于宏源

從2018年波蘭卡托維茲氣候變化大會到2019年西班牙馬德里峰會是全球氣候治理全面步入轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，同時也為全球氣候治理動力和發(fā)展趨勢分析提供了新的視域。從目前氣候治理發(fā)展的主體、模式和結(jié)構(gòu)來看，無論是全球氣候變化治理面對的民粹主義或特朗普現(xiàn)象等外部挑戰(zhàn)，還是其發(fā)展前景，都發(fā)生了前所未有的變化。全球治理結(jié)構(gòu)中的東升西降、非西方國家群體性的崛起、中國前所未有地靠近世界舞臺的中心、主要大國的能源結(jié)構(gòu)革命和技術(shù)快速變遷、經(jīng)濟(jì)去碳化和綠色金融進(jìn)一步席卷全球等因素都推動全球氣候治理進(jìn)入了一個新階段。

一、自上而下的全球氣候治理模式調(diào)整

排他性的主權(quán)制度和競爭性的政治制度，在提高全球治理成本的同時理論上更不利于國際合作。這已經(jīng)構(gòu)成了全球治理的內(nèi)部制度障礙。(1)蘇長和：《全球治理體系轉(zhuǎn)型中的國際制度》，《當(dāng)代世界》2015年第11期，第34～37頁。全球?qū)用娴臍夂蛑卫硎加?990年。在過去的30年中，國際社會已經(jīng)形成了一個旨在應(yīng)對氣候變化負(fù)面影響的全球機(jī)制，其中包括了豐富的規(guī)范體系。同時，這一應(yīng)對氣候變化負(fù)面影響的全球機(jī)制的誕生與成長也是一個持續(xù)變動、結(jié)晶式增生的多邊進(jìn)程，在連續(xù)的變遷與發(fā)展之中，新的規(guī)則和組織正在和即將不斷出現(xiàn)。全球氣候治理模式也在進(jìn)行全面的調(diào)整。氣候變化談判是一個繁雜多變、多主體參與和耗時持久的政府間互動過程?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》自1994年生效以來，各國為解決氣候治理問題，還陸續(xù)締結(jié)了《柏林授權(quán)》、《京都議定書》、《巴厘行動計劃》、《哥本哈根協(xié)議》等多項國際條約。上述條約的締結(jié)實質(zhì)上遵循了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《京都議定書》的宗旨、原則和整體框架，使其成為國際制度演進(jìn)核心，這種模式也可以被稱為“自上而下模式”。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》中被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對氣候變化問題上承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，這是京都模式的基礎(chǔ)。(2)所謂“雙軌制”，“一軌”是在《京都議定書》下設(shè)立一個特設(shè)工作組，談判發(fā)達(dá)國家后續(xù)承諾期的減排義務(wù)；另“一軌”是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的特設(shè)工作組，負(fù)責(zé)發(fā)展中國家就促進(jìn)國際應(yīng)對氣候變化長期合作行動進(jìn)行對話。在“雙軌制”模式下，參加《京都議定書》的發(fā)達(dá)國家需要確定其2012年以后的量化減排指標(biāo)，美國要承擔(dān)與其他發(fā)達(dá)國家具有可比性的量化義務(wù)，發(fā)展中國家要在發(fā)達(dá)國家的資金和技術(shù)支持下應(yīng)對全球氣候變化?！半p軌制”在制度上保證了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“有區(qū)別的責(zé)任”。

