亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、南海及其周邊海洋國際合作框架計劃、中國—東盟海上合作基金、中國—印尼海洋合作基金等融資平臺可專門增設海洋塑料垃圾治理項目。

此外，中國可以為東南亞國家培養(yǎng)海洋塑料垃圾治理的技術人才，向東南亞國家提供海洋垃圾監(jiān)測系統(tǒng)與大數(shù)據服務平臺，與東南亞國家聯(lián)合建立海洋塑料垃圾研究中心。

(三)推動區(qū)域海洋塑料垃圾治理體系的構筑

全球海洋塑料垃圾治理體系正處于深刻變革之中。發(fā)達經濟體及其集團積極擬定預案、參與談判，力圖主導全球海洋塑料垃圾治理規(guī)則的制定和變革。加拿大、法國、德國、意大利、英國和歐盟在G7峰會期間簽署了《海洋塑料憲章》(55)Government of Canada, “Ocean Plastics Charter,” https://www.canada.ca/content/dam/eccc/documents/pdf/pollution-waste/ocean-plastics/Ocean%20Plastics%20Charter_EN.pdf.，為海洋塑料垃圾治理做出政治承諾和行動準備。G20已通過《G20海洋垃圾行動計劃》(56)G20 Information Centre, “G20 Action Plan on Marine Litter,” http://www.g20.utoronto.ca/2017/2017-g20-marine-litter.html.，擁有了治理海洋塑料垃圾的統(tǒng)一行動。日本向聯(lián)合國環(huán)境大會提議在聯(lián)合國下設工作組，討論解決全球范圍海洋塑料垃圾問題以及加強國際合作。(57)“Japan Proposes U.N. Working Group to Tackle Microplastics Pollution,” https://english.kyodonews.net/news/2019/03/5e822ef63cdb-japan-proposes-un-working-group-to-tackle-microplastics-pollution.html.我國也應加緊行動，增大在該領域的議題設置能力與規(guī)則制定能力。

推動東南亞海洋塑料垃圾治理體系的構筑是中國深度參與全球海洋塑料垃圾治理、推動全球海洋塑料垃圾治理體系變革的重要著力點。“南海地區(qū)的力量對比正在發(fā)生急劇變化，權力優(yōu)勢向中國轉移的態(tài)勢持續(xù)發(fā)展?！?58)吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，《太平洋學報》2018年第4期，第32頁。中國—東盟10+1合作機制經過20多年的發(fā)展，雙方合作基礎牢固，政治互信增強，中國在東南亞地區(qū)的影響力逐漸提高。隨著“21世紀海上絲綢之路”倡議的提出和發(fā)展，中國與東盟及其成員國建立起寬領域、多層次的海洋合作機制，為區(qū)域海洋塑料垃圾治理體系的加強與完善、合作網絡的建設奠定了基礎。中國憑借實力優(yōu)勢、制度基礎、主導能力和負責任的態(tài)度參與東南亞海洋塑料垃圾治理，可助力適應治理需求的區(qū)域治理體系的建立，緩減當前面臨的治理困境，更好地為治理行動提供保障。

中國應主動擔責，積極作為，在東盟框架下推動簽署各方普遍認同的、具有約束力的海洋塑料垃圾治理協(xié)定和公約，倡導建立常設性的治理協(xié)調機構，引導制定具有全局性、指導性的治理政策。同時，中國應盡力而為，量力而行，在全球海洋塑料垃圾治理機制談判中為東南亞國家發(fā)聲，為東南亞國家爭取制度支持。