作為世界氣候治理歷程中具有強行色彩的國際條約，由于全球治理歸根結(jié)底還是依賴各國的自主性行為，《京都議定書》自上而下的制度設(shè)計卻最終使的京都模式的效果與預(yù)想大相徑庭。自上而下模式主要有兩方面不可避免的弊端，這可以被視為導(dǎo)致京都困境的核心原因。第一，《京都議定書》以“控制”為治理核心，通過強制規(guī)定溫室氣體減排來實現(xiàn)由上至下的氣候治理。但這種由上至下的氣候治理路徑與發(fā)展中心主義理念存在沖突，特別是目前發(fā)展中心主義理念在世界范圍內(nèi)占主導(dǎo)地位。(3)關(guān)于全球氣候治理(以及范圍更廣的全球環(huán)境治理)中發(fā)展中心主義理念的主導(dǎo)地位，參見Steven Bernstein, “Liberal Environmentalism and Global Environmental Governance,” Global Environmental Politics, Vol.2, No.3, 2002, pp.1～16。作為典型的全球公共物品，遏制全球變暖需要全體國家共同努力。作為一種國際義務(wù)，削減溫室氣體排放同樣也是具體到各個國家的負(fù)擔(dān)。由于各國對于氣候治理的具體收益預(yù)期充滿不確定性，與此同時強制減排又會為國家產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)成本，因此各國有強烈的搭便車動機(jī)，集體行動的困境出現(xiàn)也就順理成章。(4)Cass R. Sunstein, “Of Montreal and Kyoto: A Tale of Two Protocols,” Harvard Environmental Law Review, Vol.31, No.1, 2008, pp.1～65. 邵雪婷、韋宗友：《全球氣候治理中“搭便車”行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2012年第1期，第47～51頁。由于《京都議定書》模式中存在強制性目標(biāo)，以及發(fā)達(dá)國家與新興大國責(zé)任的不均等缺陷，所以在形勢發(fā)生變化后，它不能解決國家行動的赤字，而且對原有的制度安排及其權(quán)威性構(gòu)成了沖擊。(5)Martha Finnemore, “Dynamics of Global Governance: Building on What We Know,” International Studies Quarterly, Vol.58, Issue 1, 2014, pp.221～224.第二，在世界各國應(yīng)對氣候變化動力本來就不足的情況下，南北方國家又存在嚴(yán)重的認(rèn)知對立。自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》生效以來，“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”與南北方國家的規(guī)范性認(rèn)知(即是否認(rèn)為其正當(dāng)、合法)存在嚴(yán)重對立，并且成為全球氣候談判中發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩大陣營競爭的焦點。美國等國以采取對抗性行為、重構(gòu)話語、利益同盟建構(gòu)為主要行動方式，不斷對“共同但有區(qū)別原則”的權(quán)威性造成沖擊。(6)美國所采取的一些具體措施參見李慧明：《秩序轉(zhuǎn)型、霸權(quán)式微與全球氣候政治：全球氣候治理制度碎片化與領(lǐng)導(dǎo)缺失的根源》，《南京政治學(xué)院學(xué)報》2014年第6期，第58～60頁。謝婷婷：《行為體策略與規(guī)范傳播——以美國退出〈京都議定書〉為例》，《當(dāng)代亞太》2011年第5期，第111～116頁。除此之外，發(fā)展中大國也不斷受到除美國外的日本、加拿大、歐盟等發(fā)達(dá)國家的不同形式施壓，要求重塑“共同但有區(qū)別原則”，并以此作為其減排行動的條件。(7)參見薄燕：《“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則與中國環(huán)境外交話語》，《復(fù)旦國際關(guān)系評論》2013年第12輯，第202～205頁。美國等西方國家的阻礙和施壓也導(dǎo)致了各國未能在2009年的哥本哈根大會上達(dá)成一致協(xié)議。(8)谷德近：《共同但有區(qū)別責(zé)任的重塑——京都模式的困境與蒙特利爾模式的回歸》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第6期，第8～17頁。

由于自上而下、由國家主導(dǎo)的氣候治理被京都模式鎖定為全球氣候治理的固有特征，長期以來多元行為體在多層次上的行動能力受到了多邊氣候制度的抑制。(9)關(guān)于多邊主義抑制制度創(chuàng)新的研究，參見Radoslav S. Dimitrov, “Hostage to Norms: States, Institutions and Global Forest Politics,”Global Environmental Politics, Vol.5, No.4, 2005, pp.1～24.因此從根本上，京都模式因內(nèi)含多邊主義和國家中心主義原則，從而在推動經(jīng)濟(jì)低碳化力量動員上收效甚微。在自上而下的京都模式建立之后，雖然全球氣候治理曾經(jīng)一度陷入低潮，但多邊氣候框架外的氣候治理機(jī)制隨著京都模式有效性的下降卻開始進(jìn)入大發(fā)展時期。這些多邊氣候框架外的新機(jī)制不但在一定程度上彌補了治理赤字，而且推動全球經(jīng)濟(jì)低碳化(economic decarbonization)成為全球治理的重心。

二、自下而上的全球治理模式彰顯

全球氣候治理“自上而下的京都模式”的固有缺陷和效果不彰使建立全新的機(jī)制成為必需，所以2011年，德班增強行動平臺于南非德班大會設(shè)立?；凇暗掳嘣鰪娦袆悠脚_”的成立，參與氣候談判的各國決定結(jié)束原有“雙軌制”的談判，通過減排范圍和法律效力將“雙軌制”合二為一(10)N.R. Krishnan, “The Climate Turned Against India at Durban,” https://www.thehindubusinessline.com/opinion/the-climate-turned-against-india-at-durban/article22995450.ece#!.，并將2013～2015年所有的談判集中于德班平臺。

因此，2012年到2015年的氣候談判重點在于推動發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在“德班增強行動平臺”下共同承擔(dān)義務(wù)。2013年華沙大會和2014年利馬大會強調(diào)全體締約方減排和各國提交“國家自主貢獻(xiàn)(NDC)”，由此自下而上的氣候治理成為其中新的焦點。作為全球氣候治理歷史上最新也是最重要的多邊協(xié)定，(11)如無特殊說明，本文《巴黎協(xié)定》文本均來自從聯(lián)合國氣候變化框架公約網(wǎng)站下載的協(xié)定的中文電子版?！栋屠鑵f(xié)議》： http://www.oclife.cn/Content/Upload/file/2015/20151212/PARISAGREEMENT-cn.pdf。《巴黎協(xié)定》對“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”進(jìn)行了新的解釋。(12)《巴黎協(xié)定》廢除了《京都議定書》將發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家(或稱“南北”)減排義務(wù)以二分法處理的模式，締約方“自下而上”國家自主貢獻(xiàn)的減排合作模式被《巴黎協(xié)定》首次以國際條約的形式確認(rèn)。此外，通過動態(tài)監(jiān)督和全球盤點機(jī)制，《巴黎協(xié)定》試圖以此施加國際壓力以確保締約方遵守自身承諾。在2019年聯(lián)合國氣候變化大會中，聯(lián)合國秘書長古特雷斯再次強調(diào)《巴黎協(xié)定》在自下而上領(lǐng)域的創(chuàng)新作用，即全球社會、私營部門越來越顯示出向前邁進(jìn)的堅定承諾，并領(lǐng)先于各國政府的氣候行動，以國家為主體中心與非國家行為體廣泛參與的政治聯(lián)盟將為氣候行動貢獻(xiàn)更多的執(zhí)行力。

《巴黎協(xié)定》設(shè)定了以頂層管控和自由靈活為特征的減排義務(wù)分配體系?！皣易灾髫暙I(xiàn)”機(jī)制允許每一個國家從其自身國情和能力出發(fā)進(jìn)行氣候減排、適應(yīng)等行動。這實際上是從多邊層面高度將減排義務(wù)分配的任務(wù)放到各國，(13)Rajamani Lavanya, “Differentiation in a 2015 Climate Agreement,” http://www.c2es.org/publications/differentiation-2015-climate-agreement.“國家自主貢獻(xiàn)”的主要特點是，在共同減排的基礎(chǔ)上強調(diào)有區(qū)別，同時又在有區(qū)別義務(wù)的基礎(chǔ)上模糊了共同的責(zé)任，其產(chǎn)生的效果是增強國家減排執(zhí)行力，調(diào)動國家和非國家實體的積極性。在現(xiàn)有觀念和利益沖突條件下,“國家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制能收到最好的結(jié)果。(14)另見謝振華對此的評論。中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《“巴黎歸來談氣變”中外媒體見面會》，http://www.xinhuanet.com/live/20151223x/index.htm。2019年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會通過了《智利—馬德里行動時刻》宣言、適應(yīng)基金9000萬美元的新認(rèn)捐、為碳市場設(shè)定基準(zhǔn)的“圣何塞原則”、2020年區(qū)域氣候周、評審與氣候變化影響有關(guān)的華沙損失和損害國際機(jī)制(WIM)等關(guān)鍵成果，但是在備受關(guān)注的《巴黎協(xié)定》第6條市場機(jī)制問題上，各方未能取得共識。

盡管如此，《巴黎協(xié)定》和“國家自主貢獻(xiàn)”與過去的氣候治理協(xié)議和機(jī)制相比，有幾個明顯進(jìn)步。首先，與“巴厘行動計劃”相比，除了更具有法律強制力外，《巴黎協(xié)定》在發(fā)達(dá)國家要求下，還對“巴厘行動計劃”的一部分內(nèi)容進(jìn)行了完善，如第4條第4款進(jìn)一步確認(rèn)了所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域絕對量化的減排。(15)《巴黎協(xié)定》第4條第4款規(guī)定：發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)帶頭，努力實現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對減排目標(biāo)。發(fā)展中國家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強它們的減緩努力，應(yīng)鼓勵它們根據(jù)不同的國情，逐漸實現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對減排或限排目標(biāo)。并且《巴黎協(xié)定》也期望發(fā)展中國家提出這種全經(jīng)濟(jì)范圍絕對量化形式的減排目標(biāo)。這就從頂層設(shè)計的角度為“國家自主貢獻(xiàn)”的發(fā)展規(guī)定了方向，避免了“國家自主貢獻(xiàn)”的無序化。其次，《巴黎協(xié)定》還建立了動態(tài)的審查機(jī)制。《巴黎協(xié)定》第4條第9、12款要求各國定期通報“國家自主貢獻(xiàn)”，(16)《巴黎協(xié)定》第4條第9款規(guī)定：各締約方應(yīng)根據(jù)第1/CP.21號決定和作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議的任何有關(guān)決定，并參照第十四條所述的全球總結(jié)的結(jié)果，每五年通報一次國家自主貢獻(xiàn)。并將其“締約方通報的國家自主貢獻(xiàn)記錄在秘書處保持的一個公共登記冊上”。(17)即 《巴黎協(xié)定》第4條第12款。第14條要求為各國提供調(diào)整減排措施的參考意見或指南，并且國際社會需從2023年起通過每5年一次的全球盤點。(18)《巴黎協(xié)定》第14條第2款規(guī)定：作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議應(yīng)在 2023 年進(jìn)行第一次全球總結(jié)，此后每五年進(jìn)行一次，除非作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《公約》締約方會議另有決定。通過識別全球自主貢獻(xiàn)與實現(xiàn)“2℃或1.5℃目標(biāo)”之間的差距，全球自主盤點機(jī)制將會激勵發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家提高減排力度以彌補存在于全球自主貢獻(xiàn)與目標(biāo)實現(xiàn)所需值之間可能的差距。最后，《巴黎協(xié)定》強化了對各國的透明度要求以配合動態(tài)審查機(jī)制的實施。另外，為向發(fā)展中國家履約提供必要的靈活性，《巴黎協(xié)定》還規(guī)定向中小國家提供相應(yīng)能力建設(shè)支持，如相關(guān)減排行動與支持信息需要由各國進(jìn)行定期全面報告；國際專家組應(yīng)當(dāng)定期對各國減排行動與成果進(jìn)行審評，各國需要參與國際多邊信息交流；專家組將在評審基礎(chǔ)上，就各國如何改進(jìn)信息報告以及發(fā)展中國家的能力建設(shè)需求進(jìn)行分析，并提出詳細(xì)報告。通過這些方式，《巴黎協(xié)定》逐步構(gòu)建出來一個包含“自上而下”的核算、透明、履約規(guī)則，各國可以對話、跟蹤行動進(jìn)展的通用平臺。這有助于各國互換行動經(jīng)驗，開展他人評估與自我評估，極大提高行動力度。當(dāng)然，這一平臺是將國際聲譽用作頂層壓力進(jìn)而推動各國采取行動，(19)呂江：《〈巴黎協(xié)定〉：新的制度安排、不確定性及中國選擇》，《國際觀察》2016年第3期，第95頁。所以它不可能強制任何一個締約方采取行動或強化行動。應(yīng)當(dāng)指出，無論是京都模式還是《巴黎協(xié)定》，締約方的自愿、自覺行動，才是全球氣候治理運轉(zhuǎn)的根本動力。

然而，《巴黎協(xié)定》的“國家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制成為全球氣候治理機(jī)制最大創(chuàng)新的同時，卻大大增加了全球氣候治理效果的不確定性。因為在這種自下而上的談判機(jī)制作用下，應(yīng)對氣候變化的多邊制度的碎片化傾向愈發(fā)凸顯，全球氣候治理機(jī)制的穩(wěn)定性也可能由此下降，最終可能造成發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家，以及發(fā)達(dá)國家自身內(nèi)部，圍繞自主貢獻(xiàn)、執(zhí)行履約安排以及全球盤點等問題的激烈博弈。為了使《巴黎協(xié)定》具有可操作性，2016年5月各國召開了波恩氣候變化會議，其目的是完成制定“規(guī)則手冊”(Rule Book)。從會議的結(jié)果來看，涉及規(guī)則手冊具體內(nèi)容的各方談判尚未進(jìn)行，目前不同國家僅僅就制定規(guī)則手冊的一些程序問題在會議期間達(dá)成了原則性共識。(20)Ruth Krause, “Climate Talks in Bonn: Devil in the Details,” http://www.dw.com/en/climate-talks-in-bonn-devil-in-the-details/a-19285272.總之，圍繞多邊氣候制度發(fā)展趨勢，《巴黎協(xié)定》傳遞出的是一種復(fù)雜信號，即未來應(yīng)當(dāng)由全球各國共擔(dān)減排義務(wù)。但《巴黎協(xié)定》本身的制度設(shè)計卻又使各國減排的進(jìn)程充滿矛盾和坎坷。因為《巴黎協(xié)定》強調(diào)國際社會對減排的共同參與，但遵約保障機(jī)制卻又被弱化了。

盡管存在問題，但在巴黎模式推動下，多元行為體正在多邊制度框架之外獨立行動，推動著一場全球經(jīng)濟(jì)的低碳革命。第一，在市場層面，市場主體將碳標(biāo)記、采購控制等作為主要手段不斷推動著供應(yīng)鏈的低碳化。在這一進(jìn)程中大型跨國企業(yè)是主導(dǎo)性力量，而非政府組織(NGO)和政府則通過標(biāo)準(zhǔn)制定等方式對企業(yè)的行為施加影響。比如，發(fā)達(dá)國家的采購商和經(jīng)銷商利用其在全球供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢地位，對被采購產(chǎn)品碳的排放量進(jìn)行嚴(yán)格要求，這使來自發(fā)展中國家的供應(yīng)商不得不采用更加低碳環(huán)保的生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)。(21)Hamish van der Ven, “Socializing the C-suite: Why Some Big-Box Retailers are ‘Greener’ Than Others,” Business and Politics, Vol.16, No.1, 2014, pp.31～63.第二，在次國家層面支持低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。次國家行為體，如城市、省級行政單位也對此積極支持。比如，低碳綠色城市、城市規(guī)劃創(chuàng)新、城市能源系統(tǒng)可再生化等政策正在一些北歐和北美城市引領(lǐng)下不斷改革出新；作為低碳政策擴(kuò)散的重要平臺，以C40為代表的城市間跨國網(wǎng)絡(luò)也日益發(fā)揮重要作用。(22)參見Peter H. Koehn, “Underneath Kyoto: Emerging Subnational Government Initiatives and Incipient Issue-Bundling Opportunities in China and the United States,” Global Environmental Politics, Vol.8, Issue1, 2008, pp.53～77; David J. Gordon, “Between Local Innovation and Global Impact: Cities, Networks, and the Governance of Climate Change,” Canadian Foreign Policy Journal, Vol.19, No.3, 2013, pp.288～307；莊貴陽、周偉鐸：《非國家行為體參與和全球氣候治理體系轉(zhuǎn)型——城市與城市網(wǎng)絡(luò)的角色》，《外交評論》2016年第3期，第133～156頁；李昕蕾、宋天陽：《跨國城市網(wǎng)絡(luò)的實驗主義治理研究——以歐洲跨國城市網(wǎng)絡(luò)中的氣候治理為例》，《歐洲研究》2014年第6期，第129～148頁。第三，在國家推進(jìn)氣候變化交易平臺建設(shè)方面，多國正致力于建設(shè)碳交易體系；英國和德國正不斷實施能源、資源、生態(tài)、環(huán)境稅收政策改革(23)現(xiàn)已有數(shù)千個自愿承諾執(zhí)行歐盟氣候與能源目標(biāo)的地方政府加入“歐盟氣候與能源市長公約”和氣候交易體系。詳見The EU Covenant of Mayors for Climate & Energy, “Covenant Initiative,” https://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-initiative/origins-and-development.html。，與此同時越來越多的市場主體在這些行動政策的刺激下更加積極參與低碳化生產(chǎn)。(24)于宏源：《氣候變化、能源安全與世界秩序演變——發(fā)達(dá)國家和新興市場國家的低碳化競爭》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年第22期，第56～64頁。中國也在以地區(qū)碳交易平臺試點為基礎(chǔ)，努力發(fā)展全國性碳交易市場。第四，在國際層面，由少數(shù)國家組織的小多邊論壇和合作機(jī)制在全球氣候治理領(lǐng)域中逐漸顯露頭角。以清潔能源部長級會議(CEM)為代表的諸多小多邊論壇和合作機(jī)制為低碳政策的越國境傳播、國際低碳合作文化培育、低碳技術(shù)全球推廣普及提供了重要渠道。歐盟也與來自阿根廷、加拿大、智利、中國、印度、肯尼亞和摩洛哥的有關(guān)當(dāng)局一起啟動國際可持續(xù)金融平臺。(25)詳見“EU Launches International Platform on Sustainable Finance,” https://www.marketsmedia.com/european-union-launches-international-platform-on-sustainable-finance/。

由此可見，得益于巴黎模式，全球經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型正成為不可逆的潮流。隨著低碳國際合作、低碳文化、低碳技術(shù)發(fā)展等形式多樣的低碳化運動的展開，全球經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型將在未來進(jìn)一步得到強化。(26)張梅：《綠色發(fā)展：全球態(tài)勢與中國的出路》，《國際問題研究》2013 年第5期，第 93～102 頁。由于低碳經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)變和塑造著市場生態(tài)，經(jīng)濟(jì)行為體(自然也包括國家)也可以在全球經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型中獲得巨大利益的觀念開始被越來越多的人所接受。因此，影響國家未來國際競爭力的關(guān)鍵可以說在于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。(27)于宏源、李威：《中美碳外交引領(lǐng)國際應(yīng)對氣候變化走向》，《綠葉》2009年第7期，第100～105頁。

三、體系變化下的全球氣候治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，全球氣候治理模式經(jīng)歷了從自上而下的京都模式向自下而上的巴黎模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。帶來這種轉(zhuǎn)變的根本原因是全球氣候治理主體的多元化，以及隨之而來的權(quán)力分散化。

隨著非國家行為體積極參與全球氣候治理進(jìn)程，其影響力也越來越大，在某些領(lǐng)域甚至已經(jīng)形成主導(dǎo)性力量。如歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的綠色城市計劃，直接與各國的市一級行政單位合作，幫助城市制定可持續(xù)發(fā)展的愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)，其中包括有關(guān)解決空氣污染、土地利用、集中供熱、交通擁堵、廢物處理、供水和排水以及水管理等問題的投資項目，目前全球有30余個城市參加該計劃。(28)《奇姆肯特市加入歐開行“綠色城市計劃”》，https://www.inform.kz/cn/article_a3551853。這改變了以往以國家為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使全球氣候治理模式發(fā)生了深刻變革，即全球氣候治理結(jié)構(gòu)正逐漸走向多種模式并存、非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)的趨勢。決定全球氣候治理進(jìn)程的關(guān)鍵因素是全球氣候治理模式中的權(quán)力競爭，而權(quán)力競爭的核心則表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪上。

(一)全球氣候治理模式及其區(qū)分

當(dāng)前主要有三種領(lǐng)導(dǎo)模式在全球治理中發(fā)揮作用：追求全體一致性的領(lǐng)導(dǎo)模式(本文簡稱為大多邊模式，consensus leadership)；主要大國協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)模式(本文簡稱為小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式，major power coordinated leadership)；以及非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式(non-state actor leadership)。

首先是大多邊模式，以聯(lián)合國為核心的氣候治理體系能夠很典型的反映出這種大多邊的領(lǐng)導(dǎo)模式和治理構(gòu)架。聯(lián)合國機(jī)構(gòu)中以聯(lián)合國大會為代表的多邊協(xié)商制度本身就要求了各個參與方的協(xié)商一致，而基于聯(lián)合國平臺延伸出來的以之為核心的全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)模式也不可避免的具有了這一特點。作為全球氣候治理的核心機(jī)制，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約國本身就是全球氣候治理的主要力量。這種追求全體一致性的大多邊領(lǐng)導(dǎo)模式在全球氣候治理體系中占據(jù)了重要地位。這種領(lǐng)導(dǎo)模式主要的組織依托是聯(lián)合國，遵循了尊重國家主權(quán)和盡可能的囊括更多國家參與到全球氣候治理進(jìn)程的理念，希望在全球不同地區(qū)和國家中達(dá)成一致和形成共識，共同推動全球氣候治理。然而這種追求全體一致的領(lǐng)導(dǎo)模式具有較大的脆弱性，其受到關(guān)鍵國家的影響較大，同時在協(xié)調(diào)各個國家不同的利益訴求時，可能導(dǎo)致在最終的共識性成果中出現(xiàn)過多的妥協(xié)，進(jìn)而在現(xiàn)實推進(jìn)中很難達(dá)到目標(biāo)。如作為最大的碳排放國之一的美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，雖然受到國際輿論的一致譴責(zé)，但是這從另一方面表現(xiàn)出《巴黎協(xié)定》沒有設(shè)定對相關(guān)締約方和參與方的違約行為的懲罰措施，這既使得國際社會無法全面落實協(xié)定目標(biāo)，也樹立了一個壞榜樣，導(dǎo)致其他一些發(fā)達(dá)國家采取退出、觀望的政策，削弱了全球氣候治理進(jìn)程的總勢頭。但不可否認(rèn)，以聯(lián)合國為核心的全球氣候治理大多邊領(lǐng)導(dǎo)模式在喚起國際社會和不同國家的環(huán)境意識，在凝聚共識等方面具有不可替代的作用。遺憾的是，因為其巨大的妥協(xié)性和難以逾越的國與國之間的利益鴻溝，這種領(lǐng)導(dǎo)模式每每想采取強有力行動時都受到來自各方面的巨大掣肘，這也使得一些關(guān)心環(huán)境問題的國家和組織轉(zhuǎn)而尋找更為高效的治理領(lǐng)導(dǎo)模式。

其次是大國協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)模式，即小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式。大國協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)是全球治理的方式之一，在多邊氣候治理難以取得突破的情境下，這種方式對于打破氣候治理困境至關(guān)重要。氣候治理領(lǐng)域的“大國協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)”是兩個及以上的大國在氣候領(lǐng)域共同領(lǐng)導(dǎo)治理進(jìn)程的合作模式，主要大國通過合作積極引領(lǐng)氣候變化治理進(jìn)程，合作達(dá)成多邊或者全球氣候協(xié)定，共同向國際社會提供氣候治理所需的包括資金、技術(shù)等在內(nèi)的諸多要素。中國、美國和歐盟都曾是全球氣候治理的積極力量，擁有突出的合作能力及合作意愿。國際上主要大國針對環(huán)境問題自發(fā)開展合作，這種主要大國之間的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)也成為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)中的一種主要模式。中歐、中美和歐美之間在全球氣候治理問題上曾經(jīng)形成過不同的對話和協(xié)調(diào)機(jī)制，如二十國集團(tuán)峰會就是大國協(xié)調(diào)氣候治理問題的重要平臺。2005年形成的主要發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“G8+5”對話機(jī)制也將能源環(huán)境問題作為重要議題。發(fā)展中國家內(nèi)部，也存在相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如在氣候變化領(lǐng)域的“基礎(chǔ)四國”就反映出發(fā)展中大國在面對全球氣候治理體系中的協(xié)調(diào)立場。這種主要大國協(xié)調(diào)一致的模式中，最為典型的就是中美雙方在奧巴馬政府時期的共同氣候治理。巴黎氣候變化大會作為全球治理結(jié)構(gòu)變化的分水嶺，在這之后全球氣候治理初步呈現(xiàn)出了“中美共治”的新型結(jié)構(gòu)。2013年為促進(jìn)兩國在氣候變化領(lǐng)域開展對話合作，中美成立中美氣候變化工作組，這一工作組日后成為了兩國合作交流的“首要機(jī)制”。(29)《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，http://www.xinhuanet.com/world/2015-09/26/c_1116685873.htm。中美兩國根據(jù)氣候合作的政治共識和行動計劃，最終攜手與其他國家在巴黎氣候大會上達(dá)成了協(xié)議，這給國際社會未來推進(jìn)全球氣候治理注入了強有力的信心。中美兩國合作還為《巴黎協(xié)定》總體目標(biāo)和原則的確定、實施路線圖的確定和落實掃除了首要障礙，可以說兩國合作成為落實《巴黎協(xié)定》并凝聚全球共識與合作行動的壓艙石。(30)李強：《中美氣候合作與〈巴黎協(xié)定〉》，《理論視野》2016年第3期，第67～70頁。由此可見小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式高度依賴于大國之間達(dá)成的共識，一旦一個主要國家出現(xiàn)態(tài)度轉(zhuǎn)變，就會給整個系統(tǒng)帶來巨大沖擊。如特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，就對中美氣候合作和整個巴黎協(xié)定的貫徹執(zhí)行，甚至是全球氣候治理體系帶來巨大沖擊。

最后是非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式的出現(xiàn)。在全球氣候治理機(jī)制中，非國家行為體也占據(jù)重要的一席之地。非國家行為體以其中立性、專業(yè)性、能動性等特點，在全球氣候治理進(jìn)程中往往起到對國家間氣候治理體系的重要補充甚至是引導(dǎo)作用。在國際氣候治理體系中，國際組織、非政府組織、跨國公司和城市等都占據(jù)重要的影響力，是氣候治理領(lǐng)域的重要參與者。城市在領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理議題，促進(jìn)氣候治理進(jìn)程中的作用越發(fā)顯著，城市氣候外交甚至成為了一個相對獨立的全球氣候治理網(wǎng)絡(luò)，在很多情況下可以不依賴國家權(quán)威而行使治理作用。非國家行為體的領(lǐng)導(dǎo)模式包含了多利益攸關(guān)方的積極參與和互動，能夠極大調(diào)動社會的力量，同時能夠避免國家間政治的天然不信任和自私的屬性。而各個非國家行為體主要通過創(chuàng)新治理議題和治理模式、倡導(dǎo)先進(jìn)理念、推動議程設(shè)置、積極發(fā)動國際輿論影響各國環(huán)境政策落實等措施推動全球氣候治理進(jìn)程，發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力。但是在當(dāng)今國際體系中，國家仍然是毋庸置疑的主要行為體，非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也主要體現(xiàn)在對國家行為體施加影響的間接形式。同時，非國家行為體不受國家結(jié)構(gòu)形式和政權(quán)組織形式法定程序的約束，內(nèi)部的寡頭屬性和其自身獨立性也帶來其行為的不可預(yù)測，都成為非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式不可回避的缺陷。

表1 聯(lián)合國框架外的全球氣候治理結(jié)構(gòu)圖示

圖表來源：作者自制。

(二)新時代全球氣候治理結(jié)構(gòu)的新發(fā)展

在全球治理不斷向縱深發(fā)展的進(jìn)程中，歐盟、中國、美國和廣大發(fā)展中國家都曾是全球氣候治理進(jìn)程中積極且重要的力量。中國、美國和歐盟都曾具有突出的合作能力及合作意愿，更為重要的是三者都在全球氣候治理進(jìn)程中采取了積極的行動，為應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)了巨大的力量。

2019年美國國會眾議院議長南?！づ迓逦鲝娬{(diào)盡管總統(tǒng)特朗普已經(jīng)啟動退出《巴黎協(xié)定》的程序，但美國仍將全力以赴減少溫室氣體排放。相較于其他發(fā)展中國家，中國有著遠(yuǎn)超這些國家的合作能力與合作意愿。中國龐大的經(jīng)濟(jì)體量與雄厚的氣候治理投資增強了其合作能力，而且中國日益凸顯的氣候問題轉(zhuǎn)變了民眾的利益認(rèn)知，現(xiàn)有的氣候治理機(jī)制激發(fā)了中國在該領(lǐng)域掌握主動權(quán)的意愿。(31)康曉：《利益認(rèn)知與國際規(guī)范的國內(nèi)化——以中國對國際氣候合作規(guī)范的內(nèi)化為例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第1期，第79～83頁。在世界全球治理面臨巨大挑戰(zhàn)之時，中國立場鮮明地宣示：“在全球治理體系建設(shè)過程中中國將積極參與，中國愿意努力為完善全球治理貢獻(xiàn)中國智慧，同世界各國人民一道，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！?/p>

在全球氣候治理進(jìn)程中，歐盟始終扮演著積極參與者與主動領(lǐng)導(dǎo)者的角色。一方面，在用于氣候治理的資金與技術(shù)上，歐盟的資金充足且更具有技術(shù)優(yōu)勢；另一方面，歐盟積極推動氣候治理、應(yīng)對溫室氣體排放，其氣候治理立場最為堅定。《氣候與能源2030政策框架》是歐盟參與巴黎氣候變化談判的內(nèi)部立法基礎(chǔ)，所設(shè)定的目標(biāo)不僅具有較高的標(biāo)準(zhǔn)而且具有強制力。此外，歐盟還努力將其推廣至全世界。法國等在氣候變化談判中表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度。為了在缺乏美國支持的情況下給歐盟的氣候行動奠定堅實的基礎(chǔ)，歐盟新任主席把氣候變化作為首要任務(wù)，并加大對氣候變化聯(lián)合國政府間專門委員會、氣候適應(yīng)、綠色氣候基金等組織的撥款以補充并代替美國的資金。同樣作為全球氣候治理的重要領(lǐng)導(dǎo)者與參與者，奧巴馬政府時期，美國承諾在適當(dāng)?shù)臅r候改變國家的生產(chǎn)模式，從包括煤炭在內(nèi)的化石燃料中退出。然而，從奧巴馬政府應(yīng)對氣候變化問題的積極政策再到特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，美國氣候政策的“周期性”和“易變性”再一次凸顯。廢止清潔能源計劃、退出巴黎協(xié)定和回歸傳統(tǒng)能源政策三個方面體現(xiàn)了美國氣候政策的全面倒退，美國氣候政策的特性可見一斑。

與此同時，在從京都困境過渡到巴黎模式的全球氣候治理范式轉(zhuǎn)型期中，美國宣布退出《巴黎協(xié)定》在某種程度上進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)上基于歐盟、傘型國家和發(fā)展中國家來劃分的氣候治理格局。首先，美國退出《巴黎協(xié)定》后，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家依舊堅持《巴黎協(xié)定》并追求經(jīng)濟(jì)低碳化。這表明在氣候治理問題上國際社會的共識進(jìn)一步凝聚。其次，發(fā)展中國家從治理邊緣到走向世界舞臺的中心，其地位不斷提升。美國退出《巴黎協(xié)定》后，歐盟對以中國為首的新興發(fā)展中國家的引領(lǐng)作用寄予厚望。以中國為代表的發(fā)展中大國在全球治理中的地位將從“跟隨”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)”(32)Miranda A. Schreurs, “The Paris Climate Agreement and the Three Largest Emitters: China, the United States, and the European Union,” Politics and Governance,Vol.4, No.3, 2016, pp.219～223.。這又以“一帶一路”倡議為代表。2015年9月，習(xí)近平主席在紐約聯(lián)合國總部出席并主持由中國和聯(lián)合國共同舉辦的南南合作圓桌會時宣布，為幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，未來五年中國將向發(fā)展中國家提供“6個100”項目支持，其中包括100個生態(tài)保護(hù)和應(yīng)對氣候變化項目。2017年，環(huán)境保護(hù)部、外交部、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，隨后，環(huán)保部發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》，這兩個文件的發(fā)布，正是貫徹落實打造“綠色絲綢之路”精神的路線圖和施工圖，是今后一段時期我國推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和行動導(dǎo)則，也充分體現(xiàn)出我國憑借“一帶一路”倡議，力圖主導(dǎo)全球治理進(jìn)程。最后，國家層面的大多邊主義治理的有效性進(jìn)一步受到?jīng)_擊。美國國家層面的規(guī)范退化行為，進(jìn)一步刺激了作為“非締約利害關(guān)系方”的各類非國家行為體利用“自下而上”治理模式的契機(jī)，在后巴黎時代的氣候治理格局中發(fā)揮日益重要的作用。如歐洲復(fù)興開發(fā)銀行(EBRD)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)等非國家行為體主動同哈薩克斯坦合作，實施了綠色城市計劃和中亞地區(qū)裝機(jī)容量最大的江布爾州札納塔斯100MW風(fēng)能電站等多項項目，以推進(jìn)哈薩克斯坦綠色發(fā)展進(jìn)程，幫助哈薩克斯坦實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

結(jié) 語

綜上所述，全球氣候治理新時代，全球氣候治理逐漸轉(zhuǎn)向政治化、安全化，并成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，全球氣候治理主體多元參與、制度互動的特征越來越明顯。在此背景下，全球氣候治理模式經(jīng)歷了深刻調(diào)整，逐漸形成“自下而上”的全球氣候治理巴黎模式，以權(quán)力競爭為核心的領(lǐng)導(dǎo)模式之爭的趨勢逐漸明朗，非國家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式的大趨勢逐漸加強，傳統(tǒng)上以國家為權(quán)力中心的治理模式出現(xiàn)分散化、多元化發(fā)展趨勢。因此，大國氣候治理面臨的分歧也不斷擴(kuò)大，而在美國“特朗普旋風(fēng)”的影響下，全球氣候治理中的大國利益分歧不斷擴(kuò)大。

然而，在全球氣候治理面臨挑戰(zhàn)的同時，也迎來新的機(jī)遇。2019年聯(lián)合國氣候變化大會中，中方強調(diào)，要堅定落實《巴黎協(xié)定》，共同維護(hù)多邊主義，全力以赴完成《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則遺留問題談判，明確識別2020年前差距，切實增強實施手段，發(fā)達(dá)國家提供的支持力度要與發(fā)展中國家行動力度相匹配。作為最大的發(fā)展中國家，中國面臨發(fā)展不平衡、不充分問題，卻仍然采取了強有力的氣候行動。在當(dāng)前中國對全球治理的參與中，非政府力量依舊薄弱；在跨國合作“全面開花”的基礎(chǔ)上，國內(nèi)層面的全球治理比重較大。顯然，中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用十分突出，并且將會成為全球氣候變化合作的引領(lǐng)者，但在諸多方面依然表露出被動性、滯后性?，F(xiàn)實主義、國家主義，加上有保留的多邊主義仍是中國參與全球治理的主導(dǎo)性理念，故而中國多受制于國際利益的考量參與全球治理。因此，中國應(yīng)對全球性問題、參與全球治理的能力急需加強。在全球氣候治理領(lǐng)域，中國政府積極參與甚至引導(dǎo)全球氣候治理進(jìn)程，爭取發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，生態(tài)氣候治理明顯加強，環(huán)境狀況得到改善。要引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，我們不僅需要增強戰(zhàn)略考量整體性，在全球氣候治理多邊體制中增強自身的話語權(quán)和制度引領(lǐng)的能力，積極與傳統(tǒng)大國、新興大國和其他發(fā)展中國家參與全球氣候治理具體項目的合作，也需要重視非國家行為體在全球氣候治理中發(fā)揮的作用，推動中國民間外交主體參與全球氣候治理具體事務(wù)，積極引導(dǎo)政府指導(dǎo)下的多元主體參與模式的形成。